PPP操作流程与案例分析-2015年

中国现代集团PPP事业部总经理二零一五年三月PPP操作流程与案例目录PPP认识一二三PPP操作流程解析PPP运作典型案例四根底设施工程运作模式建议目录PPP认识一二三PPP操作流程解析PPP运作典型案例四根底设施工程运作模式建议PPP概念Public-PrivatePartnerships，是政府与社会资本为提供公共产品或效劳而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为根底，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和鼓励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或效劳的质量和供给效率。“Public”指的是政府、政府职能部门或政府授权的其它合格机构；而“Private”主要是指依法设立并有效存续的自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外资企业。但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。PPP概念公私合作公私合作并形成伙伴关系，并存在一个共同的目标。企业是以此目标实现自身利益的追求，而政府部门那么是以此目标实现公共福利和利益的追求利益共享政府不以分享利润〔分红〕为唯一目的，还需要对企业可能的高额利润进行控制，即不允许企业在工程执行过程中形成超额利润〔利益的可调节性〕。共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的企业取得相对平和、稳定的投资回报〔利益的可调节性〕提高效率采用PPP模式的工程，必须符合降低本钱、提高效率、改善公共效劳的要求。对于工程特性和预期效劳质量具有不确定性、难以明确工程要求，或者难以明确划分风险的工程，不应采用PPP模式--物有所值评价风险分担考虑双方风险的最优应对、最正确分担，将整体风险最小化。追求整个工程风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品领域内的风险。PPP的内涵PPP是新公共管理的一种重要实现方式。“政府应该是掌舵而不是划桨，政府“安排提供”公共效劳与“直接生产”效劳之间存在显著的区别。”—E.S.Savas《民营化与公私部门的伙伴关系》建立特许权经营法规建立收费机制解决联网/联合收费问题解决土地、动拆迁问题监管效劳质量、价格政府市场

政府投资公司与民营

企业争流量、争线路、争市场政府提供预期回报，承担

市场风险PPP可以视为公共部门重组的一局部，是广义的政府职能转变的一局部，在这个新的定位过程中，政府从直接的公共效劳生产商，转变为推动者和规那么制定者。PPP的内涵PPP不仅止于交易环节：PPP工程更像是一段婚姻，而不是一场婚礼。是一种合作伙伴关系，基于共同的目标追求，以最少的资源，实现最多的产品或效劳。PPP不只是融资模式：融资只是PPP的目的之一，并不是全部，还利用民营部门的生产管理技术和先进制度；PPP是一个多目标任务，以社会综合效益最大化为导向。BT是分期付款的政府采购模式：融资大多为短期行为，而PPP那么是考虑全寿命周期的长期合作模式。所以，在中国大规模应用的BT模式，虽有PPP的形式，却没有表达PPP的精髓，本质上来说只是一种融资模式。PPP的特征政府或工程发起人社会资本通过采购授予特许权工程公司融资、建设、设备采购、运营工程收回投资并取得一定回报之后一定比例的资金一定比例的资金工程为主体有限追索债务合理分配利润、风险资产负债表外融资灵活的信用结构PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共效劳、根底设施类工程：燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共效劳工程，以及水利、资源环境和生态保护等工程。PPP的适用范围PPP模式分类投资人承担责任小 政府承担责任大 投资人承担责任逐渐增大政府承担责任逐渐变小传统采购完全私有化效劳外包TOTBTOBOTROTBOOPPP模式分类收费定价机制〔BOT/BOO/BLT〕运营效率〔BOT/BLT〕风险结构〔PPP/BOT〕融资需求〔BOT/TOT〕财政补贴〔DBT/DBOT〕其它PPP模式的选择PPP有多种运作方式，但其根本的框架结构如下图：特许经营直接协议PPP的根本框架政府授权部门SPV工程公司贷款协议证券协议金融机构建设合同运营合同股权投资社会投资者建设承包商运营商股权投资运作主体确实立——设立PPP工程公司；收益保障——工程经营收益、政府运营补贴补、政府效劳购置；工程再融资方式——特许经营权融资，信贷融资、保险、基金等；市场风险或购置方风险分担机制——采用诸如最小供给量、最低购置量、保证交通流量、竞争性工程附条件、审批限制等；价格机制，调价规那么；特许经营协议——指定特许经营范围、期限、权利内容，在特许经营投资人需要时政府及时排除行使权利的障碍的义务；股东权利转让限制——建立灵活的、便于后期转让的投资结构；特许经营期末资产处置方式；监管安排；PPP的根本框架PPP风险管理风险识别风险评价风险分担PPP模式下风险管理过程可分为风险识别、风险评价、风险应对PPP风险管理——风险识别政治风险法律及合同风险金融风险建设风险市场运营风险PPP风险管理——风险识别—政治风险

