高校内部控制规范讲义20140819

建立风险导向的高校内控体系

湖北大学冯浩教授

2014年8月19日

讲解目录

一、风险导向的内部控制概述二、内部控制监管要求三、高等学校内部控制流程和风险点梳理

四、高等学校加强内部控制的方法

五、高等学校加强内部控制的措施一、风险导向的内部控制概述〔一〕风险导向的内部控制的定义1、内部控制的定义单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动风险进行防范和管控。〔第3条〕2、风险导向的内部控制风险导向的内部控制，就是以风险识别和评估为根底，管理风险，继而分析、设计和实施内部控制的过程，旨在降低风险以实现单位的既定目标。〔二〕内部系统的整体架构信息与沟通内部环境风险评估控制活动内部监督内部控制五要素结构二、内部控制监管要求

内部控制既是行政事业单位的一项重要管理活动，又是一项重要的制度安排，是行政事业单位治理的基石。实施好内控标准，对于提高单位管理水平，改进公共效劳的质量和效率，标准财经秩序，建设效劳型政府都具有重要意义。〔一〕实施内控标准，有利于推动廉洁高效、人民满意的效劳型政府的建设

党的十八大明确指出：要深化行政体制改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的效劳型政府。要求标准公共权力的运行，加强对行政权力的监督。习近平总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制，不能腐的防范机制，不易腐的保障机制。李克强总理指出，要用制度管权、管人、管钱，给权力涂上防腐剂、戴上“紧箍咒”，真正形成不能贪、不敢贪的反腐机制。从一定意义上说，搞好内部控制，能够起到制度笼子的作用。实施内控标准，建立完善的内部控制制度，对于建立健全权力运行的制约和监督体系，减少自由裁量权的空间和余地，用制度来限制权力的滥用，具有重要的促进作用。〔二〕实施内控标准，有利于提高高校内部管理水平我国的高等教育经过过去65年尤其是最近15年的快速开展，学校的数量和规模都到达了一个空前的水平，但我们高等学校的的管理水平还没有到达与之相适应的水平。目前，我国高等学校的内部控制总体上还是比较薄弱，突出表现在：对绩效重视缺乏，内部控制意识不强；预算编制不够科学，预算约束软化；未广泛开展以内部控制为主体的审计，监督力度不够。内控标准是提高高等学校管理水平的有效途径。借助信息化手段，将预算管理、资产管理、财务管理等整合到统一的平台，加强对单位层面和业务层面的内部控制，确保财务记录、财务报告信息和其它管理信息的及时、可靠、完整，强化对绩效的考核和监督，不断地提高单位管理水平。〔三〕实施内控标准，有利于推进财政标准化科学化信息化管理

为满足市场经济体制进一步完善和现代国家治理的需要，财政工作必须紧紧围绕财税体制改革与调整这一中心开展，深化改革，标准管理。管理工作事关大局，根底工作关乎成效。加强财政管理与深化财税改革相辅相成。不加快改革，就无法从根本上实施有效的管理；不加强管理，也难以推进改革的有序进行和逐步深化。今后一个时期，要在深化财税改革的同时，在财政管理上要重点围绕完善制度、明确职责、理顺流程、控制节点，加强监督，下大力气提高内部管理和控制的有效性，推进财政管理科学化、标准化和信息化。建立内部控制，就是为保障单位业务稳健高效运行，确保财务记录、财务报告信息和其它管理信息的及时、可靠、完整。实施内控标准，有助于实现财政管理的标准化、科学化和信息化，有助于提升财政管理的水平和提高财政资金的使用效益。〔四〕单位内部控制的监管要求

