谈村民自治组织在保护农村生态环境中的法律地位

谈村民自治组织在保护农村生态环境中的法律地位摘要：农村生态环境日益恶化的法制原因主要在于我国环境保护法忽视了农民的力量，农民的环保积极性没有得到发挥，确立村民自治组织作为环境管理机构的法律地位，赋予它在本村范围内环境规章制定权、环境事务处理权、环境处罚权等权力能最大限度地整合农民的力量，产生良好的环境保护效益。为此，在村民自治组织内部应当设置专门的环境管理部门，村民应当自始至终参与村民自治组织的环境决策，同时村民自治环保机构应当接受国家环保机构的领导与监督。一个严峻的社会问题：农村生态环境日益恶化中国农村人口占全国的四分之三，我们在将生态与经济双赢理念运用于推动企业和城市发展的同时，应当更多地将其导入农村，在研究解决“三农”问题的过程中，树立新的发展观，探索符合中国国情和农村实际的可持续发展道路，寻求以最有效利用资源和保护农村生态环境为基础的经济发展模式。建国以来，我国农村经济的迅速增长，在相当大程度上是依靠资源掠夺式的粗放型经济增长方式实现“量”的扩张的，其中“散、小、低”的工业发展具有相当的资源依赖性，如小五金、小电厂、小煤矿、小化工厂、小造纸厂等，其技术水平低，资源利用率低，耗费严重，由此造成的环境污染问题十分突出。巨大的经济产值往往与更大的环境负债并存，农村经济迅速发展相当部分是“赚环境的钱”，与经济发展并存的是农村生态环境的日益恶化，目前的情况是：(1)工业污染逐渐严重。乡镇工业化学需氧量、粉尘和固体废物排放量已占全国工业污染物排放总量的比重均接近或超过50%。(2)畜禽粪便污染逐年加重。绝大多数养殖场没有污水处理设施，畜禽污染造成了水体富营养化，土壤板结和盐渍化。(3)生活污染日益加剧。生活污水未经处理而直接排入河道，成为农村内河水污染的主要来源。农村生活垃圾被随意抛弃在路边、河塘或低洼地，造成河流淤积，污染水体。医疗垃圾污染也很严重。化肥、农药以及地膜污染加剧。农药大部分进入水体、土壤中，使自然环境受到不同程度的污染。化肥有效利用率很低，其流失成分加剧了湖泊和海洋等水体的富营养化，造成地下水和蔬菜中硝态氮含量超标，影响土壤自净能力。由于地膜很难降解，影响土壤通气和水肥传导，造成粮食减产。植被破坏严重。森林采伐量和消耗量仍然远远超过森林生长量，草原生态呈“局部改善，总体恶化”的趋势。由于农村生态环境被破坏，我国酸雨面积已占国土面积的40%以上：重金属污染面积至少2000万公顷，农药污染面积约1300万一l6o0万公顷;因固体废弃物堆放而被占用和毁损的农田面积已达200万亩以上，农田退化面积占农田总面积的20%;已有退化草原面积13亿公顷，并且每年还以2万平方公里的速度蔓延;水资源逐渐减少，成为全球l3个人均水资源最贫困的国家之一，淡水退化面积占淡水总面积的%;荒漠化国土面积已占到国土面积的27.3%，沙漠化速度从1994年的2460平方公里增加到2002年的3436平方公里;水土流失面积367万平方公里，平均年增1万平方公里。农业部调查显示，某些区域主要农畜产品污染物超标率达185%，部分省会城市农贸市场的水果、蔬菜农药超标率为20%左右;生物物种呈灭绝和濒危趋势。联合国环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中提出可持续发展(Sus—tainableDevelopment)的指导原则，将环境保护作为人类发展目标予以确认。可持续发展意味着“在不损害未来世代生存所依赖的自然资源基础前提下的发展”，其具体内容包括控制人口、保证能源供应的稳定性、削减污染、保护土地、遏止水土流失和沙漠化、保护自然栖息地和生物多样性等。环境保护与经济发展的和谐性，构成了一些发达国家可持续发展战略的重要组成部分。治理农村污染、保护生态环境不仅关乎9亿农民的生产、生活质量，也有利于全国人民的身体健康和经济可持续发展，十一五规划将治理农村污染、改善生态环境作为一项重要任务，而如何从立法上保护和治理农村环境污染是法学工作者面临的重大课题。解决农村环境保护与可持续发展问题，发挥农民和村民自治组织的作用是重要选择。二农村生态环境恶化的法制原因在我国将环境问题放于重要地位并已经颁布了环保法的今天，过去被人们称为世外桃源的农村如今竟然成了重污染区，究竟是什么原因使我们的农村变得如此狼籍?