浅谈我国公共危机管理体系的完善样本

浅谈国内公共危机管理体系完善摘要：20世纪90年代以来，随着国内经济文化发展以及改革开放进一步，社会构造正在发生深刻变化，各类危机爆发也许性大幅度增长，而国内公共危机管理体系还不完善，如缺少危机管理意识、危机管理法治缺失等。政府作为公共事物管理者、公共秩序维护者，对各种公共危机事件实行危机管理是政府一项重要职能，也是政府重要责任。改革开放以来，国内政府已成功解决过不少危机事件，积累了较多解决危机事件经验，但同步，在危机解决过程中存在不少问题。本文从公共危机管理理论开始分析，并结合近年来国内公共危机管理实例，提出了改进政府危机管理体系某些建议，如建立危机预警系统、组建危机管理中心、完善危机管理法律体系等。核心词：公共危机；危机管理；政府管理ShallowlyDiscussingOurCountryGovernmentCrisisManagementSystemAbstract：Sincethe1990s，alongwithourcountryeconomicalculturedevelopmentaswellasreformandopenpolicythorough，thesocialstructurehavebeenhavingtheprofoundchange，eachkindofcrisiseruptspossiblelargescaleincrease，butourcountrypubliccrisismanagementsystemisimperfect，likelacksthecrisismanagementconsciousness，thecrisismanagementgovernmentbylawflawandsoon.Thegovernmenttookpublicthingthesuperintendent，thepublicpeaceandordermaintenance，implementsthecrisismanagementtoeachkindofpubliccrisiseventisagovernment'simportantfunction，alsoisgovernment'simportantresponsibility.Sincethereformandopenpolicy，ourcountrygovernmenthassucceededhashandledmanycrisesevent，accumulatedmoreprocessingcrisiseventexperience，butsimultaneously，hasmanyproblemsinthecrisistreatingprocesses.Thisarticlestartsfromthepubliccrisismanagementtheorytoanalyze，andtheunionourcountrypubliccrisismanagementexample，proposedinrecentyearsimprovementgovernmentcrisismanagementsystemsomesuggestions，liketheestablishmentcrisisearlywarningsystem，setsupthecrisismanagementcenter，theconsummationcrisismanagementlegalframeworkandsoon.Keywords：Publiccrisis；Crisismanagement；Governmentmanagement近几年来，国内水灾、传染病等自然灾害频发，人为因素引起火灾、矿难等重大事故也不断发生，像洛阳大火、1999年烟台特大海难事故等就是例证；极端组织如邪教“法轮功”在毒害人们心灵同步还危害社会安全；国际方面也带来了许多挑战，如金融危机和贸易摩擦等。