【行政审批制度改革中存在的问题与优化建议探析9200字（论文）】

行政审批制度改革中存在的问题与完善对策研究【摘要】我国加入WTO以来，随着我国社会主义市场经济的不断发展和完善，我国各级政府先后进行了多轮行政审批制度改革。特别是以李克强为总理的新一届国务院组成以来，把加快转变政府职能，简政放权作为开门第一件大事，把深化行政审批制度改革作为重要抓手和突破口，提出政府任期内要把原有审批事项削减三分之一以上。上海市的行政审批制度改革工作起步于2000年，至今已进行了7次行政审批改革，共取消和调整行政审批项目2964项。但从上海市这十几年的改革情况来看，由于地方各级政府职能转变尚未到位，行政审批制度改革还难以得到完全落实，特别是在部门利益法律化的情况下，使得行政审批制度改革难以得到根本性的突破。【关键词】行政审批；上海市；制度改革目录TOC\o"1-3"\h\u6643一、基本概念及理论基础 114666（一）行政审批的概念 125324（二）理论基础 1257321.新公共管理理论 2255902.整体性治理理论 26622二、上海市上海市行政审批制度改革的主要举措 322686（一）“一门式”服务升华“顾客理念” 317255（二）清理审批事项推动“政府解制” 3298561.减少和调整行政审批事项 361902.清理行政事业收费 39223（三）改进审批方式优化审批机制 421431.部分项目试行告知承诺制度 4167332.着力减少审批环节、压缩审批时间 411074三、上海市行政审批制度改革中存在的问题 46689（一）审批事项数量仍较多 417998（二）审批事项集中度授权度不高 57195（三）行政部门存在重审批轻监管的问题 532167（四）行政审批制度改革公众参与度不够 56742四、上海市行政审批制度改革存在问题的原因 6452（一）政府职能转变不到位 620152（二）部门利益阻碍改革的进程 627410（三）中介机构改革和监管不到位 79621（四）网上审批等信息化建设滞后 715302五、深化上海市行政审批制度改革的对策 72742（一）转变观念，加快政府职能转变 7327（二）加强审批服务中心规范化建设 827556（三）构建多层次的审批监管体系 96607（四）提高行政审批信息化水平 9310六、总结 92105参考文献 11一、基本概念及理论基础（一）行政审批的概念在管理型政府中行政审批制度是一项重要的管理制度，往往被作为政府管制社会必要的手段，政府需要借助行政审批制度这一管制手段实施社会管理。在国外，行政审批一般被称为政府管制，指的是“政府机构对私人企业的经济控制”。20世纪70年代以来，西方经济学家将政府管制逐步分为经济性管制和社会性管制，通过整合形成了政府管制经济学。（1）政府管制经济学认为，斤政审批是政府机关依照法律法规规定对公民和企业提出的申请进行审核处理，明确申请者某些方面的主体资格、限定某种权利、明确某些义务的行为。巧政审批是政府营理职权的一部分，是政府管制的重要组成部分。（2）行政学认为，行政审批是指行政机关依照法律法规的规定审查、核准申请？人的资格、条件是否符合标准，决定申请人从事特定活动的行为是否获得准许，并通过颁发权利证照或者许可证明的形式予确认的行政行为。行政审批包括许可、登记、备案、批准等多种类型，是政府行政管理的重要职能之一，政府通过巧政审批事项的设置，达到有效控制市场主体的生产、经营权限、规模等，利用政府干预的方法避免“市场失灵”现象的出现，实现社会公共利益，保障社会公共安全。行政审批是政府行使巧政权为的直接方式，是加强国家宏观调控的“硬性”手段。因此，行政审批是指行政机关和法律法规、规章授权或者委托的姐织根据公民和各类单位、组织提出的申请或者依据法定的权限，按照法律法规、规范性文件的规定通过对申请人从事特定活动是否予以审核批准，某种资格、资质是否给予认可，确认申请人是否可以行使某种時定巧为的行政行为。（二）理论基础我国在转变政府职能、减少审批项目等方面取得了巨大成绩，并通过积极推行创建服务型政府使行政审批的法制化和规范化日益加强，但仍然不能完全满足经济社会发展和公众的需求，行政审批制度还存在着诸多问题。需要通过学习和应用新的管理理论和管理方法，来指导我国的行政审批制度改革，成为改革的理论依据。