政府信用风险1

机制风险2

政府决策与审批风险3

政府干预4

公众反对5

政治不可抗力事件6PPP风险管理——风险识别—法律风险法律及监管体系不完善法律变更第三方违约风险税收调整合同及文件风险12345PPP风险管理过程——风险识别—金融风险132利率风险通货膨胀风险外汇风险PPP风险管理过程——风险识别—建设风险洛阳：市政道路和污水处理打包PPP工程，方案向亚开行贷款1亿美金。哈尔滨：既有建筑技能改造PPP工程，职业技术学院职教基地实训工程，方案向亚开行融资2.43亿美金。施工风险资金风险完工风险不可抗力风险等PPP风险管理—风险识别—市场运营风险收益缺乏长时间停工供给缺乏运营本钱增加1234PPP风险管理——风险应对风险分担机制风险由对其最有控制力的一方承担降低了风险发生概率和风险控制本钱承担的风险程度与所获得收益相匹配有效调动了风险承担方的积极性承担的风险要有上限防止了一方承担过多的风险分配原那么执行效果PPP风险管理——风险应对风险要素风险应对措施建设风险EPC，固定总价运营风险成熟技术，经营管理能力，长期原料供应合同市场风险市场调研，最低保证供应量，长期产品销售协议环境风险环境保护法律，环保管制政治风险投保，安慰信，政府书面保证管制风险政府承担征收风险股权/债权安排，政府机构投保PPP工程的监管主要分两个阶段：一是工程的立项和特许经营者选择时期的准入监管，目的在于剔除不能实现物有所值〔ValueforMoney〕的PPP工程方案和特许经营者，以提高效率。二是工程建设运营时期的绩效监管(包括质量、价格、效劳水平和财务等方面的监管)，目的在于解决市场失灵、普遍效劳和绩效不符要求等重要问题，以保护公众利益。PPP政府监管准入监管的内容一是立项监管，制定根底设施和公用事业的开展规划，考察工程的必要性〔可采用我国现有可行性研究制度〕，以及是否适用于PPP模式〔物有所值评价〕二是对特许经营者选择的监管，通过政府购置选择一家〔或几家组成的联合体〕最优秀的企业授予其特许经营权。PPP政府监管绩效监管的内容与主体PPP政府监管15工程发起PPP运作流程PPP在国内的开展历程第一阶段：1995年至2003年从1995年开始，在国家计委的主导之下，广西来宾B电厂、成都自来水六厂及长沙电厂等几个BOT试点工程相继开展。2002年，北京市政府主导实施了北京市第十水厂BOT工程。以吸引外商投资为主要目的工程操作理念，摸着石头过河的心态，很大程度上决定了与此相关的顶层设计难以推动及完成。国务院及相关部委就外商投资特许权工程或与之有关的假设干事宜发布规章或标准性文件：《关于试办外商投资特许权工程审批管理有关问题的通知》〔计外资〔1995〕1208号〕、《对外贸易经济合作部关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》〔〔1994〕外经贸法函字第89号〕、《国家计委关于加强国有根底设施资产权益转让管理的通知》〔计外资〔1999〕1684号〕、《城市市政公用事业利用外资暂行规定》〔建综〔2000〕118号〕。在阶段后期，建设部及各地建设行政主管部门开始在市政公用事业领域试水特许经营模式，合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让工程运作中，工程相关各方对中国式PPP的标准化、专业化及外乡化进行了尝试，形成了相对成熟的工程结构及协议文本，为中国式PPP进入下一个开展阶段奠定了良好的根底。PPP在国内的开展历程第二阶段：2004年至2013年2004年，建设部公布并实施了《市政公用事业特许经营管理方法》〔下称“126号令”〕，将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供给等领域发起大规模的工程实践。这一阶段，方案开展部门不再是PPP模式的唯一主导方，包括建设、交通、环保、国资等行业主管部门，以及地方政府在内的人员纷纷披挂上阵。无论黑猫白猫，只要能够顺利捕获“社会资本”这只精灵鼠，似乎就是好猫。供水及污水处理行业的成功经验，经过复制与改进，被用于更加综合、开放和复杂的工程系统，而不再限于一个独立的运作单元，工程参与主体和影响工程实施的因素也趋多元，如北京地铁四号线和国家体育场两个工程。广泛、多元的工程实践，促进了PPP理论体系的深化和开展。实践与理论共识初步成型，政策法规框架、工程结构与合同范式在这个阶段得到根本确立。PPP在国内的开展历程第三阶段：2014年开始中共十八大确定的落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市根底设施投资和运营”改革举措。2014年3月，财政部副部长王保安在政府和社会资本合作〔PPP〕培训班上发表讲话，对推广PPP模式的原因、任务和方式予以系统阐述，并提出要从组织、立法和工程试点等三个层面大力推广PPP模式。2014年5月，财政部政府和社会资本合作〔PPP〕工作领导小组正式设立；国家发改委推出80个鼓励社会资本参与建设营运的示范工程，范围涉及传统根底设施、信息根底设施、清洁能源、油气、煤化工、石化产业，且工程模式不局限于特许经营。特许经营立法工作的重新启动。PPP模式的顶层设计逐步完善，中国式PPP进入标准化开展阶段。PPP在国内的复兴具体行动2014年3月，财政部组织了全国财政系统干部、金融机构和大型企业业务骨干人员进行PPP专题培训班。2014年5月26日，财政部成立PPP工作领导小组，王保安副部长担任领导小组组长，办公室设在金融司。2014年5月8日，财政部干部教育中心在财政部内部举办了2014年第一期财政改革与开展论坛。2014年8月，江苏省财政厅举办首批政府和社会资本合作〔PPP〕试点工程培训暨推介会，公布全省15个PPP试点工程。2014年11月30日，财政部发文公布30个PPP示范工程，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。PPP在国内的相关政策演进2000年，建设部《城市市政公用事业利用外资暂行规定》2004年，建设部《市政公用事业特许经营管理方法》2005年，建设部《关于加强市政公用事业监管的意见》2005年，国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济开展的假设干意见》，即旧非公36条2010年，国务院《鼓励支持非公有制经济开展的假设干意见》2013年，国务院《关于加强城市根底设施建设的意见》2014年，国家发改委《关于发布首批根底设施等领域鼓励社会投资工程的通知》2014年，财政部《关于政府和社会资本合作模式有关问题的通知》2014年，财政部《关于政府和社会资本合作示范工程实施有关问题的通知》2014年，财政部《关于政府和社会资本合作模式操作指南〔试行〕的通知》国际PPP的开展历程多个国家与国际组织开始在基础设施项目的融资与实施模式上，创造性运用