这些问题存在和发生，表白国内己进入一种危机频发时期，因而建立完善公共危机管理体系变得越来越重要，现实规定国内公共危机管理体系建设必要尽快走上日程。一、公共危机管理及特性（一）危机管理含义危机管理，本来是公司管理一种专业术语，当前己被广泛应用到政府管理等领域。它能协助公司、组织或政府在危机事件中把损失减少到最低限度，甚至能由于自身在危机中良好体现赢得口碑，树立较好外部形象。罗伯特·希斯以为危机管理包括事前、事中和事后所有方面管理。她以为通过寻找危机根源、本质及体现形式，并分析它们所导致冲击，就能通过减少风险和缓冲管理来更好地进行危机管理。[1]（p18）苏伟伦以为：危机管理就是组织或者个人通过危机监测、危机预控、危机决策和危机解决，达到避免、减少危机产生危害，甚至将危机转化为机会目。[2]（p1）胡平以为：危机管理具备控制和制约含义，即采用各种办法，控制和限制冲突行为发展，变化冲突各方不断互相刺激和冲突逐渐升级趋势，使冲突得到隔离和抑制，减少由危机引起战争或大规模暴力对抗危险。[3](p25)综上所述本人以为：危机管理是指个人或组织为防范危机、预测危机、规避危机、化解危机、渡过危机、挣脱危机、减轻危机损害等等所采用管理行为总称。（二）公共危机管理公共危机管理是指政府通过监测、预警、准备、反映、评估恢复、总结等办法，防止也许发生危机，解决已经发生危机，以达到减轻损失，甚至将危险转化为机会目，以保护公民人身权和财产权，维护国家安全。需要强调是，“公共危机管理”中主体是政府，指一种国家内行使国家权力所有组织体系，涉及国家立法、司法和行政机关。由于政府作为公共事物管理者、公共秩序维护者，对各种公共危机事件实行危机管理是政府一项重要职能，也是政府重要责任。（三）公共危机管理特性１．不拟定性公共危机管理不拟定性是指危机管理对象是不拟定，并且政府在危机管理中无法精确预测危机发生时间、地点、规模等，同步由于危机事件自身是复杂多变，政府难以对即将发生危机事件采用拟定办法。２．应急性危机事件具备突然爆发特性，使得政府危机管理必要应急处置，并且处置时间非常有限。这就意味着政府在危机事件发生后来必要在有限时间内依托有限信息作出最优决策。３．防止性政府通过对危机管理对象监测，制定危机管理各种应急预案，采用防止办法，以防止危机爆发或最大限度地减少损害。４．综合性公共危机管理是涉及多部门、全方位管理。危机事件自身是一种综合、立体多面体。这就决定了公共危机管理必要具备综合性特点，它规定政府危机管理必要有一种专门综合协调机构，由该机构来协调有关部门关系，并统一指挥工作。二、“SARS”事件及其对国内公共危机管理体系影响分析12月15日，在国内广州发现了一名肺炎病人，由于其病状并不是典型肺炎症状，故称这种新发现病为“非典型性肺炎”，又称“SARS”。经研究发现，它传染性强，可以通过接触、空气等途径传播。由于病因不明，导致了公众恐慌，北京学生和民工逃离就阐明了这一点[4]，甚至有病人逃离医院。非典爆发后迅速蔓延至全国，由于恐慌，2月10日先后，广州、深圳、珠海、东莞等地浮现市场抢购板蓝根冲剂和醋制品现象，海南、南昌、南京等地也同步浮现抢购药物混乱现象。好在政府发现问题后采用坚决办法，6月中旬，“非典”疫情在中华人民共和国得到基本控制，由此导致恐慌也基本消除，社会生活也逐渐趋于正常化。这次“非典”事件给国内经济、生活和政治带来了巨大损失，它还夺去了诸多人生命，也使咱们国家发展受到了一定创伤，但它同步也彰显了国内政府在公共危机管理中存在问题，［5］并对公共危机管理体系形成了很大冲击，也正是这种冲击使中华人民共和国公共危机管理体系获得了相应进步。（一）促使政务信息公开详细体当前从行政信息专属到行政信息公开。国内政府惯于发红头文献，自上而下、内部层层传达行政信息，社会和公众对政府决策过程知之甚少。