公共政策中的事实与价值分析课件

第二讲公共政策中的事实与价值分析1一、公共政策分析的哲学基础（一）马基雅维里和培根马基雅维里（1469--1527）是意大利政治学家、思想家、近代资产阶级政治学的奠基人之一。他的贡献在于使决策者能够了解权力是如何发挥作用的。他认为权力的结果就是权力拥有者通过政策的运用达到其所要达到的目标。他认为一项政策的正确与否并不重要，政策只是一种策略，依靠它可以达到目标，最重要的政策所取得的最终结果是不是符合公共政策所要达到的目标。2

弗朗西斯·

培根（1561--1626）英国著名的唯物主义哲学家和科学家。马克思称其为“整个现代实验科学的真正始祖”。马基亚维里对培根思想观点的形成有着重大影响。他认为一个国家应当有长远的计划，其统治应建立在以知识为基础的权力之下，提出官员应当把知识作为最崇高、最富有实践性的目标。评价：如果说马基亚维里是一个把政策视为狡诈和诡计的哲学大师的话，那么培根可以被看成是一个在更现代的意义上探究政策并把政策看成知识所预见的理性行为的先驱者。3（二）杰里米·边沁和詹姆斯·密尔边沁（1748--1832）和密尔（1773--1836）是功利主义的杰出代表。他们认为最大多数人的最大幸福这一功利原则应该成为个人行为和政府公共政策的基础。他们相信，欢乐和痛苦是可以计算的，从而探寻人类福利的量化形式。他们经常通过个人自由的更多赋予来探讨公共政策的改革。评价：由于功利主义忽视了道德和公正平等等价值问题，因而受到了诸多批评。但对于公共政策分析的发展有着重要的推动作用，尤其是人类福利的可计算性对成本-收益的方法、对公共政策的效率分析具有重要的指导。4（三）威廉·詹姆斯和约翰·杜威詹姆斯（1842--1910）和杜威（1859--1952）是现代实用主义哲学之父。詹姆斯认为真实是相对于理念而言的，而理念只有通过事件才能成为真实。他深信为了推动人类社会的前进，改进和完善公共政策及其过程是可以做到的。杜威则把实用主义看成是一种社会实践的方法，一种尝试并进行学习的形式。他强调民主就是一种调查研究活动，在这种活动中思想得到交流并通过不断的学习和实践使社会问题得以解决。公共政策的核心应当是解决实际问题，民主决策则是沟通与实践的方法。评价：实用主义对于使社会科学各个领域日益关注社会和公共政策的完善具有推动作用。5（四）约翰·罗尔斯和罗伯特·诺齐克罗尔斯（1921--2002）和诺齐克（1938--2002）的争论构成了有关公共政策分析哲学讨论的最重要部分。罗尔斯认为收入上的平等和机会上的均等是非常重要的，强调具有同样能力的人应当拥有同样的生活机遇。只有当社会和经济的不平等能够最大限度地使弱势群体受益，人们才可能接受差别的存在。诺齐克认为，分配的公平无论在理论上还是在实际生活中都是站不住脚的，是不可行的。他认为公正所处理的问题是人们被赋予了哪些权利，而不是权利行使的结果。他强调个人自由和市场是能够使社会组织起来实现公正目标的唯一方式。6（五）卡尔·波普尔及其社会零碎工程学说波普尔（1902--1994）英国自然科学家和社会科学哲学家，是批判理性主义的创始人。在方法论方法，培根认为，从事实的观察中能够推演出理论和普遍的规律，波普尔对此提出了质疑。他认为科学的公共政策制定方法，应当基于事实和证据的积累，而不是逻辑的证明推理过程。更进一步地，波普尔认为“事实是存在于理论之外”的观点也是令人怀疑的。他强调，问题存在于一个知识的结构中，从而批判了培根等人所坚持的“事实独立存在，不受现存感觉、价值观、理论和解决方法的支配”等实证主义观点。由于知识是永远不会有终点的，因而所有的理论都是尝试性的，推测和猜想是知识的本质特征。7

