旅游景区经营与管理模式探究

2012-2013第一学期《旅游景区经营与管理》结业论文任课老师：李娴学生：郝璐学号：201001070226时间：2012.12.28旅游景区经营与管理模式探究摘要：本文从对风景区的特殊性以及两种经营管理模式的优缺点出发,提出当前我国风景旅游区的改革路径:明晰产权,加强公私合作,合理利用政府和的优势,并建立健全旅游立法体系,走法制化管理道路。

关键词：风景旅游区特殊性经营管理模式

伴随着中国经济的高速发展，旅游正在悄然兴起并迅猛发展。但是我们也应该清醒地认识到在蓬勃红火的旅游背后存在的诸多问题，因此必须充分利用市场机制，积极探索旅游景区经营管理的新模式。还有，伴随着中国经济的高速发展，我国百姓的生活发生了翻天覆地的变化。旅游，成了中国老百姓日常生活中不可缺少的部分。同时，旅游业也是世界公认的朝阳产业，是我国国民经济新的增长点和第三产业的龙头。随着我国经济社会的全面发展和人们精神文化需求的日趋增长，旅游正在悄然兴起并迅猛发展。同时，也应该清醒地认识到在蓬勃红火的旅游背后存在的诸多问题：当前市场的背景下，我国的风景旅游区却仍然延续着计划经济的模式，大部分还属于事业性质,纯属公益事业，经费靠财政拨款。旅游区管理机构虽然既有保护的职能，又有组织生产、经济、解决就业和社区管理的职能，但因政企不分，事企不分而导致了诸多弊端，如资金短缺，经济效益低下，机构臃肿等。因此充分利用市场机制,分离所有权和经营权成为各大风景旅游区的改革方向,并且也已经取得了一定的成绩,但由于风景旅游区不同于一般的企业,有着自身的特殊性,我们在引进市场化机制的时候一定要慎重。从市场的角度看，旅游景区经营具有三个方面的主要任务，即旅游景区如何吸引游客、如何为游客提供满意的服务、如何实施旅游景区的可持续发展。我们认为，旅游景区经营是，通过调动旅游景区相关投入要素，在有效保护旅游景区公共资源(主要是风景资源、生态资源与文物资源)的前提下，对其合理利用并追求效率最大化的营销、管理与服务。这一概念既包括对这些公共资源的合理利用，也包括对这些公共资源的有效保护，主张对旅游资源要在保护的前提下利用，在利用中促进保护，既要适度保护，又要适度开发、合理利用，而不能过度保护，也不能过度开发。利用与保护互为依托，共同促进。一些政策上的禁区和限制。因此,鉴于风景旅游区资源的惟一性、脆弱性等特点,以及相关政策滞后等原因,对这种做法必须慎重。