虽然改革开放以来，国内社会开放性已有了极大改观，但这次抗击“非典”，由于前期信息记录不精确、发布不及时导致疫情扩散严重后果和之后由于迅速、精确地发布疫情信息获得抗疫成效，从正反两面凸显了国内在行政信息方面存在问题和政务信息公开重要性。在危机面前，政府是最集中、最权威信息源，更应及时、真实地提供信息，满足公众对危及自身生命安全知情权需要。如果政府部门不及时发布权威信息，就会产生信息传播失真性、放大性，甚至是恶意虚假信息，使社会心态发生意想不到变化，反而阻碍了危机有效控制。美国、韩国、日本、澳大利亚等国均有信息公开法。做好行政信息公开，一方面必要保证信息真实性，只有真实信息，才干对的引导公众行为。否则，信息虚假，公开限度越高，导致误导也越大。为此，就要打破信息部门垄断和封锁，建立信息共享机制。作为危机应对办法，SARS事件使政务信息公开及其意义得到了现实呈现。这对中华人民共和国现实政治产生了实际影响，某些地方政府据此开始了政务信息公开有关制度建设，例如各地新闻发言人制度已经开始运营。（二）促使问责制出台启动问责制是国内政府应对“非典”转折点。4月份后来，浮现了“非典”向全国蔓延严峻形势，4月20日卫生部部长张文康、北京市委副书记孟学农被解职，中央对于“抗非”不力失职失责官员进行了迅速而严肃惩罚，在一种月时间里，中华人民共和国已有120多名中央和地方官员由于防治“非典”不力而受到惩处，范畴涉及全国将近一半省、直辖市、自治区。这是中华人民共和国初次在突发灾害事件中，就同一问题持续地、大范畴地处分失职官员。接着5月12日国务院发布了新通过《突发公共卫生事件应急条例》规定，对县级以上地方人民政府及其主管部门在解决突发公共卫生事件时发生责任问题，对政府重要领导人及主管部门重要负责人，要依法予以涉及降级、罢免、开除在内行政处分;构成犯罪，则依法追究刑事责任。所谓问责制，就是对政府及其官员政治责任和法律责任进行追究。在西方从政观念中，责任是个相称明确概念，对谁负责、负什么责、如何负责均有一套成熟规定和做法，甚至不带有贬义。伊拉克战争之初，英国下院议长和内阁大臣由于反战而辞职，她们以为自己要承担不能制止战争责任，可以这样做是责任。可见，担责、问责，但是是政府运作一种正常机制。（三）促使危机管理方面法律完善突发事件往往会暴露出正常状态下被遮蔽法律制度中缺陷和法律与社会之间差距，从而使政府和大多数人切实感觉到完善法律急迫性。本次“非典”引起突发事件正是如此，它暴露出政府在处置重大突发危机事件方面机制不健全，使政府部门感到迫切需要完善相应法律法规。国务院制定颁布《应急条例》创下了国内行政立法高效范例，国务院各部委和地方政府制定90多件法规和规范性文献也创下了国内运用法律解决社会问题新纪录，标志着法治空间进一步拓展。三、国内公共危机管理体系中存在问题美国公共危机管理体系非常完善，它解决危机事件特性是“强总统，大协调”，以总统为核心，国家安全委员会为中枢，中央情报局、国务院、国防部、白宫办公室互相协作综合体系，[7]（P187）而国内就没有这样完善综合体系。从非典事件中也可以看出国内在解决公共危机方面还存在诸多问题，国内公共危机管理体系还不完善。这些问题有：（一）危机预警系统不健全危机预警系统是指政府为了能尽早发现危机，建立一套能感应危机来临信号，并判断这些信号与危机之间关系系统，通过对危机风险源、危机征兆进行不断地监测，从而在各种信号显示危机来暂时及时地向政府发出警报，提示政府公共部门采用行动。而国内当前还没有专门机构来做这项工作。这一点"SARS"危机中得到了充分证明。北京非典事件就由于政府没有对突发事件发生或也许发生外部或内部环境因素调查、评价和预测，最后导致危机产生。倘若对第一种病例进行跟踪预警，采用有关应急办法，非典型肺炎也许就不会演变成了劫难。（二）缺少专门危机管理机构“危机是一种严重威胁社会系统基本构造或者基本价值规范形势……必要在很短时间内、在极不拟定状况下做出对的决策。”[8]（P25）“为了提高危机管理工作延续性，加强与有关政府部门合伙，提高危机管理效率，因而政府有必要建立危机管理常设机构。”