关于高职院校内部控制及其信息化建设的研究

引言2019年2月13日，国务院印发了《关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》（国发〔2019〕4号），在方案中明确把职业教育摆在教育改革创新和经济社会发展中更加突出的位置。高职院校建立完善的内部治理体系，实现治理能力现代化，已经成为当前高等职业教育界特别关注的问题，也是“双高计划”的主要建设任务之一。内部控制体系建设作为院校内部治理体系的重要组成部分必将对高职院校未来的发展产生深远的影响[1]。随着国家财政对职业教育投入经费的增加，对高等职业院校的财务管理提出了新的标准和要求，要不断加强和完善学校内部控制管理体系，有效防范各种风险，管好用好教育经费，全面进行绩效管理。高职院校应逐步建立完善的内控体系，将经济事项的全过程串联，在控制度运行良好的情况下，全面启动内控信息化设计。一、高职院校内部控制及其信息化建设的现状（一）高职院校内部控制现状我国高等院校尤其是高等职业院校进行内部控制建设工作起步较晚，跟企业相比，行政事业单位内控仍然比较薄弱，较西方国家相比，发展建设不够完善。例如有的学校领导频繁更换，事业缺乏长期规划，导致盲目发展，资金使用效益低下；有的学校内控意识淡薄，不懂内控，盲目开展；有的学校内控组织架构不健全，职责分工不明确；个别学校未建立科学的决策机制，权力清单和分级授权不明确，关键岗位人员能力资质不达标，未定期轮岗或分离；有的学校内部控制缺失或内部控制设计不科学、不完善，内控制度执行不到位。目前大多数单位内部控制管理仍停留在制度层面，很难将具体的制度落实到业务层面，比如：预算控制部门与预算执行部门缺乏沟通，业务部门没有真正参与预算编制；对内部控制没有概念，学院内部存在严重的重编制而轻执行，各项支出报销时没有实行预算指标额度；收支业务、采购业务、资产管理、合同管理等与预算控制存在脱节，预算执行信息反馈也不及时；预算监控没有力度，预算管理者无法实时查看预算执行进度、指标剩余等情况。（二）提升高职院校内部控制信息化随着财政部和教育部一系列相关文件的发布和实施，内部控制体系已逐步受到重视。内部控制规范越来越全面，内部控制范围也不断扩大，其实践经验也越来越丰富，在高校内部控制的开展过程中可以参考和借鉴的经验也越来越多。高校作为事业单位，大都已经建成内部控制体系，在一定程度上实现了信息化。一些发达国家，由于开始时间早、成长速度快、资金雄厚，其高等学府信息化的总体水平较高，这对于构建我国高校的财务管理信息化平台有着不可或缺的指导作用。由于我国高校尤其是高职院校在学校资产配置、资金管理方式等方面与国内外普通高校还存在一定的差距，所以就需要基于现实情况对于建设内部控制信息化平台有足够深入的探究。二、高职院校进行内部控制及其信息化建设的对策分析（一）提升领导者及全体教职工内部控制的建设高职院校内部控制主要是对经济业务的控制，也是对高职院校治理结构、治理体系、机制体制等方面的控制[2]。因此，单位计划建立一整套符合实际情况的内控体系。一把手必须带头主抓，领导班子全体成员参与其中，根据各自的工作领域和范畴，承担一定的内控工作任务。首先对领导层进行宣贯培训，让领导班子成员深刻领会到建设内部控制、对单位进行风险防控的重要性，并从各个角度，如法律、法规、财经制度等，让领导班子成员扫清内控知识的盲区，理解内控的控制目标、方法、主要内容等。在开展内控建设过程中，请领导班子成员有效参与到内部控制建设的进程中，参与制度的建立、修订和研讨，解决实际困难，在内控制度实施过程中，积极推动，带头执行。