〔四〕单位内部控制的监管要求三、高等学校内部控制流程

和风险点梳理单位层面应重点关注的5大风险点----1、组织风险点:①是否确定内部控制职能部门或牵头部门；②是否建立单位各部门在内部控制中的沟通协调和联动机制？2、机制风险点：①决策、执行、监督是否实现有效别离？②权责是否对等？③是否建立健全议事决策机制、岗位责任制、内部监督等机制?3、制度风险点：①制度是否健全？②执行是否有效？4、岗位风险点：①是否建立人员培训、评价、轮岗等机制？②工作人员是否具备相应的资格和能力？5、信息风险点：是否按照会计制度对经济业务事项进行账务处理和编制财务会计报告？预算业务重点关注的7大风险点----1、编制是否部门间沟通协调充分？2、编制是否与资产配置相结合？3、编制是否与具体工作相对应？4、执行是否按照批复的额度和开支范围？5、执行进度是否合理？6、执行是否存在无预算、超预算支出等问题？7、决算编报是否真实、完整、准确、及时？收支业务应重点关注的5大风险点---1、是否实现归口管理？2、是否按规定及时向财会部门提供收入有关凭据？3、是否按照规定保管和使用印章和票据等？4、是否支出事项按照规定审核凭据真实性合法性？5、是否存在使用虚假票据套取资金的情形？政府采购业务重点关注的3大风险点--是否按预算和方案组织政府采购业务?是否按规定组织政府采购活动和执行验收程序?是否按规定保存政府采购业务相关档案?资产管理业务重点关注的3大风险点--1、是否实现资产归口管理并明确使用责任？2、是否认期对资产进行清查盘点，对账实不符的情况及时进行处理？3、是否按照规定处置资产？建设工程管理业务重点关注的5大风险点--是否按照概算投资？是否严格履行审核审批程序？是否建立有效的招投标控制机制？是否存在截留、挤占、挪用、套取建设工程资金的情形？是否按照规定保存建设工程相关档案并及时办理移交手续？合同管理业务重点关注的4大风险点--1、是否实现合同授权和归口管理？2、是否明确了应签订合同的经济活动范围和条件？3、是否有效监控合同履行情况？4、是否建立合同纠纷协调机制？四、高等学校加强内部控制的方法〔一〕什么是单位内部控制的控制方法内部控制的控制方法实质上就是内部控制的机制，是指为将经济活动风险控制在可承诺的范围之内，根据内部控制的原理，并结合风险评估的结果，针对风险点选择的措施和程序。〔二〕内部控制的具体方法第1种方法：不相容岗位相互别离

合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的别离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。第2种方法：内部授权审批控制明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度。相关工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。第3种方法：归口管理。根据本单位实际情况，按照权责对等的原那么，采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，对有关经济活动实行统一管理。

第4种方法：预算控制。强化对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于单位经济活动的全过程。第5种方法：财产保护控制建立资产日常管理制度和定期清查机制，采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保资产平安完整。第6种方法：会计控制。建立健全本单位财会管理制度，加强会计机构建设，提高会计人员业务水平，强化会计人员岗位责任制，标准会计根底工作，加强会计档案管理，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告处理程序。

第7种方法：单据控制。要求单位根据国家有关规定和单位的经济活动业务流程，在内部管理制度中明确界定各项经济活动所涉及的表单和票据，要求相关工作人员按照规定填制、审核、归档、保管单据。

第8种方法：信息内部公开。建立健全经济活动相关信息内部公开制度，根据国家有关规定和单位的实际情况，确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序。

五、高等学校加强内部控制的措施预算业务控制预算工作领导小组〔预算管理委员会〕决策机构工作机构执行机构财会部门〔归口部门〕单位本级下属各单位预算业务组织管理体系：

(一)预算业务控制——预算编制单位预算来源于单位实际的经济行为，是根据单位内部各项工作任务对经济行为进行合理方案，实现财务对业务的支撑和管理。预算编制的要求：程序标准、方法科学、编制及时、内容完整、工程细化、数据准确。预算编制流程(举例)业务部门业务部门负责人或归口部门财会部门预算工作领导小组财政部门部署预算编报工作审核审批审核下达预算控制数分类汇总提出预算编制要求预算建议数预算建议数审批预算批复流程(举例)业务部门业务部门负责人或归口部门财会部门预算工作领导小组财政部门分解细化控制数审核审批审核下达预算控制数分类汇总细化调整预算建议数审批预算执行预算编制的主要风险：业务工作、资产配置与财力支持相脱节预算编制控制措施：1、落实编制责任2、采用有效方法确保预算编制合规、科学掌握政策依托信息系统依靠专业人员加强部门间沟通协调〔一〕预算业务控制——预算编制预算编制控制措施：3、根据工作任务细化预算编制按工作任务的支出规律进行细化(1)金额、内容明确的支出(2)内容明确、金额有波动的支出(3)金额能确定但内容要分解的支出(4)金额不固定、支出内容不明确的支出落实审核责任4、内部审批下达〔一〕预算业务控制——预算编制预算执行与收支业务、采购业务、资产管理、建设工程管理、合同管理有密切关系。预算执行的要求：根据批复的预算安排各类收支，确保预算严格有效执行。预算执行的主要风险：资金收支和预算追加调整随意无序，存在无预算、超预算支出情况；执行进度不合理。〔一〕预算业务控制——预算执行预算执行控制措施：1、明确执行方式2、加强对预算执行申请的审核和审批3、明确预算追加调整的范围，严格履行审核和审批手续4、加强执行监控，建立预算执行适时分析机制〔一〕预算业务控制——预算执行额度匹配流程(举例)