而当前涉及巧政审批制度改革的理论有新公共管理理论、公共服务理论、无缝隙政府理论、整体性治理理论、服务型政府理论、行政成本和行政效率理论等，本文根据调查分析我国行政审批制度中存在的几个主要问题和改革的对策建议，选取了其中的新公共管理理论、整体性治理理论和服务型政府理论进行重点展开论述，作为本文研究和分析的理论基础。1.新公共管理理论新公共管理理论主张用市场和企业的管理方法改造公共部口，引入竞争与合作机制，转变政府职能。政府要有明确的管理目标，并通过对目标的绩效考核予以确认和衡量，政府部口打破本位主义，在分权的同时消除部口间的壁垒，打造网络型组织，实现部口间资源的共享和有效利用。新公共管理改革主张从经济上放松管制、削减庞大的福利开支，引入竞争机制，推行社会合作。运用新公共管理理论，一是减少行政审批事项，最大程度的发挥市场这一“无形的手”的资源配置作用、提高社会自我管理能力，加强宏观调控利用“有形的手”弥补市场缺陷是完善社会主义市场经济体制的客观．需要。二是通过简政放权、放管结合，在释放市场活力的同时，加强行政审批后续管理。三是运用云计算、大数据平台等新的技术手段，打造网络型沮织，实现部口间资源的共享，利用新公共管理的理念打造智慧政务。四是构建多层次的行政审批行为监督体系，对行政审批权的行使和审批过程进行监督，防止权力滥用。2.整体性治理理论整体性治理在英国被称为“协同型政府”，解决了之前由社会提供更多的公共产品、公共服务而导致的政府“空心化”的局面，运用整体性管理，在条块分割的行政管理模式下，对政府碎片化的公共管理和公共服务职能进行整合，利用统一的审批系统受理群众申请，并在系统内完成全部审批事项办理，实现在线反馈，对行政审批行为全过程进行监督检查，实现公共管理资源的整合利用。运用整体性的管理和服务，有利于增强行政审批的公开性和透明度，促进公民、社会组织、舆论媒体的监督。有利于促进依法行政以及政府管理理念和方法的创新，可以通过规范政府行为来提高行政效率，同时进一步强化政府预防和惩治腐败的制度和机制建设。特别是计算机应用技术的快速发展，特别是云计算、大数据等新技术的应用创新了手段和工具。建立规范、标准的行政审批流程和审批体系，对于促进政务公开，提高行政效率，提供便民服务，推进源头治理具有重大的意义。二、上海市上海市行政审批制度改革的主要举措（一）“一门式”服务升华“顾客理念”WTO的基本原则及各项规定、协议都是基于市场导向基础之上的，内在要求各成员政府创造开放、统一、公平的市场竞争环境，变过多的行政干预管制之抑制功能为一视同仁的服务保障功能。社会主义市场经济条件下“，用脚投票”是市场主体（个人与企业）对政府优质服务的主动追求。为提升上海市区域的综合竞争力，2000年，上海市成立便民服务中心，实施行政审批“一门式”受理。2003年更名为企业服务办公室，专门牵头组织、协调区有关部门做好企业服务工作，为企业解决申照过程中的实际问题。2007年更名为“证照办理中心”。上海市通过“一门式”服务升华“顾客理念”，克服部门本位、权力本位思想。（二）清理审批事项推动“政府解制”1.减少和调整行政审批事项根据国务院、上海市关于取消和调整行政审批事项的决定，更好地发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，2001年初，上海市行政审批事项总数为803项，涉及29个政府部门，至2003年，通过三轮行政审批事项清理，共取消和调整了404项，总体改革率为50%。目前，上海市正在实施的行政审批事项共408项，非行政审批事项95项（其中进入区证照办理中心受理的分别为199项和8项，占全市行政审批事项和非行政审批事项的48%和8%）。2.清理行政事业收费“政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化”是对行政审批制度症结的经典概括。为率先成为全市“行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最低”的地区之一，2003年，上海市在全市率先将部分管理性和工本费性质的收费项目确定为保留项目，但不收费，由相关职能单位以加强管理和政府支付工本费的方式进行管理。