目前，我国旅游景区的经营管理中主要存在以下问题：多头管理，多重目标目前我国旅游景区的宏观管理格局是政出多门、体制混乱。例如，自然文化遗产的管理体制具有管理多重目标性、企业化经营和不同的程度的多重管理等三个明显特征，现行管理体制的主要问题是多重目标与企业化经营之间的矛盾，而多重管理加剧了这种矛盾。我国的旅游景区分别隶属多达12个不同的政府部门管理，风景名胜区、自然保护区、森林公园和文物保护单位，本身既有保护的职能，又有组织生产、发展经济、解决就业和社区管理的职责。我国风景名胜资源和文物资源的管理权由各级、各有关行政主管部门行使。根据我国现行的行政体制，各类风景名胜资源和文物资源仍分别归建设、林业、环保、文化、文物、宗教、海洋、地质、旅游等部门行使管理权，并按其科学价值、历史文化价值、美学价值和地域范围等划分为国家级、省级、县级，分别由各级相关行政主管部门管理。必要时成立了相应的行政管理机构，如风景名胜区、国家森林公园、自然保护区管理委员会(或管理局)、文物管理委员会(或文管所)等，作为国家资源所有者代表，统一实施管理权。这些景区管理机构的主要职责是执行有关法律法规，确定开发利用方针，制定和审批保护和发展规划并监督其实施，审核有关开发项目的可行性报告和方案，有的代表政府管理区域内的民政事务。机制落后，观念保守我国旅游景区微观主体机制落后，观念保守。风景名胜区、文物点、博物馆等，有些是社会公益事业，不能严格按企业来要求。现在造成的情况是不伦不类，因为财力不足，很多不应该作为企业的，进行企业化运作，但在机制上又是落后的，在观念上自然是保守的。也有的明确是企业，但又赋予一定的政府职能，尤其是一些大的山岳型景区都是这样的体制。秩序混乱，服务较差旅游景区安全隐患较为严重，旅游者的权益得不到确实保证。这几年发生的大的旅游安全事故，相当一些都是这样发生的。急功近利，内部机制不合理，不科学，管理混乱。有的景区层层转包，各行其是，秩序混乱。资源破坏，环境污染我国旅游景区资源与环境保护的问题，表现在旅游景区破坏性建设严重，自然景区城市化突出。有些素质不高的企业开发旅游资源，景区建设庸俗化，对旅游资源的破坏很大。许多旅游景区出现资源退化，既有客流量大造成的自然退化，更主要的是保护不力。景区的环境污染问题也很严重，由于生活垃圾处理不好，环保技术不过关，造成景区卫生不好，由此而引起污染问题普遍存在。条块分割，名实不符我国的风景名胜、文物、森林资源名义上属于国家所有，但实际上中央、省、市、县、乡各级政府及其部门都能出面操作。往往在同一景区内，建设、文物、林业、水利、旅游等多个部门插手管理。在条块分割、各据一方的情况下，在地方、部门、单位、个人利益的驱动下，有法不依、执法不严，貌似建设、实为破坏，名为保护、实为垄断的现象极为常见。大量的风景名胜区，都可以看到在核心景观区看到这个厅、那个局建的“培训中心”、“疗养所”，破坏景观的现象比比皆是。财政困难，举步艰难国家对风景文物资源保护的财政拨款十分有限，国际援助和社会赞助杯水车薪。管理经费和职工工薪部分靠财政拨款，部分靠自筹自支，有的完全实行自筹自支。在此情况下，大多数地方只能勉强维持现状和职工生计，谈不上有效保护和积极建设。区内居民和职工迫于生计，开山取石、毁林伐木、捕猎动物，破坏资源和环境的现象屡禁不止。等于是捧着金碗要饭吃，宝贵的资源成为了财政的负担。7、政企不分，政事不分在许多风景名胜区及文物景区中，由于条块分割和政、企、事不分，政府机关的衙门作用与旧国营企业的各种弊端兼而有之。在经营接待上，基本上是等客上门，很少主动宣传促销;在经济收支上，财政拨款加单位创收，有的稍有盈余，多数出不敷出;在劳动人事制度上，机构臃肿，冗员众多;在分配制度上，死工资，“大锅饭”，平均主义盛行。这种管理体制和经营机制导致了许多地方一方面是风景文物资源的闲置与浪费，另一方面是风景旅游开发和经营中的无序、低效以至破坏，严重困扰着资源环境的保护和风景名胜事业、文物文博事业、旅游业和地方经济的发展。我国风景旅游区经营管理模式的政策建议

1、改革管理体制

我国风景区旅游资源的所有权主体是国家,国务院代表国家行使风景旅游区资源所有权。为保证国家产权的统一和国有资产的收益,国务院可以指定一个权威机构代理行使风景旅游区资源产权,对产权进行统一管理;负责风景旅游区规划的审批、土地使用权的转让、租赁,风景旅游区资源使用权转让、风景旅游区资源保护规划等。该权威机构可视需要,在各省或各片区设立派出机构,发展建立风景旅游区日常管理机构,并对其拥有领导权、监督管理权和对风景旅游区资源开发经营企业经营活动的监督管理权。日常管理机构由派出机构代表、地方政府各职能部门代表、当地群众代表、开发经营单位代表等组成,具体负责风景旅游区开发建设的监督管理,监督国有资源的用途,保证国有资源保值增值,并进行风景旅游区日常的市场管理、资源管理、环境管理。整个管理系统的经费均由国务院按旅游税收的一定比例统一拨付,以防受地方政府部门和经营者的牵制。

