行政诉讼法修改的理想与现实

《行政诉讼法》修改的理想与现实

何海波\o""*

法律是时代的一面镜子。1989年《行政诉讼法》的制定，是上个世纪八十年代政治改革热潮的产物；此后实施中的艰难窘迫，则折射了政治体制改革的停滞和国家治理方式的徘徊。2014年《行政诉讼法》的修改，恰逢中共中央决意全面推进依法治国。这一次修改将会在多大程度上解决行政诉讼的难题？它又反映了行政法治什么样的发展局面呢？在《行政诉讼法》修改之前，众多学者表达了他们的愿望，并起草了多个版本的建议稿。\o""[1]在我与一些年轻学者共同起草的《理想的行政诉讼法》中，我们提出，《行政诉讼法》的修改应当实现如下三个目标：首先，着力突破行政诉讼面临的体制性、机制性障碍，切实解决“立案难、判决难、终了难”的问题，摆脱目前行政诉讼的困顿局面；其次，适当扩大行政诉讼受理范围，改革原、被告制度，更好发挥行政诉讼保护公民权利、监督依法行政和完善法律制度的功能；第三，调整篇章结构，重述法条文字，使法律规定更加清晰和严谨。\o""[2]这三点修法目标有着优先次序：第一点为当下急务，第二点为扩充发展，第三点则属于立法技术问题。现在，《行政诉讼法》的修改已经落幕。像多数法律出台后的情况一样，业界对此褒贬不尽一致。多数学者认为，这次修改对行政诉讼中的问题基本上做了回应，为行政审判解决了不少问题。但也有学者深表失望，认为“2014年《行政诉讼法》只是屈辱地记录了现实。”下面，我们对照前述三个目标，回顾法律修改的理想与现实。

一

着力解决困扰行政审判的主要问题立法者注意到，行政诉讼中存在立案难、审理难、执行难等突出问题，人民群众反映强烈。\o""[3]相应地，修法的重点也落在解决这些问题上。应当说，这一判断找准了行政诉讼的病症。“三难”不扭转，行政诉讼就无法赢得民众的信心；如果这些问题还未解决就扩大受案范围、引入公益诉讼，不但法院“审不动”，行政诉讼也将更加窘迫。

（一）行政诉讼“三难”的应对之策这次行政诉讼法修改，把解决“立案难”作为头等事情来抓。一是把依法立案规定为法律原则，要求法院保障起诉权利，强调行政机关不得干预受理。二是增加列举了可以起诉的行政行为类型，明确了征地决定等几类棘手的行政案件属于行政诉讼受案范围。三是改立案审查制为立案登记制，“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。”四是规定了对不立案的救济。法院拒绝立案的，原告可以视情况提起上诉或者到上一级法院起诉；法院拒收起算材料的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员还可以给予处分。可以说，在立案问题上有精神、有规则、有保障，其口气之强硬、措施之严厉在中国法律中前所未有。虽然上法院起诉还不会像上医院挂号一样容易，但法院既不立案也不出具凭证的情况可望大为减少，行政案件的数量预计大幅增加。为解决判决难，这次行政诉讼法修改也想了好多办法。一是程序保障。原则要求行政机关负责人出庭应诉，至少要求行政机关工作人员出庭应诉；行政机关拒不到庭或者中途退庭，将受相应制裁。二是给法院配备了更加强大的审查手段。特别是，行政行为“明显不当的”，法院可以判决撤销。第三，法院的处理方式也更多样。大大扩展了法院可以调解的范围，稍微扩大了法院可以判决变更的范围，授权法院对相关的民事争议一并判决，以求案结事了。新法施行后，法院判决结案的比例和判决原告胜诉的比例，可能会有一个明显上升。为解决执行难，《行政诉讼法》修改也下了猛药。法院可以通知银行从行政机关账户内划拨的对象，从应当归还的罚款和赔偿金扩大到“应当给付的款额”。行政机关在规定期限内不履行的按日处50-100元罚款，罚款对象从原先的行政机关改为“该行政机关负责人”。这不但在法理上更圆通，在实践中也将更可行。对行政机关主管人员和其他直接责任人员予以拘留、判刑的规定，很可能备而不用。但将行政机关拒绝履行的情况予以公告，以及向有关部门提出司法建议，可能会对行政机关起到有效督促。行政机关公然抗拒执行的情形，今后应属罕见。

