第三章-环境保护法的基本原则

第三章环境保护法的基本原则

第一节环境保护法基本原则概述第二节经济社会发展与环境保护相协调原则第三节保护优先、预防为主、综合治理原则第四节公众参与原则第一节环境保护法基本原则概述

一、环境保护法的基本原则的概念

指在环境保护法中规定或体现的，对环境保护实行法律调整的基本指导方针。

它是调整因保护和改善环境而产生的社会关系的基本准则，是环境保护法本质的集中表现。理解：⑴环境保护法的基本原则不是随意确定的。而是应该由法律确认，在环境保护法中有所体现。⑵不能把它同一般的立法和司法原则混为一谈。如立法原则中的实事求是、群众路线，司法原则中的以事实为依靠，以法律为准绳，适用法律人人平等等原则。⑶它也不同于一般的法律规范，它是环境保护的基本方针、政策在法律上的体现，是贯穿于整个环境保护法的，具有普遍意义和指导性的规范。二、环境保护法基本原则的意义确立和实施环境保护法的基本原则，对于加强环境保护领域的法制建设，增强环境保护执法的自觉性和积极性，提高有关部门和公民的环境保护责任感，顺利实现环境保护法的目的和任务具有重要的意义。在制定各项环境保护具体法律原则、法律制度和法律规范时，必须以基本原则为依据，并反映基本原则的精神实质；它可以弥补环境保护法具体条文的局限性。基本原则概括性较强，而具体条文局限性较大，在执法和司法过程中如果碰到一些新情况、新问题，可以根据基本原则的精神进行处理和解决。第二节经济社会发展与环境保护协调原则

一、经济社会发展与环境保护协调原则的概念

简称协调发展原则，是指环境保护与经济建设和社会发展统筹规划、同步实施、协调发展，以实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。

环保部：

浙江癌症村：协调发展原则的内涵

——即经济、社会与环境协调、可持续发展原则该原则的提出与发展

1973年第一次环境工作会议

——1989年《环境保护法》——2005年《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》——协调、可持续发展

《环境保护法》第四条国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。

“把环境保护摆上更加重要的战略位置，经济社会发展必须与环境保护相协调。”

“既满足当代人的需要，又不对后代满足其需要的能力构成威胁和危害”。

——《我们共同的未来》

“人类应享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利，并公平地满足今世后代在发展与环境方面的需要，求取发展的权利必须实现”。

——《里约宣言》

“不存在抽象意义的发展权，发展权总是同环境对它的容忍有关，是对发展权的正确阐述。”盖巴斯科夫—拉基玛洛大坝案1977年，匈牙利和捷克签订《布达佩斯条约》在多瑙河上修建盖巴斯科夫—拉基玛洛大坝，将河水截至两条运河后回注于多瑙河。1988年，匈牙利国会认定该河流的生态效益高与该项目的经济利益，命令政府重新评价该项目。1989年，匈牙利宣布在项目的环境影响得到充分评价之前停止执行该工程。1991年捷克决定继续建设该项目并单方面将近2／3的多瑙河河水截引至其领土。1992年10月，匈牙利向国际法院提出申请。国际法院本案判决书140段：“通观历史，人类由于经济或其他原因一直不断地干扰自然。人类过去从事这种干扰时从不考虑其对环境的影响。由于新的科学知识和日益认识到以欠考虑和未减缓的速度从事这种干扰对人类——当代人及其后代所带来的危险。可持续发展充分表达了将经济发展与环境保护相协调的需要。……对本案而言，双方都应重新审视盖巴斯科夫电厂运行对环境的影响。尤其是，它们必须为多瑙河故道和该河两岸支流所释放的水量找到一个满意的解决办法。”该案要求在发展的需要和保护环境的必要之间选择一条中间路线。可持续发展原则在本案是一个对于决定相互竞争的因素具有基本意义的原则，它在未来的重大环境争端的解决中起重要作用，它被全球广泛接受而构成现代国际法的一部分。《环境影响评价法》第一条为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，制定本法。