这种产权管理机制,可以避免现有的条块分割,多头领导,明晰了风景旅游区资源的产权归属,且有效发挥了监督作用,可以防止风景旅游区资源的过度开发、风景旅游区环境破坏。

2、运用不同经营管理模式

近年来,有许多学者提出风景旅游区应实行所有权与经营权的分离,将其交由企业进行市场化运营,并通过对收益和成本的比较论证了这种模式的合理性。碧峰峡、桐庐、太湖源等一大批景区(景点)将经营权不断地拍卖出去,黄山、张家界等遗产类资源也引入市场机制,并先后挂牌上市,这种经营意识是对传统管理意识和管理体制的一大突破,这一点应该是肯定的。但目前完全按市场机制经营的方式遭到了质疑。如黄山风景旅游区,从保护遗产的角度出发,必须严格遵循“景区游,区外居”的旅游方式,而黄山股份公司为追求自身赢利,必然尽可能以高消费方式将尽可能多的游客留在景区,由此必然造成遗产质量破坏,从而出现了在黄山发展旅游经济后“景区的环境卫生和安全质量提高,而遗产质量反而恶化”这一似乎怪异的现象。另外,这种纯商业化经营必然以其垄断性而伤害游客正当利益。拥挤俱乐部产品可以通过政府提供,也可以通过所有权与经营权的分离由私人提供。但经营权和所有权的分离是否适合所有的景区,也是一个值得思考的。

本人认为,凡是经营性景区(景点)均要实行所有权与经营权的分离,只是对一些专业性或公益性强的景区(景点),如国家森林公园、保护区的核心区、文物保护区、宗教朝拜地等实行国家经营管理,由国家委托专业人士经营。

3、加强对旅游资源的管理

风景旅游区不是单指景观资源,而是以景观资源为核心,由产品系统和支持系统组成的一个综合体。往往在我们脑海里有一个思维定势,即风景旅游区的收入来源就是门票收入,并以其为由来证明管理经费紧张,从而交由企业市场化运作或进一步提高门票价格。由于旅游产品是一种高弹性消费品,提高价格会导致游客数量大幅度减少,门票收入进一步降低,且波及到整个行业。我们应该改变观念,树立大旅游意识,正确把握旅游业的综合性、先导性、关联性特点。

在风景旅游区经营管理体制改革中,分清旅游景观资源和旅游经营资源。旅游经营资源才是我们的改革重点(包括住宿、、餐饮、娱乐设施等),增强竞争活力,提高风景旅游区的收入。旅游景观资源不应作为风景旅游区创收的主要途径,而要以保护为重,国家应建立景区财政补贴制度,为景区维护经费来源提供保障。对那些交由企业运作的经营性景区,应制定门票价格管理制度。

4、建立规制风景旅游区开发和保护的体系

改革开放20多年来,我国旅游立法初步形成了旅游法律体系,但是在风景名胜区、森林公园、自然保护区等方面,目前还没有正式立法。

虽然有《风景名胜区暂行管理条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《森林公园管理办法》等行政法规,但是这些规定缺乏实施细则,对一些新做法缺乏裁决的依据,对实际执行中的一些破坏资源、侵蚀国有资源、使用权不明确的现象难以做出有效认定和判罚。尤其在民营企业开发旅游景区的过程中,由于没有相应的具体法律法规对旅游资源开发行为进行规范,具体操作上对旅游资源的权力归属没有清晰的界定。要明晰风景旅游区产权,并使其规范化运作,就要建立健全相关法律体系,将景区开发行为予以规范,对破坏景区资源的行为和做法给予惩罚。按照我国现行法律体系和行政法渊源,风景旅游区立法体系可以按照宪法——法律——行政法规——部门规章、地规、地方规章——规范性文件这样一个层次来构建。

总之,风景旅游区不能等同于企业,由于它有着自身的特殊性,我们应从经济、社会和环境效益多个方面考虑经营管理体制的改革路径。在风景旅游区的开发保护中,要加强公私合作,合理利用政府和企业的优势。

参考文献：