政府间财政关系江西财经大学财税与公共管理学院

第八章政府间财政关系1/24/2024第一节财政关系的根本问题一、政府间财政关系的概念二、财政分权1/24/2024一、政府间财政关系的概念政府间财政关系(intergovernmentalfiscalrelations)：中央政府与地方政府之间在公共收支上的权责关系。财政联邦制(fiscalfederalism)：实行联邦制国家采用的一种制度，指在各级政府之间划分税收收入和公共支出的一种制度安排财政管理体制(fiscaladministrationsystem)，也称预算管理体制，通常定义为处理中央和地方以及各级地方政府之间财政关系的根本制度。——确定财政管理的主体与级次、公共收支的划分原 那么与方法、财政管理权限的划分以及财政调节制 度和方法等。——地方各级政府没有公共收支的立法权。1/24/2024二、财政分权财政分权(fiscaldecentralization)：征税权和支出权向下级政府的下放，或者说，地方政府拥有一定程度的财政自主权。——在兴旺国家，财政分权是“后福利国家〞时代为低成 本提供公共效劳而进行政府重组的有效工具——在开展中国家，财政分权旨在挣脱治理无效、宏观 经济不稳定和低经济增长的陷阱——在经济转型国家，财政分权是方案经济体制转向市 场经济体制的直接结果——在拉丁美洲国家，财政分权源于人民追求民主的政 治压力——在非洲国家，财政分权主要是效劳于国家统一1/24/2024〔一〕财政分权的衡量衡量指标 地方政府的审批预算权、举债权、征税权、就业人数占公共就业总人数的比重、公民参与和影响本辖区财政决策的程度等两个主要指标 ——地方政府公共收入自主权 ——地方政府公共支出占国家公共支出的比重1/24/20241.地方政府公共收入自主权衡量指标 ——地方政府自身〔本级〕公共收入占国 家公共收入的比重 ——地方政府总公共收入构成—地方政府 自身公共收入占地方总公共收入比重 ——地方政府的税收控制指数1/24/2024〔1〕地方政府自身〔本级〕公共收入占国家公共收入的比重年份地方政府公共收入比重其他国家(2001年)1978—1989年平均1990—1999年平均2000—2004年平均72.757.946.2

联邦制单一制31.1高48.6%18.7高147%1/24/2024〔2〕地方政府总公共收入构成1/24/2024〔3〕地方政府的税收控制指数1/24/2024税收自主权指标及权重税收自主权指标权重1.省/地方政府自由设定税率和税基2.省/地方政府只能自由设定税率3.省/地方政府只能自由设定税基4.在分税制下，省/地方政府能确定收入分割5.在分税制下，收入分割要由省/地方政府同意6.收入分割在分税制中固定下来，但能被上级政府单方面改变7.分税制制中的收入分割由上级政府在年度预算中确定8.省/地方税种的税率或税基只能在上级政府规定的范围内变化9.上级政府规定税率和税基10.80.60.50.40.30.20.101/24/20242.地方政府公共支出占国家公共支出的比重地方公共支出比重联邦制国家单一制国家1978—198956.8%1990—200069.7%46.3%高出53.6%32.1%高出122%2001—200470.2%1/24/2024〔二〕财政分权的优缺点1.财政分权的优点——财政分权使政府产出更适合当地偏好——财政分权鼓励政府间财政竞争——财政分权有助于制度创新2.财政分权的缺点——财政分权可能导致资源配置无效率——财政分权难以实现公平收入分配

1/24/2024优点一：财政分权使政府产出更适合当地偏好EDCAPOQ1Q2Q3D1BD2AC=MC数量Quantity价格和成本奥茨分权定理Oates’decentralizationtheorem1/24/2024优点二：财政分权鼓励政府间财政竞争蒂布特模型(Tieboutmodel)：“用脚投票〞财政分权从三个方面鼓励地方政府间竞争。 第一，地方政府要想方设法做到“以民为本〞， 尽可能满身当地居民的各种需要。 第二，地方政府会努力加强管理，以最低可 行的本钱提供公共效劳。 第三，约束收入最大化的政府行为，限制地方政府的过度征税权。1/24/2024优点三：财政分权有助于制度创新对于许多政策问题而言，没有人确切知道其正确答案是什么，更不能肯定是否存在一个在所有情况下都是最好的解决方法。因此，最好让每个地方政府走自己的路。多样化的政府管理制度，会增加找到解决新问题方法的时机。1/24/2024缺点一：财政分权可能导致资源配置无效率