由于时间和精力的原因，如果领导班子不能全程参与，也可由工作小组做阶段性汇报，发现问题、分析问题、解决问题[3]。内部控制建设可能会对单位现有的各部门职责、工作内容、岗位分工等进行变革，由于惯性或新任务的增加，内控建设推行起来会有一定的难度。当然这也要看本单位的原有建设基础和各个部门的职责分工是否明确。如果已经清晰明确，不相容岗位相互分离，内控就水到渠成了。内部控制涉及本单位经济活动的每个环节、每个领域，内控设计之初，从预算、采购、收支到合同管理、建设项目管理等，各制度之间需要有效衔接，形成闭环。所以在进行宣贯培训的时候，要帮各业务归口管理部门树立全校一盘棋的概念，统一事前、事中、事后控制的思想，通力合作，反复研讨，明确各责任部门在内控流程节点中的任务和职责，防止制度执行中出现推诿扯皮或控制缺失等现象[4]。同时，应重视全员培训，让普通员工也树立正确的内控意识，从而自觉遵守内控规定，使单位建立的所有内控制度有效性得以发挥。（二）建立有效的内控组织架构，制定科学的权力运行机制高职院校应当建立适合本校实际情况的、切实可行的内部控制管理体系，这对单位现有的治理环境、人财物等各方面都提出了更高的标准和要求。首先，高职院校应按照规定的程序和步骤进行调研预测、研讨分析、上级文件、广泛征求等方式方法生成本单位长远的发展规划和愿景，按照发展规划制定战略规划，编制年度执行计划，合理安排使用资金，各项业务有序开展，注重绩效[5]。其次，内部控制是一把手工程，按照内部控制基本规范的要求，单位负责人对本单位内部控制的制度建立负责。高职院校实行党委领导下的校长负责制，议事决策机构为校党委会、办公会，各分管领导负责分管领域内的工作。高职院校应当建立由书记、校长担任组长，各副院长任副组长的内部控制领导小组，建立由各业务归口管理部门负责人组成的工作小组。同时要明确内部控制建设与实施的牵头部门（一般应有单位财务部门、审计部门或质检部门担当），内部控制监督与评价部门一般为单位纪检或审计等部门，并明确各组成部分的职责和权力。再次，高职院校应根据实际情况对本单位“三重一大”事项做出明确规定，并通过红头文件的形式向整个单位予以发布，凡属于“三重一大”制度规定的，应实行集体决策审批制度。在决策过程中，应以摄像等方式对决策过程进行记录。高职院校还应不断制定和完善本单位党委会和校长办公会议事规则。最后，高职院校应明确本单位的关键岗位，为关键岗位配备资质和能力相匹配的工作人员。建立关键岗位进入、退出制度和轮岗交流制度，并对关键岗位的工作内容、权限、职责、轮岗年限等进行规定，保证不相容岗位相互分离[6]。（三）内控制度在设计和执行上的缺陷运用调研访谈、实际经济业务穿行测试等方式对单位现有经济业务流程进行梳理，查找缺陷，并通过采取具体的应对方案和措施，建立健全本单位内部管控制度。行政事业单位内控规范中明确了内部控制的定义和目标，在目标中反复出现四个字“合理保证”，内部控制建设不是一蹴而就的，而是一个动态的过程。内部控制也存在其自身的局限性，内部控制并不是完全抛弃或推翻现有的各项制度，按照国家、地方相关政策的变动及单位实际情况，有必要地进行修订和更新。不是对单位经济业务的根本性变革，而是通过内控，使各项制度、各项流程规范化、程序化、合理化。开展内控建设之初，无论是自行开展还是聘请专业的事务所，都需要对单位的现状进行梳理。通过调查问卷、访谈等形式对单位现有的经济业务运行情况进行了解。调查问卷和访谈提纲的设计，要通过内部控制工作小组的共同研讨。问卷的范围适当扩大，访谈的人员可以包括关键岗位人员、重要岗位人员及其他与经济业务发生关联的人员。