（二）行政审判体制的局部调整与上述行政审判机制层面的完善相比，行政审判体制的改革可能更具有决定意义。行政审判体制，即由什么样的司法机构来审理行政案件，被认为是《行政诉讼法》修改的“1号问题”。这一条不改好，法官没有独立性和权威性，《行政诉讼法》的修改将事倍功半，一些条款也可能沦为摆设。\o""[4]在《行政诉讼法》修改过程中，各方曾有多种设想。最终立法保留四级法院都设行政庭的现有体制，但做了多处微调，属于各种方案的混搭。首先是提级管辖。告县政府的案子一律提到中级法院管辖；上级法院还可以审理下级法院管辖能出现萎缩。\o""[5]

在地域管辖上，经过复议的行政案件，当事人都可以在作出初始行政行为的行政机关所在地法院起诉。这可能导致许多行政案件不在复议机关所在地法院审理。就复议制度的运作来说，复议机关当被告将很有可能提升复议制度的成效。首先，如前所述，只要当事人向县、市人民政府申请复议，对复议结果不服的，就可以向中级法院提起诉讼。这可能会鼓励老百姓在起诉前先行申请复议（主要是向县、市人民政府申请复议）。其次，原来《行政诉讼法》规定，复议机关维持原行政行为就不当被告、改变行政行为要当被告。这一条款诱使复议机关甘当“维持会”，以致全国范围内复议决定维持率高达六成以上、改变率不足一成。复议机关一律当被告的规定，有可能促使复议机关认真履行复议职责，从而提升复议决定支持申请人的比例。\o""[6]

第三，行政复议成功率的提高，将会进一步鼓励老百姓利用复议制度，导致复议案件的数量大幅度增加。复议机关当被告的规定，在短期内，将给复议机关在办案、应诉等方面造成较大压力。从长远看，它将有可能重塑行政纠纷解决机制的格局，做大做强行政复议制度。

三

立法技术的改进和缺憾法律的生命在于经验，法典的生命在于逻辑。一部完善的法典，除了内容得当，还应当体系和谐、文字精良。

（一）立法技术的改进与25年前相比，《行政诉讼法》在立法技术上有很大的提升。首先，原先条文中不准确的语词、不通顺的句子，基本上改过来了。“具体行政行为”这个频繁出现的冗长的术语，被改成了“行政行为”。其次，法律条文大量采取在列举之后加“等”、“其他”等予以概括或者补充的技术，较好地兼顾了法条的明确性和概括力。例如，“政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”、“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”就是，参照民事诉讼法条文的写法也是如此。第三，行政诉讼的审查标准和判决方式，得到拆分、细化、充实。原来内容庞杂、层次繁复的第54条，被拆成了10个条文（69-78条），不但内容更明晰，条理也更分明。

（二）立法技术的缺憾《行政诉讼法》在立法技术上可以改进的地方似乎也很多。在文字方面，第二条“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”，这句话是在人大常委会最后一次审议过程中改的，改得有些莫名其妙，还不如原稿“前款所称行政机关”的句式来得合理。再举一个例子，《行政诉讼法》多次使用“适用法律、法规错误（正确）”的措词，既不简洁也不严谨。“适用法律错误（正确）”的说法简单明白、约定俗成，但这次修改没有改过来。在法条拟写方面，人们可能见仁见智、众说纷纭。个人认为，原来《行政诉讼法》第54条所规定的几条审查标准（主要是撤销行政行为的理由），在逻辑上比较混乱，需要重新拟写。\o""[7]