沿海多个省份出现癌症村

浙江萧山坞里村，江苏盐城东兴村，山东肥城肖家店村……随着工业化的进程，一个接一个癌症村出现在东部滨海经济活跃地带。名单上还有无锡广丰村，常州新北区，阜宁县洋桥村，安徽宿州张庄村，阳谷县西关村、邵楼村、西汉庄村、国庄村，天津西堤头村、刘快庄村。从2003年12月29日开始，萧山南阳镇坞里村村民韦东英她开始了长达4年的“环保日记”写作。记录了坞里村遭受的环境污染侵袭，在恶臭气味和污水包围的日子里，一个个村民因患癌症死去。当韦东英的证据照片累积到5斤多重时，南阳化工园区还没有搬迁的迹象。她给萧山市、浙江省两级环保局打去电话咨询，得到的答复是：南阳的环境监测在2006年已达标，化工园不用搬迁。

田纳西流域管理局诉希尔案

1967年，美国联邦议会批准在小田纳西河上修建一座水库，作为配套设施，TVA开始在小田纳西河上修建泰利库大坝。

1975年生物学家发现小田纳西河有一种濒临灭绝的鲈鱼（蜗牛镖），联邦内政部将其列入了濒危物种名单，从而使其进入1973年生效的《美国濒危物种法》保护范围之内。不巧的是，蜗牛镖只能生活在泰利库大坝附近，大坝建成的话，将影响蜗牛镖的栖息地而导致灭绝，由此发生了“要小鱼，还是要大坝”的二难决择。

以希尔等为首的环保组织和一些公民以TVA为被告向联邦地方法院提起诉讼，认为TVA违反了《美国濒危物种法》的规定，要求法院确认其违法并终止大坝的修建。

联邦地方法院认为，虽然大坝的修建将会对蜗牛鱼的栖息地造成不利影响和破坏，但大坝在该法案生效前七年就开始动工，到蜗牛镖被列入濒危物种名单时，大坝已经接近完工，以牺牲纳税人一亿多美元的利益为代价来保护一个微不足道、没有重大经济价值且生态价值也不明显的鱼种是很不明智的。

原告不服，将案件上诉至联邦巡回法院。巡回法院的法官认为，是否豁免被告遵守该法案，只有国会或内政部才能做出决定，因而判令联邦地方法院永久禁止大坝继续完工，“除非国会通过适当立法豁免泰利库大坝遵循《美国濒危物种法》，或者蜗牛镖从濒危物种名单上取消或有新的关键栖息地生存”，否则《美国濒危物种法》不允许进行利益衡平，必须将保护生物多样性性置于绝对优先地位。

1997年4月18日，TVA将案件上诉到联邦最高法院，要求撤销上诉法院的判决。初审原告希尔等人申请法庭在诉讼期间发出裁定，暂停大坝的修建，以免造成不可逆转的结果。最高法院于同年6月15日做出了终审判决，9位大法官以6：3的优势支持了希尔等人的诉求，认为停工禁令是最合适的救济手段。从此，小鱼儿在田纳西河里过着快乐的生活，它们身边则是那座耗资一亿多美元的废弃大坝作为永远的见证。

我国葛洲坝刚建成时，阻隔了中华鲟上溯产卵，中华鲟在坝上撞得头破血流，非常惨烈。中华鲟数量锐减，不得不进行人工孵化养殖。同时，大坝还破坏了青、草、鲢、鳙四大家鱼的天然产卵繁殖场，长江由过去年产四大家鱼200多亿尾降为仅10亿尾。名贵的鲥鱼，因大坝建在其产卵场，十多年前就已在长江里消失了。

美国最高法院的判决具有深厚的民意积淀，本案之后90%的民众说:“发电站可以建在别处，而蜗牛镖一旦灭绝将永不再生。”

二、协调发展原则的实现

1、贯穿于各级政府的综合决策和计划调控

《21世纪议程》第8章

国民经济和社会发展规划；环境保护规划（“十二五”规划）

；政府的环保责任

2、贯穿于整个环境法体系和环境法制建设

3、贯穿于各项具体政策、制度和行动计划

——企业的经济管理活动：环境保护指标

《21世纪议程》第8章将环境与发展问题纳入决策进程

许多国家普遍采用的制订决策制度倾向于在政策、规划和管理的各级上将经济、社会和环境要素分开。如果要使环境与发展成为经济和政治决策的中心,就必须根据各国的具体条件来调整,甚至是根本改变决策方式,实际做到将这些因素充分结合起来。第三节保护优先、预防为主、综合治理原则