PPP的各种模式。英国率先提出PPP概念、积极开展公共服务民营化，主要采取私人投资计划方式此后，PPP逐渐在美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和日本等发达国家得到广泛应用。联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织把PPP的理念和经验在全球大力推广。很多发展中国家，如印度、中国、巴西和一些非洲国家纷纷开始实践。PPP应用范围从道路、轨道交通、燃气、供水、污水处理、垃圾收集等传统行业扩展到监狱、学校、医院，甚至国防和航天领域。二十世纪八十年代二十世纪九十年代二十一世纪以来阶段二阶段三阶段一•制定政策框架•确立其合法性•确立工程流程•开展根底概念•实施了一些工程•开始建立了市场地位•引进立法性改革•出台政策和实践指导性意见•建立专门的PPP部门•优化PPP模型•不断培育市场•向新部门拓展•利用新的基金来源•建立了完整的复杂的系统•法律上的障碍消除•确立了新的PPP模型•风险分担更为复杂、合理化•有保证的工程流•长期的政治上的许可•全方位的基金来源•养老基金和私人股权基金参与•市民效劳很多采用PPP国际PPP开展国际PPP的市场成熟曲线国际PPP的应用领域从经济根底设施到社会根底设施，从工程业态从硬到软，PPP的应用在不断扩展。道路高速公路桥梁港口铁路职业培训金融制度研发促进技术转让出口援助医院学校供水住房排水社会保障社区效劳环保机构经济社会硬软经济根底设施向工商业界提供关键的中间业务，其主要功能在于提高生产率，推动自主创新。社会根底设施向居民提供根底效劳，其主要作用是改善他们的生活质量及福利，特别面向那些资源贫乏的人群。目录PPP认识一二三PPP运作流程解析四PPP运作的典型案例根底设施工程运作模式建议15工程发起PPP运作流程15工程发起PPP工程识别工程发起政府和社会资本合作工程由政府或社会资本发起，以政府发起为主。(1)政府发起。政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作工程。行业主管部门可从国民经济和社会开展规划及行业专项规划中的新建、改建工程或存量公共资产中遴选潜在工程。(2)社会资本发起。社会资本应以工程建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐潜在政府和社会资本合作工程。15工程发起PPP工程识别工程筛选政府和社会资本合作工程由政府或社会资本发起，以政府发起为主。财政部门〔政府和社会资本合作中心〕会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作工程进行评估筛选，确定备选工程。财政部门〔政府和社会资本合作中心〕应根据筛选结果制定工程年度和中期开发方案。对于列入年度开发方案的工程，工程发起方应按财政部门〔政府和社会资本合作中心〕的要求提交相关资料。新建、改建工程应提交可行性研究报告、工程产出说明和初步实施方案；存量工程应提交存量公共资产的历史资料、工程产出说明和初步实施方案。投资规模较大、需求长期稳定、价风格整机制灵活、市场化程度较高的根底设施及公共效劳类工程，适宜采用PPP模式。15工程发起PPP工程识别物有所值评价财政部门政府和社会资本合作中心会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。定性评价重点关注工程采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作工程全生命周期内政府支出本钱现值与公共部门比较值进行比较，计算工程的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低工程全生命周期本钱。15工程发起PPP工程识别财政承受能力论证为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据工程全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对局部政府付费或政府补贴的工程，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。工程发起PPP工程准备组织实施机构按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的工程实施机构，在授权范围内负责PPP工程的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、工程合同签订、工程组织实施以及合作期满移交等工作。考虑到PPP运作的专业性，通常情况下需要聘请PPP咨询效劳结构。工程组织实施通常会建立工程领导小组和工作小组，领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等，工程小组负责工程公司的具体开展，以PPP咨询效劳机构为主要组成。工程实施结构需要制定工作方案，包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。工程发起PPP工程准备尽职调查工程内部调查工程实施机构拟定调研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、工程自身三个方面把握，主要包括政府工程的批文和授权书、国家、省和地方对工程的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等；社会经济开展现状及总体开展规划、与工程有关的市政根底设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等；工程可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、工程用地的征地情况等。