行政诉讼原告资格的扩张

PAGE2PAGE5行政诉讼原告资格的扩张——论行政诉讼诉的利益理论为基点孔维臣（武汉大学法学院湖北武汉430072）内容摘要：“诉的利益”是经典的民事诉讼法学术语，它起源于大陆法系民事诉讼理论。但在行政诉讼法学界还没有得到应有的重视，我国一直没有将其正式运用于行政诉讼法理论和实践。本文针对我国行政诉讼的现状，分析行政诉讼原告资格的现状，提出引入“诉的利益”的必要性和可行性，并从实体法的角度对其功能和内容进行分析，以国外行政诉讼诉的利益理论为借鉴，加强行政诉讼中诉的利益理论的研究，以期拓展行政诉讼原告资格，促进行政诉讼原告资格的扩张，并就几种特殊情况下原告资格问题进行重点分析，以更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益，进一步完善行政诉讼当事人制度建构。关键词：行政诉讼诉的利益原告资格扩张按照传统理论，诉的利益和诉讼标的、诉讼主体一起作为诉权要件存在于诉权理论之中。行政诉讼诉的利益是法院作出行政实体判决的一个主要前提，也是行政诉讼的基本要件或者说是行政诉权的基本要件之一，在行政诉讼法中具体重要的地位。早在一百多年前，有关诉的利益的讨论就在大陆法系的主要国家蓬勃展开，可以说，目前在各法治国家勃兴的民事权利保护的观念和程序设计，从很大程度上得益于对这一抽象的理论问题的讨论和探索。然而，我国行政诉讼理论界至今对该理论尚未进行有效的研究和探讨，导致该理论无法与诉讼实践相结合。本文拟对行政诉讼诉的利益基本问题进行探讨，重点讨论行政诉讼诉的利益理论对行政诉讼原告影响，以扩大行政诉讼原告的范围。一、行政诉讼诉的利益理论之刻画诉之利益理论是诉讼法学理论中一个十分重要的问题。在行政诉讼中,法院行使审判权解决行政争议,所涉及的也是一个利益衡量问题。关于诉的利益，两大法系有着不同的看法和主张。在大陆法系，诉讼的发生必须源于原告存在司法救济的需要。诉的利益一直是民事诉讼理论界倍受重视的问题，而对该问题的重视则是源于“无利益即无诉权”这么一个基本原则。对于诉的利益各国各地区的称谓不尽相同。法国称为“利益”，德国称之为“权利保护必要”，或“权利保护利益”，奥地利称为“诉讼前提”，日本、葡萄牙和澳门等称“诉之利益”。在英美法系国家，没有“诉的利益”的提法，其从实用角度出发，代之以对“诉讼资格”、“诉的地位”的讨论，实质与大陆法系国家“诉之利益”理论有异曲同工之妙。宋波、陈兴生：《行政诉讼中的诉之利益理讼》，载《山西省政法管理干部学院学报》2002年12月第15卷第4期，第4页。一般认为，诉的利益作为诉讼法学中一个重要的理论，是指当事人受到侵害或与他人发生争议时，需要运用诉讼予以救济的必要性，对诉讼法诸多理论的建构及程序环节的设计发挥着重要的作用。在现代法治社会，通过诉讼寻求权利保护是公民所享有的基本权利之一，诉讼是维护公民合法权益的权威性救济手段。但是并非所有的争议都能凭借主体的起诉行为得到司法救济，国家在诉讼制度上预设了一定的条件，只有那些符合相应要求的具有运用诉讼予以救济的必要性的争议才能进入国家司法裁判评价体系。刘辉、方洁、曾文麒：《小议行政诉讼中的诉的利益》，载《当代经理人》2006年第14期第87页笔者认为，对行政诉讼诉的利益，应当从以下几个方面来把握：首先，从不同的诉讼主体来界定行政诉讼诉的利益。从行政相对人角度来看，行政诉讼诉的利益是行政诉讼相对人利用行政诉讼程序请求人民法院予以司法保护的正当的实体权益；从行政审判权的角度来看，行政诉讼诉的利益则指行政诉讼相对人所提起的行政诉讼中应具有的，人民法院对该诉讼请求作出判决的必要性和实效性。人民法院受理行政诉讼案件时必须衡量被行政相对人提起的行政争议有无解决的必要，以及纠纷可否通过行政审判权得以解决。由是观之，行政诉讼理论中的诉的利益，应当不是指行政诉讼给相对人带来的好处。而是指在行政相对人提出裁判请求后，人民法院在决定受理与否时，对该诉所具有的利益所进行的衡量，以确定该行政相对人的起诉是否具有权利保护资格和权利保护利益，进而是否给予司法上保护的制度。其次，从程序和实体两个方面来界定行政诉讼诉的利益。在程序功能上，行协议，但拆迁安置人被一行政行为变更，虽然安置协议的内容未变，而对被拆迁安置人来讲，他与这一行政行为仍然有法律上的利害关系，具有适格的原告资格。