但立法机关着眼于解决实际问题，对这种比较玄奥又缺乏共识的理论问题，不大可能费心处理。另一个例子是，依法行使公共职能的社会组织也作为“法律、法规、规章授权的组织”，含含糊糊地受到《行政诉讼法》的调整。在我看来，这类组织在自治管理过程中与其成员发生的争议，有别于法律授权组织行使行政职权引发的行政争议，不宜照搬行政法律规范来处理。但现在只能套用法律授权组织，按照行政行为的审查方式来审查了。最后，就整个法典体系而言，立法者当然要根据内容的需要来编排。由于历史的原因，《行政诉讼法》的体系过多地因循《民事诉讼法》，既不是按照行政诉讼受理条件、审查标准、救济方式、诉讼程序等诉讼环节展开，也不是按照行政处理、行政不作为、行政合同、行政赔偿、附带民事诉讼等诉讼类型展开。这样的编排方式没有突出行政诉讼的关键问题，不能很好地体现行政诉讼法“程序规范与实体规范相结合”的特点。但对于这一次修改来说，在法典体系上完全推倒重来，实在超出了立法者的想象。

结语这次《行政诉讼法》的修改，对行政诉讼立案难、判决难和执行难做了比较有力的回应，但其效果在很大程度上仍取决于今后行政审判体制改革的进展。对行政诉讼功能的扩充不是这次修法的重点；但复议机关当被告的规定，有可能对行政纠纷解决机制产生深远影响。在立法技术上，这次修法大有改进，但受制于现有的立法体例而难称完美。总的来说，这一次《行政诉讼法》的修改反映出这个时代推进法治的努力，但也折射了中国法治进程的阶段性和局限性。对法律修改评头论足，并不表示我们比立法者更高明。就像学者写文章，自己写起来很困难，而挑剔他人总是很容易。何况，立法者需要兼顾各方意见，远不像学者写文章那么随性。“立法是充满遗憾的作品”，这句话既包括制度选择上的妥协和无奈，也包括文字上的拘泥和疏失。据我有限的观察，立法部门每写一个条文都字斟句酌、瞻前顾后。学界提出的几乎所有问题，他们都曾想到过、考虑过；学界没有提出的许多问题，他们也想到了、考虑了。如果说法律与我们的期待还有落差，那是因为我们身处的这个时代与我们想望的未来存在落差。我们批评，是因为我们还心存理想。不管还有多少期待或者不满，立法程序结束，修法的讨论暂时终结；法律一经颁布，就将委身于法官之手。我期待着法官们创造性地运用。当然，我也期待下一次修法不是24年之后。

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本文发表于《中国法律评论》第4期（2014年12月）。\o""[1]

马怀德主编《司法改革与行政诉讼制度的完善：<</span>行政诉讼法>修改建议稿及理由说明书》，中国政法大学出版社2004年；江必新主编《中国行政诉讼制度的完善：行政诉讼法修改问题实务研究》，法律出版社2005年；胡建淼主编《行政诉讼法修改研究：<</span>中华人民共和国行政诉讼法>法条建议及理由》，浙江大学出版社2007年；杨小君主编《行政诉讼法问题研究与制度改革》，中国人民公安大学出版社2007年；莫于川主编《建设法治政府需要司法更给力：行政诉讼法修改问题研究及专家建议稿》，清华大学出版社2014年。\o""[2]

何海波等《理想的行政诉讼法：〈中华人民共和国行政诉讼法〉学者建议稿》，《行政法学研究》2014年第2期。\o""[3]

信春鹰《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）〉的说明》，在十二届全国人大常委会第六次会议上，2013年12月23日。\o""[4]

何海波《行政审判体制改革刍议》，《中国法律评论》创刊号（2014年3月）。\o""[5]

“县级以上地方人民政府所作的行政行为”是否包括它们所作的行政复议决定，可能有不同理解，这里存