外部投资人调查根据工程根本情况、行业现状、开展规划等，与潜在投资人进行联系沟通，获得潜在投资人的投资意愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、工程诉求等因素进行分析研究，与潜在适宜的投资人进行沟通，组织调研及考察。工程发起PPP工程准备实施方案编制通过前期的调查研究及分析论证，完成工程招商实施方案编制。招商实施方案主要内容：〔一〕工程概况工程概况主要包括根本情况、经济技术指标和工程公司股权情况等。〔二〕风险分配根本框架。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原那么，综合考虑政府风险管理能力、工程回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配工程风险。〔三〕PPP运作模式PPP运作模式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。选择适合的模式至关重要！工程发起PPP工程准备〔四〕交易结构交易结构主要包括工程投融资结构、回报机制和相关配套安排。工程投融资结构主要说明工程资本性支出的资金来源、性质和用途，工程资产的形成和转移等。工程回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。〔五〕合同体系合同体系主要包括工程合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营效劳合同、原料供给合同、产品采购合同和保险合同等。工程合同是其中最核心的法律文件。〔六〕监管架构。监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对工程实施机构的授权，以及政府直接或通过工程实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。〔七〕采购方式选择采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。工程实施机构应根据工程采购需求特点，依法选择适当采购方式。工程发起PPP工程准备实施方案审核为提高工作效率，财政部门应当会同相关部门及外部专家建立PPP工程的评审机制，从工程建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对工程实施方案进行评估，确保“物有所值”。评估通过的由工程实施机构报政府审核，审核通过的按照实施方案推进。工程发起PPP工程采购工程预审工程实施机构应根据工程需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证工程能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门〔政府和社会资本合作中心〕备案。工程有3家以上社会资本通过资格预审的，工程实施机构可以继续开展采购文件准备工作；工程通过资格预审的社会资本缺乏3家的，工程实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；工程经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。资格预审公告应包括工程授权主体、工程实施机构和工程名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公揭发布之日起不得少于15个工作日。工程发起PPP工程采购工程采购文件编制工程采购文件应包括采购邀请、竞争者须知〔包括密封、签署、盖章要求等〕、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对工程实施机构的授权、实施方案的批复和工程相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、工程合同草案及其他法律文本等。工程发起PPP工程采购响应文件评审工程PPP运作需建立方案评审小组。评审小组由工程实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由工程实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。工程实施机构代表不得以评审专家身份参加工程的评审。工程发起PPP工程采购谈判与合同签署工程实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前确实认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。确认谈判完成后，工程实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。公示期满无异议的工程合同，应在政府审核同意后，由工程实施机构与中选社会资本签署。需要为工程设立专门工程公司的，待工程公司成立后，由工程公司与工程实施机构重新签署工程合同，或签署关于承继工程合同的补充合同。工程发起PPP工程执行工程公司设立社会资本可依法设立工程公司。政府可指定相关机构依法参股工程公司。工程实施机构和财政部门〔政府和社会资本合作中心〕应监督社会资本按照采购文件和工程合同约定，按时足额出资设立工程公司。工程融资管理工程融资由社会资本或工程公司负责。社会资本或工程公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门〔政府和社会资本合作中心〕和工程实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

