完善我国农村集体土地所有权制度的思考样本

完善国内农村集体土地所有权制度思考(一)摘要]基于国内现行农村土地制度存在种种缺陷和弊端，学界对以所有权和使用权为核心农村土地制度予以了极大热情与关注，进行了许多进一步探讨。其中，笔者以为农村土地所有权问题是研究其她问题基本。土地归属应是制度设计重心。土地权属明确才干激发土地效用充分发挥。国内现行关于农村集体土地所有权立法尚存在许多缺陷。本文将简要分析集体土地所有权制度存在问题，并提出自己某些看法与完善建议。

核心词]农村集体土地所有权新型总有

一、农村集体土地所有权制度问题分析

（一）集体土地所有权主体虚位

国内《宪法》第10条规定：“农村和都市郊区土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有，宅基地和自留地也属于集体所有。”该条规定尽管确认了农村土地属于集体所有，但并没有明确规定农村土地详细所有者。《民法通则》第74条规定：“集体所有土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合伙社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有，可以属于乡（镇）农民集体所有。”《土地管理法》第10条规定：“集体所有土地依照法律属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体所有，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”这是关于集体土地所有权主体最重要立法。从中可以看出，它们都确认集体土地所有权主体是农民集体。1但是，集体是什么？“集体”与其成员间是一种什么样关系？“普通说来，农民集体这样一种集合概念，除非履行全民公决式管理模式，在所有权行使问题上，它往往只有名义和抽象意义，很难成为实践层面上市场主体。”2因而，这样法律规定农民集体所有，事实上是无人所有。于是法律又规定了所有权行使主体，采用了模糊所有权，强化行使主体做法。殊不知，实际执行效果适得其反，“所谓土地集体所有，事实上成了乡、村干部小团队所有，有甚至成为个别乡、村干部个人所有。在这种状况下，乡村干部运用土地谋取私利和运用对土地支配权欺压农民现象屡见不鲜。难怪有人说，有些地方乡村干部已经蜕变成为新一代地主恶霸，土豪劣绅。”3这是国内农村中大量浮现侵犯农地现实使用人利益现象主线因素。另一方面，也导致了广大农民对土地疏离感。

（二）集体土地所有权客体范畴不清

宪法第10条规定，都市土地属于国家所有，农村和都市郊区土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有。宅基地和自留地、自留山也属于农民集体所有。《土地管理法》第6条规定，都市市区土地属于全民所有即国家所有。这一规定原则上是《宪法》第10条规定详细化。同步，《土地管理法实行条例》第3条规定，农村和都市郊区中依法没收、征收、征用、征购收归国有土地；国家未拟定为集体所有林地、草地、山岭、荒地、滩涂、沙滩以及其他土地属于全民所有即国家所有。从上述立法，咱们可以得出：对农村土地，除了国家，就是集体。“但现行立法并没有界定，哪些土地是国家，哪些土地是集体，更没有界定哪片土地属于哪一种集体所有”4.特别是随着都市不断发展，新设建制市不断涌现，老都市区不断扩大，新设建制市市区土地与否自然而然地由原集体所有变为国家所有？同步，建制镇被法律承以为都市范畴，而建制镇土地事实上重要属于集体所有。虽然是咱们普通以为界定得比较清晰都市土地，事实上也是极其模糊，例如都市市区范畴内存在着某些集体所有土地。因而，这种模棱两可、含含糊糊规定，导致国家与集体土地所有权界限不清。

同步，各层次集体所有权之间也客体不明。《土地管理法》第10条规定：“集体所有土地依照法律属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体所有，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”《土地承包法》也有类似规定。这样立法有一种主线缺陷，即没有将每一种层次农民集体范畴所拥有标物或客体物区别开，而是共同指向同一范畴土地，即所谓“三级所有，队为基本”，而此种状态既违背了物权法“一物一权”原则，又导致了农村各层次集体之间在土地所有权确权过程中常发生权属争议。

（三）集体土地所有权权能缺失

《民法通则》第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己财产享有占有、使用、收益和处分权利。”可见，占有、使用、收益、处分是所有权重要权能。但是，农民集体土地所有权却是一种受严格限制所有权。国家对其用途、流转、处置进行严格限制。详细体当前：第一，使用权能方面，集体土地不能用于产生巨大经济效益房地产开发；第二，在收益权能方面，由于集体土地不能用于房地产开发，而必要先由国家征用转为国家所有后才可转让，在实践中转让金大大高于征用费，这就使得本应属于集体土地所有权收益权受到限制。第三，处分权能，一方面，集体土地不得买卖或以其她形式非法转让，另一方面国家为公共利益需要可以对集体土地进行征用。5对土地法律处分本属于土地所有权一项权能，但集体土地所有权处分权受不得买卖和征用限制，显得很不完全。