1.地方公共物品的提供缺乏——公共物品具 有外部性2.有些地方公共物品的提供不符合规模经济: 公共图书馆1/24/2024缺点二：财政分权难以实现公平收入分配

对高收入群体征税→补贴低收入群体→其他辖区的低收入群体设法迁入→高收入群体可能迁出→弥补人均税基的缩小→提高对现有高收入群体课征的税率→进一步迫使高收入群体迁出对高收入群体的征税规定上限→随着低收入群体迁入本辖区→可用于低收入群体的人均再分配资金就会减少。1/24/2024第二节支出责任安排支出责任安排(expenditureresponsibilitiesassignment)是处理政府间财政关系、设计财政管理体制的最根本的制度安排一、支出责任安排的原那么二、支出责任安排的状况1/24/2024一、支出责任安排的原那么〔一〕各级政府财政职能定位〔二〕公共物品的层次性〔三〕根本原那么1/24/2024〔一〕各级政府财政职能定位中央政府更能有效地履行经济稳定和收入分配职能，并负责区域经济的协调开展地方政府那么在资源配置领域里发挥重要作用，并负责本地区经济开展1/24/2024〔二〕公共物品的层次性全国性公共物品应由中央政府提供区域性公共物品应由省〔或直辖市、自治区〕提供地方性公共物品应由地方政府〔市、县〕提供对于那些具有明显利益外溢的公共物品，或由上级政府提供，或由临近上下两级政府分担提供1/24/2024〔三〕根本原那么经济效率原那么(economicefficiencyprinciple) ——规模经济原那么(principleoftheeconomiesofscale) ——政府间竞争原那么(principleofintergovernmentalcompetition) ——公共定价原那么(principleofpublicpricing)财政公平原那么(fiscalequityprinciple) ——经济外部性原那么(principleofeconomicexternalities) ——财政均等化原那么(principleoffiscalequalization)政治责任原那么(politicalaccountabilityprinciple) ——享用和控制原那么(principleofaccessandcontrol) ——居民参与原那么(principleofcitizenparticipation)行政效率原那么(administrativeeffectivenessprinciple) ——地理适宜原那么(principleofgeographicadequacy) ——管理能力原那么(principleofmanagementcapability) ——政府间灵活性原那么(principleofintergovernmentalflexibility)1/24/2024原那么结果1/24/2024二、支出责任安排的状况从国际比较来看，我国中央与地方政府支出格局显然有些问题。我国地方政府承担的教育、卫生、治安、文化等支出过多，特别是福利性支出〔包括社会保障补助支出〕本来应由中央政府负主要责任，而我国却主要安排给了地方政府。不过，需要提请注意的是，虽然各国在支出责任安排上也一定的普遍做法，但国情不一，传统各异，再加上支出责任安排的原那么本身就需要协调，所以，在不同的支出工程上，中央政府与地方政府到底如何分担责任，视不同国家而定。其实，支出责任是否得到有效履行，其中两个关键问题是：第一，不管哪一级政府承担哪种责任，重要的是责任要分清，分工明确；第二，事权〔责任〕要与财权对称，相应的财源和财力是确保有效履行责任的保证。1/24/2024第三节收入责任安排一、收入责任安排的原那么二、分税制1/24/2024一、收入责任安排的原那么公平原那么 ——再分配性税种应当安排给中央政府 ——税基分布不公平的税种应当集权化效率原那么 ——在征收管理上具有规模经济的税种应当集权化 ——税基不流动的税种应当安排给地方政府 ——地方政府应尽可能用使用费和受益性税种为其公共 效劳提供融资稳定原那么 ——具有经济稳定功能的税种应当安排给中央政府 ——收入比较稳定、能比较准确预测的税种应当安排给 地方政府1/24/2024税种类型税基决定主体税率决定主体征收管理主体理由关税中央中央中央属于国际贸易税公司所得税中央中央中央要素流动个人所得税中央中央、省、地方中央再分配性、流动性、稳定性财富税（包括资本税、遗产税）中央中央、省中央再分配性工薪税中央、省中央、省中央、省社会保障计划增值税中央中央中央管理成本、稳定性资源税：租金(利润)税特许权使用费保护费中央省、地方省、地方中央省、地方省、地方中央省、地方省、地方分布不公平受益税环境保护“罪恶”税(sintax)：酒精、烟草税赌博税彩票税中央、省省、地方省、地方中央、省省、地方省、地方中央、省省、地方省、地方卫生保健省和地方职责省和地方职责对“坏事”征税：碳税机动车燃油税堵车费停车费中央中央、省、地方中央、省、地方地方中央中央、省、地方中央、省、地方地方中央中央、省、地方中央、省、地方地方全球/全国污染对使用道路收费对使用道路收费当地拥挤机动车辆：牌照税驾驶证税省省省省省省省级收入来源省级收入来源营业税省省省受益税消费税省省省税基不流动财产税省地方地方受益税、不流动土地税省地方地方受益税、不流动使用费中央、省、地方中央、省、地方中央、省、地方对服务的支付1/24/2024二、分税制分税制(taxsharingsystem)是具体安排各级政府收入责任、划分公共收入的一种制度—分税额，即先按税法统一征税，然后将税收收入总额按一定比例在中央政府与地方政府之间分割。—分税权，即分别设立中央税和地方税两个税收制度和税收管理体系，中央政府和地方政府均享有相应的税收立法权和调整权。—分税率，即按税源实行分率计征。一般采用两种方式，一是上下级政府对某一税基按各自既定比率征税，二是上级政府对某一税基按率征税的同时，代下级政府按其税率课征并将税款转给下级政府〔称之为税收寄征〕，在税法上通常采用地方附加形式。—分税种，即在税权主要集中于中央政府的情况下，在中央政府与地方政府之间分割税种，形成中央税、地方税和共享税。1/24/2024税种中央分(%)中央税国内消费税、关税、进口环节的增值税和消费税、车辆购置税、车船吨税100地方税城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、城市房地产税、车船使用税、车船使用牌照税、契税、屠宰税、农业税、牧业税0共享税国内增值税营业税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分其余部分企业所得税：铁道部、各银行总行、海洋石油企业缴纳的部分其余部分外商投资企业和外国企业所得税：铁道部、各银行总行、海洋石油企业其余部分个人所得税：储蓄存款利息所得的个人所得税收入其余部分资源税：海洋石油企业缴纳的部分其余部分城市维护建设税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分其余部分印花税：证券交易印花税收入其他印花税收入