穿行测试主要指对单位已经发生的经济业务进行分析[7]，按比例抽查若干笔代表性经济业务，分析经济业务涉及的所有原始凭证，查看经济业务执行过程中涉及的审批要件，审批签字是否齐全，若有关于单位“三重一大”事项的，是否履行了集体决策制度。通过以上各种方式，得出结论，列出清单，确定本单位内部控制在设计上的缺陷和执行上的缺陷（即风险清单），设计缺陷主要指单位未制定相关的内控制度或已经制定了内控制度，但未能有效地防范风险。执行缺陷主要指单位已经制定了制度、设计了程序，也采取了措施，但是制度未有效执行。单位可根据风险清单列示的内容进行再评估建设或整改，结合国家、地方相关的法律法规，确定相应的内控措施，建立健全本单位内部管理制度。内控工作小组或者牵头部门负责人根据风险清单，将分析结果向内控领导小组进行汇报。由领导小组最终确定本单位内部控制制度清单，并根据各制度的内容和领域下达任务书，由相应部门承接内控制度的建立或修订任务。在制度的建立和修订过程中，各业务归口管理部门要认真分析，反复研讨，充分沟通，解决经济业务流程中的交叉重叠部分，明确各自的职责分工，保证经济业务流程运行顺畅，避免执行过程中出现漏洞和推诿扯皮现象[8]。高校内部控制涉及的制度清单是内部控制建设到一定阶段的产物，并不是一成不变的。在其运行过程中，需要不断地完善，根据某些特殊业务的实际执行情况制定具体的实施细则，如此形成一整套切实可行的内部控制制度。（四）建立完善学校内部控制监督和评价体系内部控制监督和评价制度是高职院校开展内部控制建设不可或缺的一部分，现在很多高校不重视内部控制评价，觉得有制度有内控就可以了，导致内控未发挥作用，从而存在风险，高职院校应当建立健全内部控制监督和评价制度，通过制定监督和评价制度，明确职责权限和监督与评价的要求，对本单位内控的建立与实施进行监督和科学的再评价。并由监督和评价责任部门及时将结果上报给单位主要负责人，以此来督促高校内部控制规范的执行。内部控制建设是一个动态的过程，按照“风险评估、建设更新、内控执行，内控评价”几个环节反复循环，在评价和监督过程中如果发现在设计层面出现问题，需要重新进行风险评估，如果是设计层面出现问题，需要建设更新，如此周而复始，单位内控体系逐步趋于完善[9]。（五）利用信息化手段，建立高职院校“ERP”系统高职院校可利用信息化方式有效地将学校内部各经济业务流程进行集合和串联，在单位内部建立流畅的四通八达的内控管理系统。使经济业务运行顺畅、执行有力，并推动经济活动运行的电子化办公，实现信息及时、快速传递，实现数据共享，增加经济业务流程的透明度，便于接受上级机关或审计部门的监督和检查。管好用好资金和国有资产，提高资金资产的使用效率，降低履职风险，让权利阳光运行，从而促进高职院校实现内部治理现当代化的目标[10]。在内部控制信息化功能设计上，可将预算、采购、合同、收支、建设项目和资产管理等模块进行集成，类似于企业的“ERP系统”，各模块既能独立工作，按照内控制度规定的流程处理业务，又能实现不同模块间的数据传递。比如登录采购模块进行采购申请时可调用预算模块“二下”的预算指标，同时可将采购信息传递到合同模块生成“采购合同”。在进行事后报销时，登录支出模块可调用采购申请单、经济合同等内容。实现内控信息化并建立系统平台的主要功能之一是通过信息化手段实现风险防控。内控信息化系统可将各项经济业务活动管控的节点嵌入到内部控制管理平台中，通过经费支出细化管理，使得支出方向明确。项目资金的使用符合项目既定的内容，同时保证了资金的支出合规、合理[1