工程发起PPP工程执行绩效监测与支付社会资本工程实施机构应根据工程合同约定，监督社会资本或工程公司履行合同义务，定期监测工程产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门〔政府和社会资本合作中心〕备案。工程合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。工程实施机构应根据工程合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或工程公司及时足额支付。中期评估工程实施机构应每3-5年对工程进行中期评估，重点分析工程运行状况和工程合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门〔政府和社会资本合作中心〕备案。工程发起PPP工程移交工程移交时，工程实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回工程合同约定的工程资产。工程合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括工程资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。工程实施机构或政府指定的其他机构应组建工程移交工作组，根据工程合同约定与社会资本或工程公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。社会资本或工程公司应将满足性能测试要求的工程资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交工程实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或工程公司应配合做好工程运营平稳过渡相关工作。工程移交完成后，财政部门〔政府和社会资本合作中心〕应组织有关部门对工程产出、本钱效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。目录PPP认识一二三PPP运作流程解析四PPP运作的典型案例根底设施工程运作模式建议PPP运作的典型案例案例一襄樊市城市污水治理BOT工程襄樊市城市污水治理BOT工程工程背景襄樊是鄂西北重要的交通枢纽和区域中心城市，流经襄樊市的汉江就是南水北调中线的水源地。从1994年开始，襄樊市政府就着手开始治理城市污水，保护汉江水体水质，解决城市污水对汉江环境的污染问题。襄樊市城市污水治理BOT工程包含两个子工程，即襄樊市襄城污水处理厂〔10立方米/日〕BOT工程和襄樊市渔梁洲污水处理厂〔20立方米/日〕BOT工程，于2004年开始前期的筹建工作，包括厂区局部和配套的污水截污管道，总处理规模为30立方米/日，处理后的城市污水能到达《城镇污水处理厂污染物排放标准》〔GB08918-2002〕的要求。工程目标缓解政府投资压力，增强水务建设投资的后续能力更换运营机制，激发企业活力加快污水处理建设步伐，配合南水北调中线工程建设缓解政府投资压力，增强水务建设投资的后续能力襄樊市城市污水治理BOT工程关键问题分析纳入招商的资产范围。经财务测算，最终确定招商资产范围是：渔梁洲工程，将渔梁洲污水处理厂预处理设施、厂外出水管及清河口泵站委托给工程公司运营，工程公司承担二级处理设施的建设；襄城工程由工程公司负责污水处理厂内所有设施〔含厂区内管网〕建设及厂内污水提升泵站及尾水排放管道的建设。招商模式。本工程采用由投资申请人就污水处理根本单价进行竞争报价的模式。土地问题。政府应确保工程公司在特许经营期内合法有效的使用工程场地，工程公司需补偿政府前期所发生的征地拆迁、有关公用设施费用，且工程公司不得以土地使用权进行融资及任何处分。工程特许经营期限。本工程特许经营期限定为25年，含建设期和运营期。襄樊市城市污水治理BOT工程交易结构支付污水处理费并经财政支付给授权机构政府授权部门政府授权机构工程公司污水处理厂及局部管网社会公众投资方/联合体授权委托授权委托监督考核支付污水处理费特许经营协议运营维护投入资本并完成融资及建设提供效劳进行监督特许经营权的授权主体是经政府授权的市政公用事业管理部门或行业监管部门。特许经营权的授予对象是由投资者组建的工程公司，而不是单个投资者或投资联合体。授权机构代表政府向工程公司购置污水处理效劳并支付相应的污水处理效劳费，同时履行效劳监管职能。襄樊市城市污水治理BOT工程投融资结构投资者/联合体申请支付工程公司财政部门政府授权管理部门授权监管机构污水处理厂银行/银团建设期承担连带保证责任授权监督购置污水处理效劳根据考核结果支付运营归还贷款提供资金工程公司自有资本金比例不低于工程投资总额的30%。运营期间，对工程公司的运营质量进行考核，根据考核结果按预先确定的考核细那么结算污水处理效劳费。安排临时监管机制。襄樊市城市污水治理BOT工程法律结构效劳接受者政府建筑承包商工程公司债权人运营商股东保险公司承包合同效劳协议特许协议运营维护贷款协议保险协议股东协议襄樊市城市污水治理BOT工程法律结构《投资竞争人须知》中的有关内容：1、相关协议的签署主体。根据襄樊市政府职能机构设置，《特许经营协议》签署主体为襄樊市建设委员会，《污水处理效劳协议》签署主体为襄樊市城市污水治理公司。2、投资竞争保证金。为保证投资竞争人严格按照本招商程序及其在投资建议书中的承诺履行各项义务，同时考虑工程的资产总量及类似工程经验，确定投资竞争保证金为五百万元。3、评审的组织。本次招商工作的评审将按照“公开、公平、公正”的原那么进行，投资竞争人提交投资建议书后，成立评审小组，小组领导由工程领导小组和相关专家组成。4、评审因素权重设置。对投资人提交的投资建议书实行百分制评审，要求建议书中提交四个方案〔技术与运营方案、财务方案、法律方案〕和一个报价，并根据本工程的目标设置四个因素的权重。工程法律结构主要包括：《投资竞争人须知》、《特许经营协议》、《污水处理效劳协议》。襄樊市城市污水治理BOT工程法律结构《特许经营协议》中的有关内容：特许经营协议规定了工程公司与政府在工程开发和运营过程中的权利和责任，确定了在协议各方中分担风险的方式和范围，以及一旦在工程续存期内发生不测事件，政府方提供的支持和各方应采取的行动。《污水处理效劳协议》中的有关内容：本协议是工程公司与效劳接受方/监督方之间的权利义务约定，主要解决工程公司运营期间相关问题。襄樊市城市污水治理BOT工程风险管理风险分类风险表现形式风险管理方法适宜管理者对应法律协议环境风险公共政策及法律法规变化风险有关市政公用基础设施项目的监管政策（譬如国家或地方明确的特许权制度规定出台）涉及污水处理的土地、水务、环保标准等方面的法律法规的不利变化规定明确的补偿机制或协商谈判原则与机制招商方/投资人特许经营协议国有化风险国家决定在特许期届满前收回特许经营权，实行国有化约定国家收回特许经营权时的补偿机制，及投资人救济方法招商人特许经营协议通货膨胀风险包括电力、药剂、工资及管理费用等在内的综合物价费用的上涨调价公式招商方/投资人服务协议金融风险利率、汇率变化签订固定利率远期贷款合同，购买远期汇率产品投资人贷款协议不可抗拒的自然风险地震、台风、冰雹等造成项目停运或影响项目运转效率购买财产一切险、机器停运险等商业保险保险公司保险合同核心风险政府支付风险无法按时支付污水处理服务费明确招商人污水费来源和支出专向特征；建立污水费特别账户；按月付费、按年结算招商人服务协议非竞争性风险地方政府在邻近地区建设另一座类似处理设施的风险明确对同一区域内的竞争性项目不予审批，并作出非竞争性承诺招商人特许经营协议风险分类风险表现形式风险管理方法适宜管理者对应法律协议核