波普尔认为，知识进步有一个过程：尝试性理论的提出—检验—由此出现新的问题—产生新的理论。波普尔把这个过程称为零碎的社会工程。同时他认为，社会进步并不是大的或整体的变化所带来的结果，它只是一个尝试和试错的循环，把一些理论称为终极的真理或知识，对于一个开放的社会来说是很危险的。公共政策分析作为一种解决问题的方法需要注入一种批判的、开放的、试验的精神。8（六）弗里德里希·A·哈耶克的市场和个人选择理论哈耶克（1899--1992），对逻辑实证主义的观点进行了强有力的批判，他认为，逻辑实证主义认为人类的知识是有限的和零碎的，以至于相信国家、政府和官僚体制具有能力收集和处理所有的信息数据并能据此制定政策来干预个人选择和市场自由功能，这种观点是错误的也是危险的。他强调一个社会不是一个人类设计的产品，而是具有一种自发的秩序。政府的作用在于确保这种社会中的自发秩序，国家应把政策目标放在促进个人自由、推动市场自由、加强法治建设和保护市民利益方面。9（七）阿米泰·埃兹奥尼及其公有村社主义公有村社主义者认为，现代社会已分裂为极小的单元，失去了村社感和社会一致性。存在于国家和个人之间的、必不可少的社会组织，在市场化的个人主义思潮影响下，呈现出萎缩趋势。这些社会组织应当受到保护和重建。村社主义的影响力极大，因为它走的是一条中间路线，既坚持福利国家的有利方面，又坚持了个人自由、家庭和社区的有利方面。村社主义意味着一个责任链：问题附近的个人－家庭—社区—社会。公共政策分析应当把目标集中在推动那些介于国家和个人之间的组织的发展上。10（八）哈贝马斯及其沟通理论哈贝马斯（1929--）德国著名的社会学家、哲学家、西方马克思主义的重要代表。他认为，公共政策分析过于强调理性分析的作用，应当在方法上有所转变，即从一种个人的、主客观间的推理转变为主观间沟通中所形成的推理。他认为推理不是一个客观的证明或证伪的逻辑过程，而是一个在社会背景下达到知性的过程。11二、决策行为分析

（一）“理想”的决策行为

人的大量行为都是有意图的，对于人的行为来说，含有大量的决策因素在里头，是由无数个细微的小决策构成的。比如，到医院求医就是如此。12

每一项决策都包含着目标的选择和有关目标的各种行动；而某个目标，又可能是另一个与此目标有很大区别的目标的中介，如此类推下去，直到达到一个相对的最终目标为止。

就决策导向最终目标的选取而言，我们把决策称为“价值判断”，就决策包含最终目标的实现手段而言，我们把决策称为称为“事实判断”。所谓“价值”是指应当如何而言，而不管其是否具有必然性；而“事实”则是指怎样而言，而不管其是否含有推测色彩。

13（二）现实的决策行为

在实际的政府决策现实中，决策者所面临的问题，并非事先按照价值、事实两类要素区分停当了的，甚至我们发现不了价值与事实要素之间的界限。其一般原因有以下几点：14政府组织的目标（或最终目标），常常用很一般的、模糊的语言来表述，如“公正”、“社会福利”、“权利保护”等。政府组织所设定的目标，又可能仅仅是为了达到更远大目标而设定的中间目标。有些情况下，价值要素和事实要素还可能组合在同一组织目标当中。如，对于警察局来说，拘捕罪犯是警局的一个行为目标，但在一定程度上，这个目标本身被人们看成是最终目标，也就是说，警局要为拘捕和惩罚犯罪而工作。但是，从另一个角度来讲，拘捕罪犯又是保护公民、维护社会治安的一种手段。这在“组织目标置换”的情况下更易出现。15

请大家思考一下，北京市政府为了缓解城市交通拥堵问题，决定修建一条新的街道。那么，新街道修建问题包含哪些价值因素和事实因素呢？16一般来说，要考虑以下问题：要确定街道设计方案（因为该方案的设计是应该达到什么样目标的选择，因而是价值因素）要确定街道设计方案同北京市区规划的关系要确定街道设计同北京市文物保护和古都风貌之间的关系要确定工程资金的筹措办法要确定施工单位，是利用发包，还是由政府组织力量实施要确定这项工程同可能的后续工程（如公用管道设施的铺设）的关系自然环境问题……17