至2007年底，取消了36项收费事项，涉及金额近1.8亿。2008年，根据市政府关于取消和停止征收148项行政事业性收费的决定，对被取消和停止征收项目的情况再次进行了梳理，按照规定的要求和时间停止收费，对预先收取的费用及时予以清退。2009年，上海市再次取消行政事业性收费项目，已从281项减少到248项，取消了33项，并编制了新的《上海市行政事业性收费项目目录》向社会公布。（三）改进审批方式优化审批机制1.部分项目试行告知承诺制度为加快企业注册登记速度，进一步改善投资环境，从2013年起，上海市开始探索实行告知承诺，对12大类的19项前置审批事项实行了告知承诺制，明确告知承诺的适用范围和主要内容，规定告知承诺的操作程序和审批期限，提出职能部门加强监管的工作要求和指导原则。至2015年，先后对33项行政审批事项试行了告知承诺。为了切实抓好告知承诺的有效实施，进一步扩大告知承诺实施范围，上海市审改办对全市实行告知承诺执行情况进行了全面的梳理。2.着力减少审批环节、压缩审批时间上海市的行政审批改革目标是提高行政服务质量，因此注重对关联度大的重点审批事项实行“一门式”服务和“并联式”审批，有选择地重点突破、提高行政效率，同时全面清理削减行政审批事项，推行行政审批事务公开。2015年，上海市的一般审批时限由原来的409个工作日压缩至301个工作日，2016年，通过流程再造，又从301个工作日压缩至241个工作日。如果材料齐全、流转顺畅，甚至能压缩至175个工作日。政府部门的审批时限，比以往缩短了近1/3。三、上海市行政审批制度改革中存在的问题（一）审批事项数量仍较多国务院已经明确本届政府要削减1/3的行政审批事项，上海市政府清理审批事项的决心也很大，但目前上海市现共有审批事项660项，且审批项目分布在发展投资、规划建设、工商质检、金融税务、社会保障、各类证件办理等几乎所有社会生活领域。这些审批事项中行政许可事项由法律法规设定，其它审批类事项则大都由上级部门规范性文件设定。作为县级政府，在现有的法律框架下，部门可以施展的改革空间很小，承担的责任和压力很大，想要削减审批事项，简化审批手续，需要冲破很多法律束缚，审改工作推进困难重重。同时政府管理工作中重审批轻监管的倾向还未改变，新增事项较多，如基本建设项目审批，近年就新增交通影响评价、地下文物保护等10多项。（二）审批事项集中度授权度不高按照上海市“两集中、两到位”工作的要求，上海市所有具有行政审批职能部门的审批事项都要向行政审批服务中心集中。但是目前上海市的实际情况，全市现有审批事项共660项，进驻审批中心的审批事项为501项，事项集中度为76%，还有24%审批事项游离在各个审批部门；已经进驻审批中心的事项中，既受理又办理（即既在审批中心受理又在审批中心直接能够办理）的审批事项为400项，占事项进驻数的80%，还有20%的审批事项还需要回部门商量办理。由于行政审批权牵涉及利益广，各部门大多存在不愿放权的心态，授权事项少，授权不到位，两头受理，审批体外循环现象较为普遍，审批服务规范难。离真正实现“一站式”服务，还有很大的距离。（三）行政部门存在重审批轻监管的问题从全国来看，行政审批职能部门重审批轻监管情况较为普遍，上海市政府部门也不例外。一直以来，政府对审批控制较严，但缺乏审批的后续监管。受传统体制行政管理观念的影响，行政管理人员没有树立服务的意识，不习惯于将工作重心由“事前审批”转向“实施过程的监管”。而我国的法律、法规对于行政审批监督的条文较少，只是行政部门出台相关文件作为监管的手段，缺乏必要的监督，导致出现非法转让、出租许可证的现象，严重扰乱了社会经济秩序。表3-4反映68.6%行政相对人反映行政部门存在“重审批、轻监管”的情况，也从侧面印证了这一问题。（四）行政审批制度改革公众参与度不够推进行政审批制度改革是一项长期复杂的系统工作。国内外的实践也表明，仅仅依靠政府自身来推动行政审批制度改革，往往效果不甚理想。相应地，与行政审批事项发生关系的社会组织及个人往往更为清楚一个完整项目需要经过的审批流程。据相关调查显示有41.7%受访者对行政审批制度改革并不关心，10.1%受访者认为行政审批制度改革是流于形式，这从侧面反映到行政审批制度改革的公众参与度不够。