[9]（P335）以往国内解决危机事件往往是一事一办，或者是依照以往经验进行解决，有时各部门之间互相推诿，耽误了解决危机最佳时机，导致了重大损失。在国家层面上缺少具备协商、决策功能、常设性危机综合管理部门，同步，在地方各级层面上也应相应地缺少有关部门。国内发生SARS危机，也充分暴露了咱们在这方面做得很不够，其成果往往是花了大量钱匆忙上阵，仓促应战，却并没使危机得到最迅速解决，其教训是深刻。（三）信息渠道不畅，缺少透明度由于国内公共危机管理中信息沟通渠道不畅，这使得在国内发生重大事故时，政府往往不可以及时精确地向公众传达劫难信息，避免信息混乱、错误、迟延等因素产生社会恐慌，稳定公众情绪。更有甚者，在事故发生后，某些人采用非法手段，隐瞒真相，封锁消息，性质十分恶劣。这在SARS事件中就有所体现。当疫情于1月下旬在广州市蔓延时，广东省政府却对疫情隐而不报。始终到2月初，广东许多人对非典仍一无所知。这导致了广州市非典型肺炎在2月份发展到高峰期。北京市作为“后发区”也同样浮现隐瞒疫情状况，政府对疫情隐瞒使得疫情在首都迅速蔓延。北京抗疫前期，由于医院分别从属于卫生、教诲、军队、武警等不同系统，各系统、各部门间又缺少整合机制，因而在客观上导致了信息记录失误。错误信息，反过来直接导致了错误决策和公众错误行为，从而从主线上导致了疫情扩大，也严重影响了国内政府国际形象和信誉。这一教训是深刻。（四）危机管理法律不健全从世界范畴来看，在应对突发性公共危机时候，国家立法起着很重要作用，可以保障政府在紧急状态下充分、有效地行使行政紧急权力，同步也较好地限制政府行政紧急权力，保护公民某些基本权利不因紧急状态发生而受到侵害，如美国《国家紧急状态法》和《国际经济紧急权力法》均授权总统行使紧急状态宣布权;法国《紧急状态法》规定部长会议宣布紧急状态，内政部长可以命令关闭紧急状态区域剧场、酒店和公共场合。而国内好没有统一紧急状态法律制度，也没有一部统一紧急状态法，一旦紧急状态产生因素复杂，就很难有一种统一紧急状态下指挥机制。（五）缺少有效协调机制公共危机管理普通不是一种政府部门就能有效完毕，在诸多状况下危机解决都要涉及各种部门甚至整个社会。危机事件越复杂，涉及部门越多，则协调难度越大，越需要有一种有效部门协调机制。而当前国内公共危机管理系统中最大问题就是缺少有效内部协调机制。一方面国内还没有常设性危机管理综合协调部门，政府各职能部门间没有形成权责明晰危机应对协调机制。例如在现实生活中时常发生接听110报警服务台转办案件时互相推诱、敷衍塞责现象。国内当前有诸各种都市报警系统，如110报警服务台、122交通事故报警服务台、120急救电话、119火灾事故服务台等等，但这些系统间还没有形成有效应急联动。各种特服号码并存状况使公众有点摸不着头脑感觉，在遇到紧急事件时候也不懂得该打哪个电话。另一方面国内上下级政府之间在应对危机时缺少有效协调和合伙。在国内现实运作中，下级政府由于种种因素往往采用虚假治理行为，“捂盖子”、隐报瞒报现象经常发生，使上级政府无法掌握精确危机信息，因而也无法做出有效危机决策，失去控制危机最佳机会。例如“非典”中，出于地方保护思想，有些地方政府就隐瞒了疫情信息。（六）应对危机能力和自我恢复能力差，缺少危机意识当代官僚体制自身特性使官员危机意识缺少和危机管理能力欠缺。官僚体制往往注重是政府组织内部管理、严格级别和繁杂规章，对于外界环境变化，政府反映却不是很敏锐。改革开放后国内政府是典型“经济建设型政府”，国内各级党委和政府长期以经济建设为中心，忽视经济社会协调发展和社会公平增长，忽视了单纯经济发展也许导致各种危机，使各级政府官员危机意识淡薄，缺少应对危机必要技能和素质。此外国内长期以来缺少危机教诲又导致了危机意识缺少，咱们总是觉得危机不也许降临到白己身上，因此当危机来暂时，过度乐观公众就容易惊慌失措，最后导致以非理性情绪来对待社会危机，危机意识缺少使社会整体危机应对能力和白我恢复能力差。