二、农村集体土地所有权制度完善

由上可以看出，国内农村集体土地所有权制度存在着十分严重弊病。集体土地所有权困境解决成为了物权法迫切需要解决一种重要问题。国内民法学界提出了各种改造方案，概括起来有如下四种：第一种是废除农村集体土地所有权，实行土地国有化。6第二种是废除农村土地集体所有权，实行土地农民私有化。第三种是某些取消集体土地所有权，实行农村土地国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存或者是集体所有和农民私人所有两者并存所有制构造。7第四种是主张在坚持集体土地所有权制度前提下，完善集体土地所有权，并对有关制度进行改革。8笔者以为，在当前国内经济及生产力发展状况下，实行国有化不符合国内国情，而土地私有亦应“慎言”。只有完善农村集体土地所有权制度才是唯一切实可行选取。“尽管现行立法导致集体土地所有权模糊和混乱，但是，国内集体土地实际占有、支配格局通过几十年发展已实际形成。因此，在详细实现集体土地所有权时，应当考虑历史上和现实中土地占有状况，确认集体土地事实主体。”9

针对以上提出集体土地所有权存在问题，笔者以为可以从如下两个方面入手对其加以解决：

（一）理清集体土地所有权客体范畴

一方面，把既有农村集体所有土地作如下区别：第一，把直接用于农业生产土地确立为村小组范畴内农民集体所有。第二，在村一级集体层面上也应存在相应土地，这些土地重要用于公益用途及发展公司或其她集体经济。土地种类可以依照各村详细状况和经济发展需要而定，原则上基本维持当前村集体组织占用土地，并合理地预留一定面积供后续发展使用。第三，在乡镇层面上，存在土地涉及：政府机关办公用地，乡镇公用事业、公益事业和乡镇公司用地。这样，既有集体土地所有权三个层次客体都已经区别开来。另一方面，要作好农村土地登记工作，明确农村集体土地所有权权限范畴。集体土地重要涉及两类，一是农地，二是建设用地。农地涉及耕地和其她用于种植业、林业、畜牧业等生产土地，以及为农业生产服务配套设施用地，如水渠等。建设用地指已用于非农业目土地，重要涉及：宅基地、乡村公司用地、乡村公益事业用地、乡村公共设施用地。集体土地还涉及属于集体所有“四荒”土地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）。当前，农村土地登记要做好两方面工作，一是对土地所有权主体登记，二是要在认真测量基本上，明确土地边界。

（二）“新型总有”完善国内集体土地所有权制度设计

所谓“总有”，是指在日耳曼之农村公社土地所有制中，将土地之使用、收益权分派给各家庭，而管理、处分权则属公社一种分割所有权形态。10这种分割所有权形态，其内容为质分割，即管理、处分权属总有团队组织，而各总有成员则仅享有运用、收益权，称运用所有权。同步，各总有成员之使用、收益权与其成员身份有密接关系，因其身份之得丧而得丧，不得离开其身份而就其权能为继承、让与或处分。因而有极强之团队封闭性。本文中所指“新型总有”则是对老式日耳曼法扬弃，不再是团队管理处分权和成员使用收益权简朴相加，而是总有成员通过其集体对物实现抽象统一支配。

1、新型总有概念和特性

新型总有是指一定社区范畴居民全体为实现其共同利益对属于其集体所有财产共同为全面支配权利。这种新型所有权关系具备如下几种特性：第一，新型总有权主体是一定社区范畴居民全体。而这些人群共同体并不是一种具备独立法律人格法人团队，而是以成员个人为本位非法人团队，其权利义务仍由构成团队全体成员承受，不由个别成员承受，也不由团队独立承受。因而其主体仍属自然人，是自然人以特殊形式——群体形式享有所有权。全体成员都是所有权主体，但她们作为新型总有权主体又不同于其个人所有权，只有当她们结合为群体，处在群体之中时才干享有集体财产所有权。第二，集体所有财产由全体集体成员按照民法基本精神所拟定平等、自愿、民主、多数议决原则统一进行最后支配，体现全体成员共批准志，实现全体成员