构建新型的企业国有资本与财务管理制度体系样本

构建新型公司国有资本与财务管理制度体系今年4月28日，财政部印发了《公司国有资本与财务管理暂行办法》（财企［］325号，如下简称《办法》）。这是财政部为了加强和改进公司国有资本与财务管理而制定出台一项重要法规，也是增进公司建立当代公司制度，推动国有经济构造调节重大举措，标志着以出资人管理制度为中心新型财务制度框架体系已初步形成。

一、制定《办法》所遵循基本原则

依照党中央、国务院布置，从1998年开始，军队、武警、政法系统、中央党政机关先后与所办公司和直属各类公司脱钩，组建了一批公司集团，明确其资产与财务由财政部管理。这一重大改革，变化了国有公司长期以来形成部门管理体制和行业管理格局，对财政部门资产与财务管理工作提出了新规定。同步，财政部内设机构职能进行了调节，专设了管理公司资产与财务司局，对公司资产与财务实行统一管理。为了适应公司管理体制改革和财政内设机构职能调节需要，财政部明确提出了公司资产与财务管理工作基本思路，即环绕建立当代公司制度，从整体上搞活国有经济这个目的，以建立出资人管理制度为中心，以推动国有经济战略性调节为重点，以国有资本管理为突破口，建立与社会主义市场经济和公共财政体制相适应、统一公司国有资本与财务管理框架体系。按照上述思路，本着“制度先行”原则，财政部公司司着手起草拟定《办法》。《办法》从起草到修改，直至定稿，广泛征求了社会各界意见，先后在全国公司资产与财务管理工作会议、全国财政工作会议上进行了讨论，并召集某些中央直管公司、地方财政部门进行多次座谈讨论，数易其稿，基本吸取了各方面提出积极修改意见和建议。《办法》印发，是财政部门与公司及社会各界共同努力成果。

在制定《办法》过程中，咱们重要遵循了如下基本原则：

（一）立足于资产与财务统一，实现资产与财务管理有机结合。十近年来，国内公司国有资产与财务管理始终处在分割状态，没有形成合力，不利于财政职能充分发挥。资产与财务，从其本质上讲，是一种问题两个方面。一方面，对资产运营成果反映，即是公司财务状况；另一方面，公司财务状况又反映着公司资产运营质量。因而，资产与财务管理基本职能是一致，虽然老式财务管理具备税收调节、规范会计核算、资本金管理等各种功能，但随着税收制度和会计制度改革深化，财务管理中华人民共和国有资本管理职能越来越突出，资产与财务管理以政府作为出资人身份对公司营运国有资本进行财务管理共同特性也越来越明显。为了充分发挥财政职能作用，按照资产与财务统管原则，咱们将资产管理与财务管理内容作为一种有机整体融于《办法》之中，构建以出资人管理制度为中心新型公司国有资本与财务管理制度体系。

（二）立足于增进经济构造调节，提高国有经济资源整体效益。对经济构造进行调节是当前整个经济工作主线，对国有经济实行战略性调节是其重要任务之一。随着国有公司改革深化，国有公司改组改制、兼并、出售转让等经济行为十分频繁，并且初步形成了国有经济有进有退调节机制。为了体现国有资本与财务管理服务于整体经济构造调节目的精神，《办法》对公司公司制改建、兼并、出售乃至破产等有关资产与财务管理行为进行了规范，既要防止资本权益受损，维护国有资本权益，又要有助于经济构造调节，增进国有经济资源实现优化配备，提高国有资本整体效益。

（三）立足于政企分开，划清财政部门与公司职责权限。公司与主管部门脱钩，其资产与财务关系交由财政部门直接管理，是公司管理体制、也是公司资产与财务管理体制重大改革。这一改革，并不是把原主管部门职责简朴移送给财政部门，财政部门必要按照公司构建以资本为纽带母子公司体制规定，改进管理方式、办法，重新界定财政部门与公司职责，弄清晰哪些是财政部门管事，哪些是公司可以自主决定事。如果财政部门包揽公司太多事务，既不符合政府转变职能规定，又不利于公司生产经营和发展。事实上，资产与财务管理同其她管理同样，政府部门管理过多，既管不了，也管不好。因而，《办法》按照政企分开原则，依照公司管理体制改革规定，划分了财政部门与公司职责权限，使政府和公司各自权责清晰、权责对称。（四）立足于增进公司机制转换，建立起规范勉励和有效约束机制。国有公司三年脱困目的基本完毕，但公司转换经营机制任务还很重。随着国内市场经济体制逐渐完善，特别是加入WTO后来，政府对国有公司优惠政策将逐渐取消。如果公司机制不转换，公司财务状况好转就不能持久。因而，《办法》按照增进公司机制转换原则，一方面规范了公司资本营运、工资分派等勉励政策，为公司转换机制创造条件；另一方面明确了公司内部监督和外部监督办法及法律责任，力求逐渐建立有效约束机制。