四、完善国内公共危机管理体系建议在危机来临之际，政府不但要统一思想，转变观念，完善职能，明确责任，加强队伍建设，还要广泛开展宣传和教诲工作。在此，笔者也提出了某些建议，仅供参照。（一）建立危机预警系统普通地说，危机预警系统内容重要涉及危机监测、危机预测和预报、危机预控三个方面。1.危机监测即对也许引起危机各种因素和危机表象进行严密监测，收集关于危机发生信息，及时掌握危机变化第一手材料。2.危机预测和预报也就是对监测到信息进行鉴别、分类和分析，使其更有条理、更突出地反映出危机变化，对将来也许发生危机类型极其危害限度做好预计，并在必要时发出危机警报，提示政府提前采用预控办法。它是组织进行危机预控和解决危机基本与根据，并为组织赢得危机解决时间作好保证。3.危机预控指组织对引起危机也许性因素，采用应对办法和制定各种危机预案，所有或某些地清除危机诱因，以有效地避免危机发生或尽量使危机损失减少到最小。（二）组建危机管理中心反思国内政府历次危机解决过程，咱们会发现，国内各级政府都没有一种常设性危机管理机构，每次危机管理机构都是暂时性质，都是暂时成立工作组应付危机，这种工作组不能保证危机管理工作及时性和持续性，不能对危机解决经验教训进行有效总结、分析、保存和借鉴。这就使得政府面对危机爆发时处在十分被动局面。因而，在国内尽快建立常设性政府危机管理中心势在必行。在实际运作中，应当在国家层面上尽快建立起具备会商决策和综合协调常设性危机管理机构(类似美国国土安所有)，并明确各部门职能和任务，组织有危机解决经验专家和政府官员对各类危机开展分析总结工作，从国家安全高度上制定长期反危机战略和应急筹划，负责寻常危机管理和与关于各部门协调；在发生重大危机时候，这个常设机构可以协助最高行政指挥机构，整合各种社会资源，统筹指挥和协调各地区、各部门以及各级政府之间工作，加强她们协同运转能力。（三）建立危机沟通机制一种有效危机管理体制是政府公共部门成功管理危机核心，这很大限度上取决于政府与否具备良好信息沟通机制。良好信息沟通机制在危机管理中具备极其重要作用：它可以防止信息误传；可以敏捷地启动预警系统，以在短时间内控制事态；可以对危机潜伏期情报及时解决，为精确分析危机发生概率以及危机后也许产生负面影响提供数据支持。可以说，信息沟通机制是危机管理前提条件和过程保证。在当今社会，危机沟通重要依托新闻媒体进行。1.加强媒体在政府危机管理中积极作用媒体并不是在所有危机中都能对公共危机管理起积极作用，有时它也会对危机产生推波助斓负面影响。因而，在危机事件解决和应对中，政府应与媒体作进一步沟通、协调和合伙，使媒体积极作用得到加强。其积极作用体当前：（1）协助政府传递信息。可以减少信息传递环节，避免信息失真概率，在一定限度上避免谣言、小道消息产生。（2）协助政府进行危机防止、反映和恢复。媒体如发现危机存在前兆，并向政府传递潜在危机信息，引起关于部门注意，把潜在危机解决在萌芽状态之中，就会防范危机爆发。在危机事件爆发后，媒体应积极面对，把社会舆论引导到有助于危机解决对的方向上来。（3）对公共危机管理行为起有效监督作用。随着民主化进程加快，政府行为越来越透明化，如何解决和人民生命财产息息有关危机事件，政府不能有半点含糊和隐瞒，必要受到新闻媒体监督。2.规范新闻媒体行为新闻自由作为一种政治权利，是公民一项最基本权利自由，是公民行使其她权利自由重要前提和保障。建议尽快出台《新闻法》，保证新闻媒体依法保障新闻媒体工作者权益。此外，新闻立法尚有限制滥用新闻自由功能。（四）完善国内危机管理法律体系危机管理应以法治之，而建立健全危机管理法律制度是依法管理危机前提。因而，建立健全危机管理法律制度是国内法制建设面临一项迫切任务。既让公共危机管理部门有法可依，又能防止它们懈怠不负责任，避免政府公共部门以危机管理为由滥用行政职权，随意侵犯公民基本权利，尚有助于政府和社会公众运用法治原则来解决在危机爆发时期所浮现各种法律问题，如各种权益纠纷问题。