心风险污水水量风险污水进水水量因为管网建设进度延后，服务区域的季节性流动导致的水量变动给予投资人水量承诺招商方服务协议污水水质风险污水进水水质浓度超过本项目的工艺处理能力作为不可抗力事件，投资人免于履约的是由招商人服务协议融资风险无法按计划的利息成本、进度和金额完成项目融资提前接触银行等融资机构，尽早开始项目评估投资人贷款协议运营风险（1）由于运营技术管理不到位，导致污水出水不达标；（2）机器维养无法达标，导致设备加速损耗，提前进入重置期；（3）厂内发生火灾等人为灾害严格运营管理，加强人员培训；定期实施资产完备性检查；投保商业保险投资人贷款协议襄樊市城市污水治理BOT工程风险管理襄樊市城市污水治理BOT工程政府监管1、监管依据及监管体系。本工程的主要监管依据为《关于加强市政公用事业监管的意见》等相关法律法规，及监管机构与特许经营者签署的“特许经营协议”和“污水处理效劳协议”，监管体系如下图。2、监管原那么：持续、公正、有效、透明。3、监管方法：日常监测、抽查、评估、专项调查、公众监督等。政府监管行业监管体制监管政策监管运营监管国有资产监管公司治理结构监管PPP运作的典型案例案例三徐州市自来水总公司PPP工程徐州市自来水总公司工程徐州自来水总公司为全民所有制企业，负责徐州市区自来水建设运营。PPP运作现状:〔1〕徐州市自来水总公司的供水能力远远不能满足城市开展需要；