上述这些问题中，价值因素和事实因素都是混杂在一起的。我们可以通过分析，大体上可以得出以下价值因素：交通运输的迅速、便利、以及行人的方便交通安全程度新街道布局对其他产业的影响，如对房地产价格的影响筑路费用纳税人的费用分摊18

另一方面，就实现上述价值的具体措施而言，决策必须依据事实因素：各种铺路材料的相对平整度、性能和价格从费用和交通便利的角度看，不同路线的相对优缺点不同的筹资办法的总费用和费用分摊19三、事实因素和价值因素的区别事实因素可以通过检验来确定其真伪，而价值因素则不能判定其真伪事实因素可以用正确或错误来进行描述，而价值因素可以用好或坏来进行判定价值因素不能完全转化为事实因素，也就是说无法从价值命题来推出事实命题；但是可以从事实命题推导出价值命题由于决策包含着价值因素，所以我们不能在客观上说决策正确与否，而只能就其所包含的事实因素来说决策是否正确在事实要素中，由于我们无法事先确定其真伪，所以就需要用判断20资料：“一慢二看三通过”？北京的环路上基本上都有限速行使的标志，可是见不到限低速行使的牌子，我们似乎都有一个心照不宣的认识，那就是“一慢二看三通过”，但这种认识值得商榷。一位曾在美国考过驾照的中国留学生讲，他考试时遇到过一道题，此前所有参加考试的中国人都答错了。这个题是：在你行驶在高速路上时，你是选择按路标的速度标行驶呢，还是尾随前车？所有的中国人都答：按路标走，因为这是标识高速我们的，是一个法规！其实正确答案是尾随前车走，前车快你就快，前车慢你就慢。21四、对决策进行评价从上我们可以看出，从严格意义上讲，对政府官员的决策，是不能用科学方法来评价的。那么，决策问题就不能有科学成分在里边吗？回答是：断言任何决策均含有价值因素，并不是要断言任何决策仅含有价值因素，除此之外，尚含有事实要素，我们完全可以对事实要素进行科学方法的分析。22

请看这样的例子：美国陆军《步兵野战手册》里有这样的一段话，“奇袭是成功地进行攻击的实质性因素。战役无论大小，都应当谋求奇袭效果。步兵要靠攻击时间、攻击地点和兵力部署的保密，行动的迅捷，对敌军的迷惑，成规的破除等方法，来产生奇袭效果。”23我们可以对这段话划分以下三层意思：应当成功地进行奇袭只有在奇袭的条件下，攻击才是成功的奇袭的条件是保守攻击时间、地点等机密24

在这三层意思当中，第一句是价值论断，而后两句都是事实性陈述。进行攻击的决策包含着价值要素和事实要素这两个方面。秘密部署军队是为了进行袭击，袭击是为了成功地进行攻击。25

我们可以在事实要素的意义上判断决策的正确性：即为了实现目标而判断所采取的措施是否恰当。这样在政府决策中，我们常把作为目标的价值要素看成是判断事实要素是否正确的一个常用的标准。至于目标我们只能进行主观意义上的好坏评价，而无法做出正确与否的客观上的判断。26

当我们对政府决策进行评价时，在决策意图要实现的目标已经确定的情况下，我们就可以判断决策是否正确。当决策目标产生变化时，也就意味着对决策正确与否进行判定时的变化。严格地说，被评价的东西并不是决策本身，而是决策中的事实判断。27讨论：对“富人”“名人”超生实施重罚近日，国家计生委声称，对那些违反计划生育政策进行超生的富人和名人要实施重罚，而且不能参与社会评奖活动。引起了社会的广泛关注，对此你有何看法，牵涉到那些价值判断问题？28讨论：“女人该不该回家”？随着我国社会经济的不断发展，一些富裕地区的女性回家做家庭主妇的现象日趋增多。100年前，女性们曾为走出家庭、踏足男性社会而努力斗争；100年后，一些女性却告别日益紧张的职场，重回家庭享受生活的温馨。于是，家庭与职业似乎又成为了鱼和熊掌，哪样更符合女性理想中的幸福成为了社会争论的热点问题。全国两会期间就有代表提议：女性应该回家！支持者认为：男女在生理上客观地存在着差异，合理的社会分工是社会进步的表现。反驳者则认为：妇女好不容易走出家庭，现在又要“回家”，不符合社会发展的趋势，而且对妇女经济地位的独立也不利。29资料：中消协揭露医疗十大问题，治感冒花费能差三百倍近日，中消协公布的医疗服务消费体察活动报告中，揭露出部分医院医疗服务存在的十大问题。同病不同价费用差别大医院药品价格多高于药店导诊不完善找医生费事问诊不细致上来就化验程序不规范盲目开处方不看病就开药违法治疗潦草处方患者看不明白一个感冒得问诊多科室医疗检验结果互不相认节假日看病比平时难