业务部门业务部门负责人或归口部门财会部门预算工作领导小组财政部门根据批复的预算编制本部门的月度资金使用方案审核审核国库指标额度发布国库申报单位月度资金使用方案本部门月度资金使用方案审批汇总形成单位月度资金使用方案额度分配及发布预算执行预算调整流程(举例)业务部门业务部门负责人或归口部门财会部门预算工作领导小组财政部门预算调整申请审核审批国库指标额度发布调整申请审批预算调整预算执行审核

是否需财政审批是否42〔一〕预算业务控制——决算与绩效评价社会关注点的转变：

资金使用的合法合规支出的效果要求：决算真实、完整、准确、及时，强化决算和绩效评价结果的运用主要风险：不准确、不及时没有起到事后控制的作用决算和绩效评价的控制措施：1、加强会计控制2、建立起定期报告和分析制度3、真正建立起分析和评价结果有运用的机制和鼓励机制，改变超支不罚、节约不奖的局面〔一〕预算业务控制——决算与绩效评价〔二〕收支业务控制——收入业务控制(举例)业务部门分管领导出纳会计按收费许可提交收费申请开具收费单缴库收款、开具收据、缴库联、记账联交费主体审批收费单收据缴库联记账联银行回单账务处理备案〔二〕收支业务控制——收入业务控制内控中的收入与会计上的收入不完全一致要求：按规定收取、应收尽收，需要上缴的应及时、足额上缴票款一致及时入账风险：收取过程不标准金额不实私设小金库〔二〕收支业务控制——收入业务控制收入业务控制措施：1、建立健全收入内部管理制度2、合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收款、会计核算等不相容岗位相互别离3、财会部门对收入实施归口管理4、严格执行“收支两条线”管理规定5、建立健全票据管理制度6、加强对收入的分析〔二〕收支业务控制——支出业务控制(举例)业务部门财会部门分管领导领导办公会提出经费支出申请事项事前审核金额支出审批支出审批支出审批<3万3—10万>10万按审批执行费用报销流程会计核算及分析报告指标审核业务部门负责人或归口部门费用报销流程(流程举例)业务部门财会部门分管领导领导办公会整理票据，填写费用报销审批单报销审批报销审批报销审批<3万3—10万>10万财务处办理支付审核单据金额事项审核业务部门负责人或归口部门〔二〕收支业务控制——支出业务控制支出业务的特点：覆盖单位所有部门，涉及所有业务；不同类型的支出事项各具特点要求：合法、合规、厉行节约、入账及时准确风险：1、支出不符合规定的范围和标准2、存在使用虚假票据套取资金等问题3、资金使用效益低下，浪费现象严重〔二〕收支业务控制——支出业务控制控制措施：按照支出的业务特点来选择控制措施，强化预算的制约作用建立健全支出业务内部管理制度1、理清支出的内容构成，确定归口部门2、明确开支范围、开支标准、所涉及的单据3、理顺申请、审核审批、借款及报销等流程4、明确审核责任、审批权限〔二〕收支业务控制——支出业务控制控制措施：1、合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位相互别离2、落实业务部门和归口部门的事前审核责任，要求按照规定的审批权限进行审批3、财会部门加强对单据的审核4、加强会计核算和归档控制5、做好支出业务的分析和报告〔二〕收支业务控制——债务业务控制债务业务的特点：并非所有单位都可以举债，并非所有的债务都是向银行举借〔如融资租赁〕债务业务的主要流程：1、提出融资诉求2、进行论证，制定融资方案3、进行融资，签订合同4、融资所得资金的使用5、支付利息和归还本金债务业务流程(举例)业务部门财会部门主管领导单位负责人上级主管部门提出融资诉求否偿付本息是否重大论证并制定融资方案审批审定审批执行融资方案取得并使用资金融资活动评估是〔二〕收支业务控制——债务业务控制债务业务的主要风险：无力归还本息的财务风险控制措施：1、建立健全债务内部管理制度2、明确债务管理岗位的职责权限，不得由一人办理债务业务全过程3、充分的事前论证，领导班子集体研究决定4、加强债务业务日常管理5、做好评价和分析工作〔三〕采购业务控制政府采购和自行采购采购业务的主要流程：先预算、后方案、再采购1、预算和方案编制2、采购需求的提出和审核3、组织实施采购4、签订合同和验收5、支付价款政府采购业务流程(举例)业务部门资产管理部门财会部门内部采购办外部采购中心预算指标下达采购需求登记审核审核提出付款申请组织实施采购合同管理组织验收支付价款自行采购业务流程(举例)业务部门资产管理部门财会部门内部采购办外部采购中心预算指标下达采购需求登记审核审核提出付款申请组织招投标合同管理组织验收是否委托招投标选择供给商是否支付价款〔三〕采购业务控制采购业务的主要风险：预算和方案安排不合理，导致资金浪费、资产闲置采购的货物或效劳质次价高采购过程不合规，如化整为零躲避公开招投标控制措施：建立健全采购业务内部管理制度采购决策机构采购实施机构采购部门财会部门业务部门采购监督机构〔三〕采购业务控制控制措施：1、合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互别离2、建立采购与资产管理和预算编制等部门或岗位之间的沟通协调机制3、实施归口管理，加强对采购申请的审核〔三〕采购业务控制控制措施：4、自行采购过程中供给商的选择公平、公正例如，建立供给商预选库，随机抽取5、加强验收管理6、明确规定质疑投诉答复工作的职责权限和工作流程7、加强采购记录控制和统计分析8、加强对采购业务的平安保密控制〔四〕资产控制——货币资金实行分类管理货币资金管理的主要风险：平安风险、使用效率风险控制措施：1、建立健全货币资金管理制度2、不相容岗位相别离3、加强印章和票据的保管4、严格履行签字、盖章手续5、加强银行账户管理6、加强清查盘点、账实核对〔四〕资产控制——实物资产和无形资产管控重点：配置、使用和处置主要风险：1、因保管不善、操作不当引起的资产流失2、使用效率低下、资源闲置浪费严重3、存在账外资产，账实不符4、资产处置不合规控制措施：1、建立健全内部管理制度2、实施归口管理，落实资产使用和保管责任人的责任〔四〕资产控制——实物资产和无形资产控制措施：3、按资产特点进行管理，对特定资产有严格接触限制条件和审批程序4、建立资产台账，定期清查盘点和对账5、明确调剂、租借、对外投资、处置流程，审批权限和责任6、建立资产信息管理系统，加强统计分析，实现动态管理资产清查业务流程(举例)资产管理部门财会部门主管领导组建清查小组开展现场清查