1.制定统一紧急状态法当前，宪法己对紧急状态制度作出了原则性规定，重要涉及紧急状态范畴、决定与宣布机关等几种问题。及早制定一部统一紧急状态法，作为国内危机管理大纲性法律文献和制度框架，对于提高国内政府危机管理水平具备重要意义。2.完善关于危机管理专门法律、行政法规国内应当在统一紧急状态法基本上，依照危机管理客观需要，制定和完善关于危机管理专门法律法规，以调节详细危机状态下社会关系。使之与紧急状态法、宪法中紧急状态条款共同构成了国内危机管理法律体系。3.加快危机信息披露机制立法步伐 建立危机事件信息披露机制，及时向民众发布真实信息，这对公共危机管理是至关重要。为此，建议尽快制定《信息公开法》。4.建立政治问责制，实现政府绩效评估制度转变现行危机管理法律法规只是明确了在危机状态下关于部门权力，对政府及其工作人员违背规定期应承担什么样责任，则缺少足够详细规定。因而建议国内尽快建立政治问责制，严格执行重大事故责任追究制。5.危机决策程序化与合法化罗伯特.希斯曾强调“危机管理最佳途径是优化程序性决策从而有效避免危机发生”，这就规定危机决策程序在不损害决策合理性前提下恰当简化。一旦危机发生，政府就能有条不紊地启动并运转危机决策管理程序，制定并实行紧急应对方案，并以法律形式加以规范。（五）建立有效危机管理协调机制为了有效协调各级政府之间工作，咱们应建立有效协调机制，使政府各部门协调合伙，这样才干更快更好地解决危机事件。1.建立常设性危机管理综合协调部门这样一来，政府各职能部门就各司其职，可以形成权责明晰危机应对协调机制。在公众看到危机事件发生时能找到明确报警对象。2.加大对危机解决不力惩罚力度有些地方或下级政府会对危机虚假治理来获得收益。因而要严格执行重大事故责任追究制度，但同步又不能简朴惩罚个人。应改革各级政府绩效考核体系，减少单纯指标性规定；切实实现各级政府运作公开化、程序化、透明化，扩大公民政治参加。（六）建立危机善后解决机制危机结束后，政府要在危机解决方案和对策指引下有序、有环节地迅速、全面开展工作，并尽最大努力做好善后解决和教诲工作。一方面政府需要通过一系列决策稳定社会并动员社会参加危机救治；另一方面要建立和完善危机管理评价机制，从危机解决中总结经验教训，并尽量化危机为转机。1.建立良好社会合伙机制危机带来影响是广泛，威胁是全社会利益，以为应对危机只是政府事是不明智。如下面关系链所体现那样:危险事故十脆弱环节=灾害:潜在危险+脆弱性/能力=灾害风险[10]（P2）。政府不是万能，没有社会力量参加，政府要治理好公共危机是不可想象。因而，面对危机必要充分发挥社会力量。2.加强国际合伙在今天，危机因素和成果往往是世界性，应谋求全球协助。就国内各族人民政府而言，一方面要加强与联合国合伙，另一方面要加强与其她国际组织如国际红十字会、世界卫生组织等合伙，通过国际人道主义救援，输送大批灾区急需医疗、食品、技术人员以及别重要物资，可以有效地缓和灾害发生国危机应对压力。此外，国内政府也要注重和加强与其他国家合伙。通过全球合伙，一方面可以获得更多谅解，有效消除危机，恢复社会秩序，重建文明世界；另一方面可以提高危机救治效率、减少救治成本。3.建立和完善危机管理评价机制危机管理评价可以协助政府及时总结经验教训。评价效果好坏直接关系国内公共危机管理治理机构和制度建设与完善，因而，政府应在危机解决方案和对策指引下有序、有环节地迅速、全面做好善后解决工作，而丝毫不能懈怠。4.加强教诲，提高政府部门工作人员及全体社会危机意识对社会公众进行危机管理知识和技能传播和教诲。一方面，应尽快开展公务人员危机训练，这方面教诲可以结合当前国内正大力推动公共管理(MPA)硕上专业学位教诲推广来进行;另一方面，对普通民众开展危机应对教诲，让她们理解劫难发生科学过程，掌握一定白我保护和白我救济能力。同步还应给公众进