一、保护优先、预防为主、综合治理原则的概念

是指在环境保护工作中将保护位置，采取各种预防措施，防止环境问题的产生和恶化，或者把污染和生态破坏控制在能够维持生态平衡、保护人体健康和社会物质财富以及保障经济社会持续发展的限度之内，并对已经造成的环境污染和生态破坏积极进行治理。即“预防为主、防治结合、综合整治”原则。从“先污染后治理”到“病重求医末端治理”到“综合污染控制”

1、1980年联合国环境署：“预期环境政策”

2、美国：1984年《资源保护回收法》：“从摇篮到坟墓”；1990年《污染预防法》3、我国：2001年开始在多部法律中确立该原则以身体检测铅毒的乡村儿童

陕西凤翔、湖南武冈、河南济源……这一次是湖南嘉禾。不是天灾，是人祸；不是偶然，是必然。

陕西凤翔和湖南武冈中毒儿童人数分别达到了惊人的615名与1354名。嘉禾县397名参检的14周岁以下儿童，有250人超标。屡见不鲜的血铅超标中毒事件均延续过往的“黑色定律”：当地政府为发展经济上马高污染化工企业，健康受损的居民自发体检，发生群体性事件。

嘉禾是贫困县，为了便于招商引资，发展经济，一批从周边省市淘汰的企业来到嘉禾，不做环境影响评估就可以上马生产，所谓“先上车后买票”，还包括逃票，以至该县541家企业，其中未进行环评审批的企业多达309家，接近六成。

嘉禾县环保局长雷向东说，“经济落后了，好不容易来几个企业，你就不好去管。”

政府不是防患于未然，而是毫不设防，先协同作恶，再考虑救治，乃至是拿民众的创伤作为自身政绩的垫脚石。

“血铅事件”发生后，郴州在全市范围内，全面清理小冶炼企业，环保不达标的坚决关停。引发中毒事件的炼铅企业腾达公司，曾被县市两级环保局几度叫停，但仍继续生产。在牺牲了几百名儿童身体健康之后，腾达公司才被关闭停产。铅是一种多系统、多亲和性毒物，主要损害神经系统、造血系统、血管和消化系统。对儿童心理、智力和行为发育损伤具有不可逆性。一般血铅每上升100微克每升，IQ（智力水平测试）就会下降1到7分，并将导致性格和行为上的诸多问题。台州168人血铅超标蓄电池厂距住宅仅5米

截止2011年3月26日下午5时，台州市路桥区峰江街道三个村共有597名村民进行血铅检测，血铅超标168人，其中儿童53人。这是一起由台州市速起蓄电池有限公司引起的铅污染事件。该公司产生含铅粉尘和废气未经收集直接外排，当地村民血铅超标事件与速起公司含铅污染物特别含铅粉尘废气排放有直接关系。

铅中毒是一个日积月累的过程，这家厂的污染至今已经有8年历史。涉铅行业是国家明令重点监控的重金属污染企业。该企业也被列入路桥区的重点监管企业，然而，环保部门在此前进行的多次环保检测中，却从未公布其有检出违规超排的现象。环保局长蒋新才称从未接到群众举报。但当地村民说，不仅向环保局投诉过，还亲自去局里蓄电池公司偷排污水的问题，但就是不见执法人员来处理。最终引发了上百名村民血铅和镉超标的严重后果。

目前，该公司已被责令关停，公司法人代表应建国已被刑事拘留。对此事负有直接责任的台州市环保局路桥分局一名副局长、路桥区城南环境监察中队中队长，路桥区峰江街道办事处一名副主任等3人已被停职检查。

为什么要预防为主？

——环境问题具有不可逆转性、累积性、复合性；

——治理环境污染，需要耗费巨额代价经济学家认为：预防污染费用与事后治理费用比例高达1：20该法的中心议题是在全国采取措施促进自愿实行污染预防，既不需要也不希望采取强制性的污染预防。该法的基本政策是，作为环境管理政策体系的最高重点是通过源削减实现污染预防。不能预防的污染再循环不能预防或再循环的污染对环境安全的方式进行处理美国马萨诸塞州等州以及一些环保组织起诉美国联邦环保局案