3、这种利害关系必须是直接的而不是间接的。所谓直接联系，就是不需要其他中介环节而发生的法律联系，行政行为直接涉及了公民、法人或者其他组织的权益。如果不是这样，而是因与其他法律关系相联系而最终导致不利后果，受到这些不利后果影响的人则不具备适格的原告资格。三、从“权利”到“利益”——国外行政诉讼原告资格的理论变迁诉的利益可以成为当事人适格的基础。近代的具体诉权说发现了诉讼上的权利保护要件当事人适格和诉的利益，所谓“无利益即无诉权。”诉的利益在界定当事人适格中可以起到一种普遍的作用，或者说学者可以诉的利益改造成当事人适格的唯一基础。确定行政诉讼原告资格的前提与基础，在于明确法律的保护范围。不同国家基于不同的历史传统、经济发展、文化背景，对于行政诉讼原告资格的规定各不相同。但各国关于行政诉讼原告资格规定的发展趋势却是相同的，即各国都经历了一个从“权利”到“利益”的发展过程，使得行政诉讼原告资格的范围均由窄向宽的方向发展。（一）大陆法系国家在大陆法系，“当事人资格”与“当事人适格”是两个不同的概念。前者不以特定案件为前提，而是从抽象的一般意义上对某人能否成为诉讼当事人进行考察;而后者是以特定案件为前提，具体地、个别地讨论某人能否成为该案件的诉讼当事人参见[日]中村英郎，《新民事诉讼法讲义》，陈刚、林剑锋、郭美松译，法律出版社2001年版，第52页。。在德国，公民可寻求行政诉讼救济的利益范围也由“法定权利”向事实上的利益延伸。以撤消之诉为例，虽然德国《行政法院法》规定原告须主张其权利因违法行政处分受到侵害始得提起行政诉讼，但这里所称的“权利”参见[日]中村英郎，《新民事诉讼法讲义》，陈刚、林剑锋、郭美松译，法律出版社2001年版，第52页。观察德国、日本的经验，其“权利反射”或“反射性利益”理论业已变化。传统上被认为属于反射性利益的，也有一部分通过判例确认为法律予以保护的私人利益。如公害设施影响范围内的人的利益、公共澡堂业主在一定地域内的独占性利益、核电站近邻居民的健康利益等。这些事例大多发生在建筑、建设计划、环境保护、经济调控等领域。德国人以“邻居保护效力”概念来指称这种现象。而日本人则推出权利推定理论，“难以判断时，就推定其为个人的法律利益”杨建顺，《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第198-200页。。但是，并非所有的传统上视为反射性利益的，都已经转变为法律予以保护的私人利益。例如，在德国，对地下水和饮用水的保护、对动物的保护以及对文物的保护，都被认为在于纯粹的公共利益；在日本，铁道运输收费认可制度所保护的铁道运输利用者的利益，也被认为是反射性利益，利用者不能就运输收费提价享有原告资格。杨建顺，《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第198-200页。（二）英美法系国家在英美法系，“原告资格”概念的对应词是standingtosue，意指一方当事人与某项纠纷有充分的利害关系(sufficientstake)，从而可以得到法院对该项纠纷的处理参见Black’sDictionary,WestPublishingCo.,1979,pp1260-61.。这个概念并未像大陆法系那样严格区分当事人资格与当事人适格。英国法律对规定参见Black’sDictionary,WestPublishingCo.,1979,pp1260-61.美国原告资格的标准经历了从法定损害标准到双重损害标准，最后到事实上不利影响标准的演变。1、法定权利标准。1940年以前，当事人只在权利受到侵害时才有起诉资格。这种严格的法定权利标准使得当事人要想获得司法审查，必须要向法院表明，行政机关的违法行为侵犯并损害了他个人的被宪法、法律或普通法所保护的人身或经济上的权利或利益。这个标准理论上的缺点是混淆程序法上的和实体法上的标准。2、双重损害标准。20世纪40年代以后，传统的原告资格越来越不适应时代的需要，因此导致了改革。《美国联邦行政程序法》第702条规定：“因行政机关而使法定权利受到侵害的人，或受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或损害的人，均有权要求司法审查。”