这里有历史的、社会的、体制的、农民本身的原因，如果从法学的角度来分析，我们认为是法律制度本身的缺陷造成的，主要是我国环境保护法忽视了农民的力量，农民的环保积极性没有得到发挥，如果我们的法律能够引导农民民主参与环境管理，保障农民能有组织地、自觉保护他们的美好家园，今日的农村应当是一片绿色的乐园。同样是环境保护法律法规，在城市能够发挥它的作用，在农村却作用甚微，其主要原因在于立法时考虑的是城市，或者说是以城市为对象制定的，它们不适于农村。现在，让我们仔细审视一下环保法。被称为基本法的《中华人民共和国环境保护法(试行)》于1979年通过，经过修改后，1986年12月正式的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称环境保护法基本法，而将所有关于环境保护的法律法规统称“环保法”)问世，这两部法律均没有规定农民的环境管理权力。环境保护基本法第19条规定：“开发和利用自然资源，必须采取措施，保护生态环境”，第20条规定，“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，反对土地污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”但是，这些法律条文仅仅停留在纸面，对当今农村的生态环境保护所起作用甚微。首先法律规定与国家某些政策存在冲突，如环保法强调防止土地污染、盐渍化，另一方面国家又在农村大力推广农药和化肥这些使土地受污染、盐渍化的物资，政府还发布政策大量供给农民化肥。其次，法律本身的可操作性较差，比如污染监测制度只是针对城市而言的，没有关于农村的检测标准，更没有规定在农村如何执行。“谁破坏谁补偿”的政策不便在农村执行，因为像化肥农药、地膜污染的是主要土壤和地下水，与城市的点污染不同，很难查出破坏者及其破坏程度。此外，关于农村生态环境保护和治理的措施，需要相应立法的支持。农业要增产，农作物要丰收，究竟要靠怎样的既不污染环境又能满足国家的环保要求的方法呢?环保法除了规定“不准”这样的义务性规范内容以外，对农民没有任何授权性或引导性的规范。《村民委员执法行为明显违法的，可以以村民自治组织为被告提起诉讼，村民自治组织可以以自己的名义参加诉讼。环境协调权。农民的土地不是孤立的，村与村或者村与企业、城市相连接，村民自治组织有权协调本村与这些环境主体之的关系，分清各自的权利和义务，共同治理和保护好农村和城市生态环境。批评教育权。村民自治组织有权教育村民遵守环境保护法律法规，自觉保护生态环境，对于有侵害环境行为的村民进行批评教育。关于这一点，现有的《村民委员会组织法》上也有相应规定。该法第五条规定作为村民自治组织机构的村民委员会应当“教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”，不过对其内容没有详细的规定。我们认为，这里的教育包括聘请、组织专家介绍科学环保的种植方法，推广环保技术、病虫害防治法、污物污水处理法等，直接教育村民保护环境的方法。接受监督权。即村民自治组织有接受群众监督的权力，本村农民和相关人员都可以监督村民自治组织的环保管理权。如果其所制定的环境管理规章违反国家和地方法律法规，村民、本村或社会公共利益时，应当接受批评意见，及时予以改正。按照《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自治组织的具体机构，其成员由主任、副主任和委员共三至七人组成。这一规定是在现有村民自治组织没有农村环境管理权这一重大任务的情况下规定的。既然法律赋予了村民自治组织农村环境管理机构的法律地位，在其组织内部就应当设立专门的环境管理机构，规定制定村级环境保护规章的法定程序，非依该程序制定的规章不得产生法律效力，没有强制执行力。农民作为环境权的享有者，具有“自始至终参与”到环境管理的预测和决策过程中去的权利。值得注意的是，村民自治组织的环境管理权来自于土地所有者的权利、公民的环境权利和国家的授权，故其性质是私权利与公权力的结合体，是农村的基础性权力。国家环保机构行使的是国家的经济管理权，是公权力。按照现代民主与法治的要求，国家对村民自治组织的环境管理权力一般不能强制于预，但可以指导和监督。农村环保事业是一项伟大的工程，确立村民自治组织农村环境管理机构的法