2003年，美国马萨诸塞州等12个州、几个环保组织向美国联邦环保局提出，大量排放的二氧化碳和其他温室气体已经对人体健康和环境造成危害，美国联邦环保局应当按照《清洁空气法》之规定，对新车排放二氧化碳和其他温室气体的事项进行管制。联邦环保局认为，由于二氧化碳的环境效应具有科学不确定性，按照法律规定，其没有管制机动车排放的二氧化碳和其他温室气体的法定职责。因而拒绝了请求者的申请。

请求者随后向美国联邦地区法院起诉，要求法院裁决美国联邦环保局履行制定规章的职责。初审法院驳回了原告的诉讼请求。原告于2005年4月向上诉法院提起上诉。上诉法院认为:导致地球气候变化的原因很多，目前的证据很难科学地证明全球气候变化和机动车排放的二氧化碳、其他温室气体有关或者有很大的关系。裁决美国联邦环保局胜诉。

原告将案件上诉至联邦最高法院，2007年4月最高法院的9名大法官以5票对4票的比例通过判决认定:二氧化碳也属于空气污染物；除非美国联邦环保局能证明二氧化碳与全球变暖问题无关，否则就得予以监管，政府须管制汽车污染。

此案被认为是美国联邦最高法院数十年来处理的最重要的一个环境诉讼案件。解决了自布什总统就职以来一直悬而未决的气候变化争议。

二、预防为主原则的实现

1、全面规划，合理布局

《环境保护法》第22、23条工业、产业布局；环境功能分区

2、制定和实施预防性的环境管理制度

——环境影响评价制度、清洁生产制度、环境规划制度、环境许可制度等

生活品质之城《杭州市城市总体规划(2001年-2020年)》国家历史文化名城和重要的风景旅游城市。要以科学发展观为指导，优先发展高新技术产业和第三产业。逐步完善主城功能，迁移工业企业，降低人口和建筑密度。

《清洁生产计划》：将综合预防的环境保护策略持续地应用于生产过程和产品中，以期减少对人类和环境的风险。

第四节公众参与原则

公众参与原则的概念

亦称依靠群众保护环境原则或环境民主原则，是指环境保护和自然资源开发利用必须依靠社会公众的广泛参与，公众有权参与解决环境问题的决策过程，参与环境管理，并对环境管理部门以及单位、个人和环境有关的行为进行监督。一、公众参与原则的内涵

1、公众有权通过各种途径和形式开展环境保护活动、参与国家环境事务的管理。又称环境民主原则。

2、公众参与的理论基础

——“环境公共财产”论

——“公共委托”论

——公民环境权

厦门PX项目：公众参与改变厦门

台湾翔鹭集团在厦门海沧区投资PX项目(PX即对二甲苯，属危险化学品和高致癌物)，年计划产量80万吨，是年创GDP800亿的大项目。厦门PX项目中心地区距离厦门市中心和国家级风景名胜区鼓浪屿只有14公里，项目5公里半径范围内的海沧区人口超过10万，居民区与厂区最近处不足1.5公里。国际组织规定这类项目要在距离城市一百公里以外

。1、2007年3月，中科院院士、厦门大学教授赵玉芬等105名政协委员提出一号议案，揭开厦门市民反PX浪潮。2、2007年5月，数百万厦门市民转发同一短信，“厦门全岛意味着放了一颗原子弹。”

3、2007年6月1日，厦门市民“散步”事件。4、2007年6月，PX项目缓建半年，7月启动厦门市整体区域规划环评（环评单位：中国科学院）。环评报告结论为，海沧区域空间布局存在冲突，厦门市在海沧南部的规划应该在“石化工业区”和“城市次中心”之间确定一个首要的发展方向。报告同时披露了海沧现有的石化企业翔鹭石化（PX项目的投资方）五年前环保未验收，即投入生产，并其污染排放始终未达标。

3、立法（1）1969年美国：《国家环境政策法》确认（2）1989年《环境保护法》第6条（3）《21世纪议程》第三部分加强各主要群组的作用（4）中国《21世纪议程》

（5）环境法修正案中的公众参与第六条一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告。

为求有