这一规定实际是突破了原先的法定权利损害标准，是新发展的原告资格标准，故称之为双重损害标准。3、事实上的不利影响标准。20世纪70年代以后，在数据处理组织协会诉坎普议案中，美国联邦最高法院根据联邦行政程序法，取消了原告必须提出他受法律保护的利益受到侵犯的规定。如果原告能够证明他申请审查的行政行为在事实上对他造成了经济或其他损害，那他就有原告资格，为了取得原告资格，原告只是需要证明被告的行为使他受到损害就行，这就是所谓的单一事实损害标准，即事实上的不利影响标准。随着西方普遍进入福利国家时代，社会行政、福利行政日益增多。为了切实保护行政相对人这部分利益、监督行政机关依法行使职权，越来越多的国家承认行政相对人基于公共利益而具有原告资格，且已形成比较完善的司法制度。四、诉的利益理论促进行政诉讼原告资格扩张行政诉讼原告资格反映了行政法制现代化的发展水平。其发展变化呈现如下趋势：(1)逐渐放宽和统一起诉资格，方便当事人起诉；(2)发展进程与现代行政权发展及对其控制的实际需要相适应；(3)原告资格的发展预示着行政诉讼的价值由维护行政机关行使职权向保障行政相对人合法权益、监督行政机关依法行使职权转变；(4)其发展形式往往是先通过判例形成一定的规则，再通过制定法形式加以肯定。胡宜奎：《行政诉讼原告资格的发展趋势》，载《学海》2000年第3期第135页。有学者认为，诉之利益可以从主观和客观两个方面来考察。“主观方面的诉的利益，是指成为撤销诉讼的原告的要件，只有在行政处分被撤销时成为法律上利益的归属者才能提起诉。”杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第732页。此种意义上的诉之利益，实际上是原告资格。可以说，原告资格不过是诉之利益的一个特别侧面，资格为利益所吸收。广义的诉之利益本就包括当事人适格的含义。同时，诉之利益是法院在决定受理与否时对该诉所具有的利益进行衡量，法官可以能动地确定当事人的起诉是否具有权利保护资格。周红：《行政诉讼中的诉之利益理论》，载《行政法学研究》2003年第1期，第22页。这无疑涉及到受案范围问题。行政诉讼受案范围，也稀烂人民法院对行政争议的主管范围，指的是人民法院受理行政案件的范围。行政诉讼受案范围是制约行政争议的当事人能否取得原告资格的一个重要因素。行政诉讼原告资格的设定和受案范围不仅具有相互印证的关系，而且二者的发展呈互动性，相互影响，受案范围的扩大和原告资格的发展密切相关。“从现实状况看，根据原告资格和受案范围的相互印证关系，我们可以通过行政诉讼受案范围来掌握行政案件原告资格，也可以通过应用原告资格的概念检查判断具体行政行为是否属于行政案件受案范围。”刘岭:《试论设定行政诉讼原告资格与行政诉讼受案范围的互动逻辑关系》,《法制与社会发展》1998年第4期，第54-56页。从行政诉讼原告资格呈受案范围的上看，我们认为，行政诉讼原告资格的取得受行政诉讼受案范围的限制。如果认为一个案件不属于行政诉讼的受案范围，却赋予其原告资格只是一个美丽的“海市蜃楼”而已，无异于一个美丽的谎言。同时，受案范围的扩张，也同样会使得行政诉讼原告资格的设定由窄变宽。因此，我们在区分原告资格和受案范围概念的同时，也不应忽视两者的内在联系。从解决行政诉讼原告资格的实用角度出发，就需要我们撇开这两个颇有争议的问题，转向“胡宜奎：《行政诉讼原告资格的发展趋势》，载《学海》2000年第3期第135页。杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第732页。周红：《行政诉讼中的诉之利益理论》，载《行政法学研究》2003年第1期，第22页。刘岭:《试论设定行政诉讼原告资格与行政诉讼受案范围的互动逻辑关系》,《法制与社会发展》1998年第4期，第54-56页。下面，从行政诉讼诉的利益理论，我们来探讨一下几种特殊情况下的行政诉讼原告资格的扩张。（一）行政公益诉讼的原告资格。传统理论认为，“无利益即无诉权”，作为诉权要件的“诉的利益”是法院进行裁判的前提。公益诉讼源于古罗马。古代罗马法学家把法分为公法和私法，诉讼也被分为公诉和私诉两种。以涉及国家和政府的诉讼为