二、《办法》重要内容

《办法》从政府出资人角度，依照财政职责，构建了以资本为纽带，以国有资本投入、营运、收益、考核、责任为主线公司国有资本与财务管理框架体系。全文共分为8章49条：第一章为总则，第二章为管理职责与权限，第三章为国有资本投入管理，第四章为国有资本营运管理，第五章为国有资本收益管理，第六章为财务考核与评价，第七章为法律责任，第八章为附则。《办法》内容相称丰富，概括起来，重要涉及如下几种方面：

（一）划清了主管财政机关与母公司对国有资本与财务管理职责与权限。在第二章“管理职责与权限”中，一方面明确了主管财政机关重要职责，归纳起来，重要有：一是管制度，即制定国家统一公司国有资本与财务管理各项规章制度；二是管资本，即监管公司持有国有资本，负责国有资产产权界定、登记及纠纷调处等基本管理工作；三是管分派，即制定公司税后利润分派制度，监缴国有资本收益；四是管监督，即组织国有资本营运效绩评价，监管国有资本保值增值状况；五是提供指引服务，涉及指引财产评估业务，以及指引和督促公司建立健全内部资本与财务管理办法。另一方面规定了母公司重要职责，归纳起来，重要体当前三个层面：对国家承担国有资本保值增值责任，统从来主管财政机关申报关于国有资本与财务管理事项；对子公司行使出资人权利，管理子公司持有国有资本；对内履行依法经营、严格内部管理，涉及制定内部管理制度、拟定内部管理体制、管理重大资产与财务事项、组织内部财务考核与评价等。同步规定，主管财政机关可以将某些职能委托给母公司，公司对于国有资本与财务管理重大事项，应当严格按照内部议事规范进行决策。

（二）规范了国有资本投入、营运、收益全过程管理。国有资本投入、营运、收益是一种系统工程，作为出资人最关怀是资本安全与回报。《办法》从出资人角度，环绕国有资本运动过程规范了资产和财务管理行为。其中，第三章“国有资本投入管理”重要规范了国有资本在清产核资和产权变动时价值确认根据、资本保全原则、不同组织形式公司转增资本监管规定、国有资本转移实行有偿转让以及产权登记规定等。第四章“国有资本营运管理”重要明确了公司财务预算管理、公司基本管理、工资分派管理、公司借款管理、公司对外担保管理、公司对外投资管理、公司合并与分立、产权转让及公司制改建等管理以及资产评估管理等内容。第五章“国有资本收益管理”重要明确了国有资本收益构成、公司利润分派制度、亏损弥补规定、资产损失处置以及产权转让收益和公司清算收益解决等内容。

（三）明确了对公司实行财务考核与评价。开展公司考核与评价，不但是当代市场经济条件下通行做法，并且是规范政府对公司监管，建立间接管理国有资本有效办法和手段之一。在第六章“财务考核与评价”中，明确了考核内容、形式、作用、基本和成果公开等内容。考核内容以财政部会同关于部门制定现行国有资本金效绩评价体系为基本来进行，规定以国有资本保值增值能力为核心，涉及财务效益、资产营运、偿债能力和发展能力四个方面。考核形式分为内部考核和外部考核，内部考核就是规定公司按国家制定原则自我测试、自我诊断，建立内部约束机制；外部考核由主管财政机关会同政府关于部门进行。考核作用重要是将考核报告提交给政府及关于人事管理部门参照，作为对公司领导人员奖惩任免根据，同步进一步与对经营者实行年薪制、股票期权等勉励政策有机地结合起来。考核基本数据必要是经注册会计师审计财务会计报告。主管财政机关对公司考核与评价成果，可以一定方式向社会发布，接受社会监督。（四）规定了资产财务管理法律责任。在第七章“法律责任”中，重要明确了主管财政机关监督惩罚权，公司导致资产流失或者未按规定程序办理关于事项法律责任，公司违背《中华人民共和国会计法》、《公司财务会计报告条例》、《公司国有资产产权登记管理办法》等法律、行政法规法律责任，以及主管财政机关违法行政法律责任。对公司惩罚方式，涉及责令限期纠正、追回损失或者没收非法所得、通报批评。对负有直接责任主管人员和其她人员惩罚方式，主管财政机关可建议人事管理部门予以行政处分；构成犯罪，则应移送司法机关依法追究刑事责任。