审核查找原因资产清查报告资产清查报告是否账实不符账务处理结束是否资产处置流程(举例)业务部门技术部门资产管理部门主管领导外部审批机构提出处置申请

审核按审批结果处置审核审批审批是否需技术审核评估残值

是否需外部审批是是否否〔四〕资产控制——对外投资管控重点：立项、决策、执行、追踪主要风险：1、论证不充分，决策失误，造成损失2、投资过程和后续管理不善，造成资产流失控制措施：1、建立健全对外投资内部管理制度2、确保与投资相关的不相容岗位相互别离〔四〕资产控制——对外投资控制措施：3、议事决策机制，领导班子集体决策4、追踪管理，及时、全面、准确地记录价值变动5、建立责任追究制度6、加强对对外投资业务的监督检查〔五〕建设工程控制工程前期工作阶段工程建设实施阶段工程竣工转固阶段工程建议书编制和审批工程前期费用的申请招标管理工程可行性研究的审批初步设计评审及概算审批工程施工管理工程变更管理投资控制管理交工验收管理工程交接管理工程款支付管理工程决算管理竣工验收管理工程档案管理工程完工评价〔五〕建设工程控制建设工程特点：规模大、工期长、耗资大、环节多、技术和工艺复杂建设单位、工程设计及相关文件编制机构、招标代理机构、施工单位、监理单位、政府有关部门主要风险：立项审核不严格或决策不当前期准备不充分，影响工程进度建设过程管控不当，招投标存在违法违规，工程变更频繁，价款结算管理不严格，超支现象严重或影响进度虚列建设本钱，套取建设资金建设工程前期准备工作流程(举例)外部审批机构内部决策机构工程管理部门文件编制机构启动立项工作审批办理下一步工作审