在当前行政审批制度改革中，无论是审批事项的清理，还是最终审批事项目录的公布，普通群众一般都没有明确的取得了解得知行政审批制度改革的相关信息，而参与行政审批制度改革大部分参与人员都是带有官方或半官方色彩，这也直接影响到群众对于行政审批制度改革的认识，同时也影响群众对于行政审批制度改革的参与。四、上海市行政审批制度改革存在问题的原因（一）政府职能转变不到位在传统的审批管制型政府思维的影响下，行政审批仍然成为了上海市部分职能部门的一种管理手段。一些部门对“简政放权、建设服务型政府”的历史趋势认识不足，在部门利益或个人利益的驱使下，总是自觉或不自觉地对行政审批制度改革持消极态度。据相关调查结果显示，有65%的群众认为目前上海市行政审批制度改革成效一般或滞后。一些领导干部和审批人员服务理念缺失，死抠本部门条上的政策法规，把依法审批和服务经济社会发展对立起来，导致审批的“慢作为”和“低效率”。还有52.7%的人认为审批服务人员主动服务意识不强。虽然近几年上海市也大胆探索出台了一些地方性规章从制度和机制上对现有的部门法规体系进行了修正，但由于层级太低，难以摆脱“违规”之嫌。应该说当前部门规章修改滞后于上海市经济社会发展的需求已经成为不争的事实。国家各级政府的职能转变还不到位，已严重阻碍和制约着行政审批制度改革的进一步深化。（二）部门利益阻碍改革的进程上海市虽然也已进行了多次审批事项清理，但一些该精简下放的事项仍然没有全部精简下放到位。一些部门将小团体利益置于全市发展大局之上，玩数字游戏，或者把行政许可审批事项进行改头换面，通过“年检”、“备案”、“确认”、“核准”、“登记”等形式，实行“明改暗不改”的手段，变相审批，实际上还是起着行政审批的权力。其中各个审批职能部门追求部门利益是审批难的重要原因。为维护本部们的利益，一些部门以严格执法为名，拿本部门线上的政策法规做挡箭牌，可削减的事项不削减，该简化的环节不简化，能缩短的时限不缩短，应下放的权限不下放。有些部门在审批事项下放时，还存在有审批权的不放，无权的有责任的就向下推诿；还有些不顾现实情况，把一些需要较强专业技术力量支撑的审批事项，也大量地下放，造成下级部门无力承接，无法开展工作的尴尬局面，造成行政审批制度改革的不到位。（三）中介机构改革和监管不到位目前中介服务机构时限约占基本建设项目审批时限的2/3，因此，中介机构服务行为不规范是造成基本建设项目审批慢、审批长的主要原因之一。上海市虽然经过多年的行政审批制度改革，涉及政府部门的审批事项进行了大幅的削减、审批流程也进行了优化，审批时限也进行了大幅的压缩，但涉及基本建设项目审批的效率，企业和群众仍然反映最为强烈。据本次问卷调查显示，还有32.1%的群众仍认为目前上海市的中介机构服务不规范。主要原因就是上海市目前部分中介机构与部门脱钩不彻底，存在“明脱暗不脱”现象。还存在部门对中介服务机构监管不到位，缺乏相关制度约束，亟需出台一系列相关制度，完善管理体系。同时各行业执业人员素质也参差不齐，个别部门中介机构执业人员还存在无证上岗，业务知识匮乏，服务质量不高等现象。（四）网上审批等信息化建设滞后网上审批业已成为推进行政审批改革发展的主要方向和手段，但由于在软硬件等设施条件上的发展不平衡，部门间的审批操作系统还多种多样。目前上海市由于审批职能部门间的审批系统的多样性也为审批业务的无缝对接和信息共享带来了困难，难以进行协同审批。目前上海市政府正在大力推行的多级联动网上审批机制及跨层级审批机制，也由于上下级政府和同级政府的各部门之间的审批操作系统的不同而难以推进。此外，网上审批操作系统的功能不完善，真正在审批网上实现全程审批业务的项目还很有限，推进力度还需加强，审批信息系统还有待优化；同时目前上海市审批电子监察系统功能还比较单一，主要集中在对部门窗口审批件的时效、业务量方面的监管，而对部门窗口审批件是否规范、服务态度和服务质量是否良好等方面的监管，还难以进行有效测评。网上审批等信息化建设的滞后，也严重阻碍了上海市推进行政审批制度改革的步伐。五、深化上海市行政审批制度改革的对策（一）转变观念，加快政府职能转变当前在我国经济社会处于转型的关键时期，各级政府机关要转变观念，要牢固树立公共服务的理念，要专注精力为群众提供公共产品，并维护好社会主义市场经济秩序。