〔2〕新建水厂和管网改造资金缺乏，新建60万吨骆马湖水厂所需1.58亿资金都无法解决；〔3〕经营管理技术落后，日伪时期水泥管网较多，漏损严重。工程概况徐州市自来水总公司工程关键问题十三大关键问题分析4、合理选用价值评估方法7、公司治理结构及股权结构10、实行特许经营，完善行业监管机制9、员工安置方案8、土地处置方案12、保障供水平安，满足城市持续开展1、明确改革目标

2、确定纳入合作的资产范围3、债权债务处置5、合理设计交易结构确保国资保值增值6、股权转让价款的合理分配13、公开性竞争进入的问题11、水价调整机制徐州市自来水总公司工程徐州首创水务战略投资人行业主管部门1.44亿现金出资80%持股派出管理代表经营管理支付价款政府经营层社会公众3600万实物出资20%持股提供供水服务公众监督行业监管授权特许经营权自来水公司国资委交易结构1.82亿元收购自来水公司资产徐州市自来水总公司工程法律关系徐州市国资办与投资者的合资协议关系徐州市公用事业局与合资公司的特许经营权协议关系合资公司与工程总承包商的工程建设协议关系合资公司和国内外贷款银行之间的贷款协议关系政府与合资公司的自来水价格约束关系徐州市自来水总公司工程法律关系合资协议。由徐州市国资办与投资者就合作的资产范围、出资比例、未来合资公司的投资、管理、运营、双方的权利与义务等方面进行明确的规定，签订合资协议，是工程成立的核心局部。特许经营权协议。由徐州市公用事业局与合资公司签署，赋予合资公司在规定的区域范围内享有独家提供供水效劳和负责供水设施的建设、经营、维护和更新的权利。市政府同意在特许经营期内不再批准任何个人和企业进入特许经营区域从事供水效劳，以确保合资公司实现排他性经营。工程建设协议。由合资公司与工程总承包商就合资公司未来的扩建、新建工程分别达成工程承包合同。贷款协议。由合资公司和国内外贷款银行之间就公司贷款建设水厂工程及担保安排等达成协议。价格约束。按《江苏省水价调整暂行方法》，以市政公用事业局为主体，进行必要的自来水价风格整可行性研究，上报政府及其授权机构，由政府及其授权机构审核，进行相关调整后确定自来水售水价格。目前的徐州首创，管理团队优秀、员工队伍稳定、经营效益良好，已成为苏北地区运营和管理首屈一指的混合所有制供水企业。基于企业的经营效益、管理能力、业务标准、设施状况等主要方面形成的综合评价，已根本到达国内前20名，省内前3名的地位。这是江苏省第一个将公用事业企业改革和引进资金同步操作、引进资金最多的工程，圆满实现了国有企业的转制和职工身份的平稳转换。实现了“引资、引制、引智”改革目标实现了国有资产的保值增值实现了企业改革和职工的平稳过渡实现了政府和社会资本的合作共赢徐州市自来水总公司工程取得的成效PPP运作的典型案例案例三南京长江二桥PPP工程南京长江二桥PPP工程