75100010060(2003年)10060(2003年)10060100010009401/24/20241994年分税制改革的根本目的1994年的分税制改革，除了要实现进一步完善税制、建立标准的财政管理体制等长期目标之外，其短期目标就是要尽快提高“两个比重〞——财政收入占国内生产总值〔GDP〕的比重和中央财政收入占国家财政收入的比重。从下表看出，实行分税制之后，“两个比重〞确实提高了，特别是受体制直接影响的中央财政收入占国家财政收入的比重，立竿见影。1/24/2024两个比重〞〔%〕年份指标1990199219941996200020022006财政收入占GDP%中央财政收入占国家财政收入比重15.833.813.128.111.255.710.949.415.052.218.055.018.452.81/24/2024第四节转移支付制度政府间转移支付(intergovernmentaltransfersystem)又称政府间补助(intergovernmentalgrant)，是上级政府对下级政府的财政拨款。一、转移支付的必要性二、转移支付的形式三、我国现行转移支付制度1/24/2024一、转移支付的必要性1/24/2024一、转移支付的必要性外部性：地方政府提供的地方性公共物品有时存在外部性；中央政府提供，但产生效率损失。纵向均衡：上下级政府之间的收入能力与支出责任的大体相当。但如果它们存在着收入与支出在纵向级次政府间的不均衡问题：中央政府的财权大于事权,而地方政府的事权大于财权。那么,地方政府的收支缺口如何弥补？横向均衡：同级地方政府之间在收入能力与公共效劳能 力〔支出水平〕上存在差异。需求收入弹性：地方税制缺乏收入弹性，导致地方政府 在满足新增公共效劳需求上，捉襟见肘，而税制 富有弹性的中央政府应予以补助。1/24/2024二、转移支付的形式有条件补助(conditionalgrants)也称为分类补助(categoricalgrants)：中央政府在向地方政府提供补助时，在一定程度规定了补助金的目的，地方政府要按规