三、《办法》涉及几种问题

（一）关于实行范畴问题。《办法》以“持有国有资本非金融公司”为规范对象，重要考虑如下因素：（1）金融公司业务与普通公司具备较大区别，在国有资本与财务管理上有其固有特点，因而，其国有资本与财务管理办法另行制定；（2）随着国有公司公司制改建，各种经济成分并存公司组织形式越来越多，纯国有公司越来越少，但无论公司组织形式如何变化，不会变化出资者对各自拥有资本所有权，国有资本是客观存在。因而，政府作为国有资本所有权代表，管理方式应由管理国有公司转为管理国有资本。从理论上讲，国家对国有资本管理，应当是国有资本投到哪里，管理就延伸到哪里，但占有国有资本公司如公司制公司，应按照《公司法》等法律、行政法规执行，政府部门只有通过持有国有资本公司进行管理。《办法》将合用范畴界定为“持有国有资本非金融公司”，既符合国家从对国有公司管理转向国有资本管理规定，也利于与《公司法》等法律、行政法规衔接。

（二）关于审批监管问题。《办法》遵循“少审批、多规范”原则，除影响国有资本变动事项需要审批外，普通采用如下办法来约束公司行为：一是建立财政备案制和登记制，监控公司财务风险，如国有资产产权登记和重大事项备案；二是建立公司内部约束机制，规范公司行为，如公司财务预算制度、向子公司委派财务总监、内部议事规则、内部财务考核与评价制度以及法律责任追究制度等；三是建立中介机构和社会公众监督机制，如中介机构资产评估、报表审计和考核成果社会公示等；四是建立主管财政机关惩罚权制度，规定了主管财政机关有权对公司、中介机构进行监督，并对其违法违规行为，按照《中华人民共和国行政惩罚法》等法律、行政法规进行惩罚。

（三）关于产权变动管理权限问题。按照现行规定，公司在出售方面，县属国有小型公司由地市级人民政府审批，地级市属国有小型公司由省级人民政府审批；在公司制改组方面，国有股权设立由财政部门审批；在合并、分立方案中涉及产权变动方面，由财政部门审批。为了增进资本要素流动，有助于国有经济战略调节，《办法》比照现行国有小公司出售审批权限规定，将公司国有产权变动审批权限拟定为：母公司为中央管理公司报请国务院审批，地方管理公司报请地市级以上人民政府审批；子公司除公司集团内部构造调节以外，由主管财政机关审批；公司集团内部构造调节以及子公司如下公司由母公司审批。其中改组为股份有限公司，其股权设立一律由主管财政机关审批。

（四）关于国有资本收益分派问题。依照《国务院关于实行分税制财政管理体制决定》（国发［1993］85号）规定，国有公司要“逐渐建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交分派制度”。任何投资者，投资于公司均是为了获得投资回报。从权益上讲，公司实现税后利润归投资者所有，应当依法向投资者分派。财政部、原国家国有资产管理局、中华人民共和国人民银行颁发了《国有资产收益收缴管理办法》［（94）财工字第295号），把国有公司应上交利润纳入了国有资产收益范畴。为了支持国有公司增强资本积累，作为过渡办法，按照国务院规定，国有公司税后利润暂缓收缴。因而，《办法》从建立公司税后利润分派制度角度，规定“母公司应当向国家财政上缴利润”，但同步明确“详细办法由财政部依照国务院决定制定”。（五）关于法律责任问题。在《公司财务通则》等过去关于财务规章中，对违背规章应承担法律责任规定比较原则，影响执行效果。当代市场经济，在一定限度上是法制经济。建立有效公司国有资本与财务管理体制，必要强化法律责任，特别是强化公司法定代表人法律责任。在产权登记、财务会计报告管理方面，《公司国有资产产权登记管理办法》和《会计法》、《公司财务会计报告条例》分别作出了明确规定。对于与《办法》规定不符合行为、导致国有资产流失行为，如果不予惩罚，就达不到预期效果。因而，《办法》对公司违法、违规行为区别不同状况，分别按照《中华人民共和国行政惩罚法》、《公司财务会计报告条例》、《公司国有资产产权登记管理办法》等法律、行政法规进行惩罚。

（六）关于《办法》与《税法》、《公司会计准则》、《公司财务通则》关系问题。《税法》、《公司会计准则》、《公司财务通则》都是从政府作为社