南京长江二桥PPP前基本情况二桥工程于1997年10月开工，2001年3月26日建成通车。工程总投资35.7947亿元(含二桥公园)，其中基建拨13.2558亿元，其余建设资金均为银行贷款，共计22.5389亿元(年支付利息1.26亿元)通车两年来累计通行860多万辆，收费2.57亿元，支付利息2.19亿元。2003年起可做到逐步还贷。办公室计划工程处财务审计处开发经营处行政处罚处组织宣传处管理中心房地产开发公司旅游开发公司物业管理公司下属公司 二桥管理机构组织结构图 二桥管理局 〔二桥公司〕机关处室南京长江二桥PPP工程管理体制财务结构

经营状况

后续投资两位一体的管理体制，使二桥公司在资产、业务、财务、人员、组织机构等方面尚未形成独立的经营体系，市场运营企业化主体地位不明确;南京长江二桥PPP工程运作前存在问题 资产负债率较高，截止2002年12月31日，二桥公司的所有者权益已由起初的6亿元下降至3.5587亿元，公司的资产负债率上升至89.7%；还贷负担较重，平均每月需支付银行利息900多万元，目前经营收入只能用来偿付利息，无力还本; 经营状况不佳，所有者权益缩水。财务费用偏高已成为二桥公司经营困难的重要因素。由于经营亏损，截止2002年12月31日，二桥公司的所有者权益已由起初的6亿元下降至3.5587亿元，公司的资产负债率上升至89.7%；后续再投资能力弱。ZenithConsulting

政策支持从国家政策趋向来看，国家投融资体政策导向

财政压力

自身优势制的改革，使路桥等根底设施改变了以往政府包揽的投资机制 财政压力大 财务费用偏高，年支付贷款利 息约2亿元，还贷负担较 重，后续投资能力弱 PPP具有的优势 PPP在融资、效率、技术及管理等方 面本身具备一定的生命力和优势PPP模式的选择PPP运作的目标盘活二桥存量资产，实现国有资产的及时变现与保值增值；引进新的投资与运营主体，形成市场化的经营与管理机制；提升二桥资产运营质量；系统解决三桥建设的后续融资问题；ZenithConsulting171、股权转让主体2、操作程序复杂，时间较长二桥投资涉及到交通部、省、市基建拨款，因此在明晰长江二桥产权过程中，必须取得三方投资人的理解与支持，明确各自的投资主体。3、转让价格投资主体难落实；资产评估复杂，评估范围广、量大；需国家计

委审批；需取得债权人同意。

4、后续管理整合股权转让的定价依据主要是参考公司的所有者权益，即净资产来确定，从而导致局部股权转让一次性获得的资金量不如一定年限经营权或收费权转让获得的资金量多。但是另一方面，二桥所有的负债也全部转移到新公司，由新公司来承