公诉，涉及到个人利益关系的诉讼为私诉，凡个人受到不法的侵害致使个人的权利遭受损失的，纵然是刑事诉讼，也只能是私诉。以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的，叫私益诉讼；以保护公益为目的，就叫做公益诉讼。二战以后，国外的有关公益诉讼理论与司法实践都已经发展得相当成熟，值得我们在构建我国的行政公益诉讼制度的过程中加以借鉴。如美国家的“私人检察总长”（Private

Attorney

General）制度；法国的“越权之诉”；德国的“公益代表”（Vertreter

des

Öffentlichen

Interesses）制度；日本的民众诉讼制度的公益诉讼制度等。建立行政公益诉讼制度必须首先解决原告资格这一核心问题。1、确立公民个人的原告资格。我国《行政诉讼法》规定，能够提起诉讼的原告必须是认为自己的权益受到行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织，也就是说，与行政行为没有利害关系的相对人无权提起诉讼，立法上不承认公益诉讼类型。如果要想真正在我国实现了行政公益诉讼制度，那么赋予无利害关系的公民个人原告资格是实现这一制度的核心和基础。前面已多次提到现行的原告适格理论严重阻碍了行政公益诉讼制度的建立，有立有破，既然传统的行政诉讼原告资格标准已不适应现实社会发展的需要，立法者的观念就要随时更新。革新传统理论，建立新型的原告资格论，以无利害关系亦可因保护公共利益的需要提起诉讼代替“利害关系说”，只有在这样的法治背景下才有可能建立行政公益诉讼制度，从而真正实现行政诉讼法的立法目的。同意赋予公民个人行政公益诉讼原告资格，并不是放弃对公民诉讼权利的限制，从而增加法院的诉讼负担。我们需要考虑防止滥诉的后果，不可能赋予任何人全部的行政起诉权。这就需要法律的支持，提起公益诉讼必须有法律的特别规定。除非法律有明确规定，一般情况下并非任何人都有权提起此类诉讼。之所以要有这种特别的法律限制，是因为诉讼毕竟是国家的一种有限的司法资源，是一种有成本的活动。如果允许任何人随时提起公益诉讼，就有可能引发滥诉的后果而浪费司法资源。2、确立社会团体的原告资格。对于行政公益诉讼制度，由于提起诉讼的人对抗的是国家公权力的代表，且维护的是社会的公共利益，我们对原告就需要赋予更强大的力量和支持，因此可以考虑让那些代表公共利益的社会团体、协会以及自治组织提起诉讼，包括各种公益性团体如消费者协会、残疾人协会、少年儿童保护组织、妇联、绿色组织、动物保护组织等，以及职业性团体组织如工会、律师协会等。社会团体的主要功能是对成员利益、社会公益的维护，以及对政府活动的参与和监督。与公民个人的起诉资格相比，社会团体具有相对优势：其一，社会团体具有公益性团体优势。社会团体一般可以基于设立团体的宗旨，维护社团成员的共同利益以及与宗旨相关的国家利益和社会公共利益，赋予团体具有的这种起诉资格，是与社会团体的宗旨相吻合的，这种优势使得团体更能站在国家利益和社会公共利益的立场去行使诉权，而不至于走向偏激；其二，社会团体具有诉讼能力优势。不同的社会团体基于对与本团体相关的公共事务如环境保护、消费者权益等的了解与熟悉，在行使原告权利或承担相应义务方面更加方便，以团体这一组织形式介入更能产生强大效应，其影响范围更大。所以，赋予社会团体行政公益诉讼的原告资格，能够使社会团体基于行业的角度，有序的维护国家利益和社会公共利益。而且，一个团体、一个组织的介入比个人的参与更能产生强大的效应，其作用和影响远远大于当事人个人的诉讼。因此，社会团体应当是行政公益诉讼制度中不可或缺的角色。

3、检察机关作为行政公益诉讼的原告。最有特色的是德国。德国《行政法院法》规定在联邦行政法院中专门规定了公益代表人制度。为了维护公共利益，该检察官可以参与在联邦行政法院中的任何诉讼。第36条（公益代表人）规定，根据州政府法规规定的准则，高等行政法院及行政法庭内各设一名公益代表人，可就一般或特定案件授权该代表人，代表州或州机关。（二）人民检察机关的行政公诉权。行政公诉的范围是建立行政公诉制度的一个核心问题。行政公诉范围的设定要贯彻有利于司法资源的合理配置、有利于监督行政权同时保障行政权的有效行使、有效保护公共利益又要防止滥诉等原则要求。基于此，检察机关提起诉讼的行政案件主要应当包括以下几类:1、需要代表国家提起的行政诉讼案件。在国家利益受到具体行政行为侵犯，具有保护国家利益的相关主体疏于履行职守时