30五、价值要素的意义价值要素是广泛存在的，这是因为我们常常根据事实要素推导出价值命题来。如在上述的例子当中，我们可以推导出“我们应当保守攻击时间和地点应当保密”这样的价值命题来。由于价值要素是事实要素是否正确的标准，所以价值要素有助于合理的公共政策的制定和评估工作。这主要表现为下面两个方面：31被设置为决策目标的价值要素必须是明确的，必须明确到足以评价它们在何种情况下的实现程度的地步必须能判断特定行动方案实现目标的可能性

要达到以上两点，公共政策的目标应当是：第一，目标是可衡量或可测量的第二，必须指明所要完成的具体结果第三，在现有条件下，目标是可达到的第四，指明完成目标的时间界限第五，指明负责政策执行的机构及其权限32资料：教育的目标是什么？

——马加爵事件的反思大学不只是传授专业知识的地方，而且也是培养学生健康人格和心理的地方。人们隐约记得，1990年，中国留美学生卢刚，因留校问题和研究基金之争，持枪在校园内杀害了自己的同学、同胞和师长后自杀。现今，马加爵事件使国人不得不又一次反思，教育的目的到底是什么？2004年2月23日，昆明市公安局在云南某大学一宿舍的柜子内共发现了4具被钝器击打致死的男性尸体，同时同宿舍的学生马加爵也不见了。经公安机关调查，马加爵有重大嫌疑。3月15日，马加爵被警方抓获，后马加爵坦然承认，云南大学被杀的四人都是自己的同学，平时关系很好，但打牌时曾经吵过架，于是一天就杀掉一个。33

近日，陕西省山阳警方破获系列入室抢劫案，5名涉案人员被抓，除一人刚满18周岁外，其余均为8到14岁的在校学生。他们为逃避打击，在做案时，用自己随身佩带的红领巾蒙面实施抢劫。34雷锋是谁？

《都市时报》在3月5日（雷锋日）前调查，昆明市一半中小学生不知道雷锋是谁。，“你知道3月5日是什么日子？”绝大多数被访者一脸愕然，答案也是五花八门，有的说是“世界环保日”，有的说是“植树节”，看见调查表下面有雷锋的字样，也有反应快的人说是“雷锋的生日”，也有人说是“雷锋牺牲的日子”。在记者的提醒下，大约三分之一的被访者想到了“雷锋日”，也有近三分之一在记者的再三暗示下，仍然摇头。调查中，关于“雷锋是做什么的”，出现了一些千奇百怪的答案，有人说是“红军”，也有人说是打鬼子的，还有人说是雷锋是“杂务员”。一名小学生在被问到雷锋是哪里人时，竟然脱口而出“雷锋是东北人”，究其原因，缘自于电视剧“咱东北人都是活雷锋”！35资料：教育部07年保送生政策近日，高校07年保送生政策陆续出台，对于保送生的条件，教育部明确规定，六类学生有保送资格：被评为省级优秀学生者。在全国中学生学科奥林匹克竞赛全国决赛（包括：中国数学奥林匹克、全国中学生物理竞赛决赛、全国高中学生化学竞赛、全国青少年信息学奥林匹克竞赛、全国中学生生物学竞赛）中获得一、二、三等奖者。全国中学生学科奥林匹克竞赛省赛区竞赛（包括：全国高中数学联赛、全国中学生物理竞赛省级赛区、全国高中学生化学竞赛省级赛区、全国青少年信息学奥林匹克联赛、全国中学生生物学联赛）中获得一等奖者。

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