同时要大力推进公共服务型政府建设，加大对行政审批制度改革的决心和力度；进一步提高对深化行政审批制度改革的紧迫性和重要性认识，增强改革的自觉性和主动性。要严格按照服务型政府建设的要求，引导广大干部，树立主动服务理念，真心实意为群众办好事办成事。各审批职能部门及审批服务中心各窗口负责人要组织全体工作人员对市政府出台的审改新政策进行学习、领会、贯彻、落实。建立项目数据库，对全市所有的项目进行登记、分门别类，根据实际情况，运用相应地审批新制度。加强协调，提高审批服务中心各窗口的联合作战能力，对重点建设项目实施联合会审、联合踏勘、联合竣工验收一条龙服务。要广泛宣传，引导广大党员干部树立高效服务理念，要发挥“白加黑”、“五加二”的精神，努力为上海市的经济社会发展作贡献。同时要发挥好建设好全市310名协办员的项目代办、协办作用，提高他们的业务水平，打造三级立体式全方位的代办机制，为招商引资和侨商投资等项目做好服务。（二）加强审批服务中心规范化建设按照“一个窗口进，一个窗口出”的审批服务新模式的要求，加大对各审批职能部门的督查力度，严格督促落实各职能部门审批事项进中心，并授权到位，真正建成“一站式”审批服务新模式。特别是一些与企业和群众生产生活关系密切的事项，如基本建设项目等的一条龙服务相配套的事项与环节都要做到应进尽进。在此基础上，探索建立首席审批员制度，授予其行政审批的职权，使其能够即审即办，不能授权的一律实行分管领导到中心办公制，进一步提高行政审批效率和质量。市审管办和职能部门要采取集中轮训、顶岗培训等方式加强对市、镇街、社区便民服务平台工作人员审批服务事项办理流程与专业知识的培训，提高工作人员的审批业务水平，使其具备一职多岗的服务能力。同时各审批职能部门及审批服务中心各窗口负责人要组织全体工作人员对市政府出台的审改新政策进行学习、领会、贯彻、落实。建立项目数据库，对全市所有的项目进行登记、分门别类，根据实际情况，运用相应地审批新制度。加强协调，提高审批服务中心各窗口的联合作战能力，对重点建设项目实施联合会审、联合踏勘、联合竣工验收一条龙服务。同时各镇街公共服务中心要自行组织对相关人员的工作规章制度、思想道德等方面的培训，以适应新形势下审批服务的新要求。（三）构建多层次的审批监管体系探索构建网络式的、多层次的监管体系，加强监管的＂体系化＂。重要措施包括；一是需要坚持放管结合，实现责权一致，事权的下放要和监管的到位同步。二是重点探索实施统一市场监管加快信用体系建设等，确保基层的监管能力提高不落后于所承接的权为下放进度。三是科学划分各级政府的监管职责。四是建立健全监管制度，加强事中和事后监管，建成全方位、立体式的监管体系。五是针对行政审批制度改革后，出现的监管依据缺失，或者原有的法律法规、规范性文件的规定不再适用新的审批模式的情况，如浙江省“五证合一、一照一码”后“一照一码”企业质监、税务部口、社保、统计部口不再发放相应证件，工商部口负责收缴“一照一码”企业原有的组织机构代码证、税务登记证、社保登记证和统计证，在实际操作中出现企业以未办理过上述证件为由骗取新的“一照一码”登记证书的情况，但目前没有相应的管理依据的情况，需要及时的出台或者修改关于行政审批后续管理的规章制度，做到有法可依，审批有据。（四）提高行政审批信息化水平网上审批有利于弥补物理大厅在时间、空间上的局限，更加方便、透明、高效，是电子政务的重要内容，也是行政审批今后的发展方向。上海市现阶段要按照统筹规划、分步实施、整合资源的要求，将网上审批服务平台建设纳入上海市政府信息化建设的总体规划，逐步建成具有网上咨询、网上受理、网上审批等功能的审批信息办公平台,实现全网式审批和全天候审批服务网，来提高审批效率和服务水平。同时要开展对现有审批职能部门的网上审批系统进行整合并网工作,实现数据共享，以打破垄断和封闭。同时要梳理一批简单易操作的网上审批事项，优化流程后，直接让群众在网上申请办理，营造一个高效便民的政务环境。同时要努力攻克电子印章、第三方认证等技术难题，力争实现全过程网上审批。六、总结深化行政审批制度改革，对进一步理顺政府与市场、社会的关系，有力促进政府职能转变，为经济社会发展创造良好的环境具有重要的现实意义。我们肯定行政审批制度改革的作用，并且支持国家和各级地方政府继续深化