公共行政学（自考） 课件 杨宏山 第1-6章 导论、行政职能-行政决策

公共行政学-01-导论第一章导论公共行政学的基本概念公共行政学的发展历程公共行政学的定位和作用123第一节公共行政学的基本概念一、公共行政概念：国家行政机关对公共事务的管理活动。公共行政的目的在于解决公共问题，促进公共利益，实现公共价值。特点：公共行政的主体是行政机关。公共行政是行政机关的管理行为，它与行政权密切相关，从而区别于立法机关、司法机关的行为。公共行政的客体是公共事务。从影响范围看，公共事务可分为全国性、区域性和地方性的公共事务。公共行政的目的是增进公共利益。公共行政以促进公共利益为目标，致力于提供公共服务，促进社会公平，实现公共价值，从而区别于企业、社会组织的管理活动。公共行政以宪法和法律为基础。宪法和法律为公共行政确立了基本原则和制度安排，行政决策、执行和评估需要坚持法治原则。4第一节公共行政学的基本概念二、公共价值概念：公共价值（publicvalue），是指公共行政的最终目的和核心诉求。是公民对政府期望的集合，政府不仅要确保自身可持续运作，还要根据环境变化，调整行政职能和行为，创造新价值。美国哈佛大学教授马克·莫尔在《创造公共价值：公共部门的战略管理》一书中提出了“公共价值”这个概念，认为公共管理者的主要任务是确定和创造公共价值，引起广泛关注和应用。公共价值与相关概念的区别：与公共物品的区别：“公共价值”包括公共物品但不局限于公共物品。“公共物品”是公共组织的一种产出，而“公共价值”不仅涉及产出，它还包含公众感知的结果。与公共利益的区别：公共价值并不要求一项政策必然给特定群体带来好处，但应能够增进社会整体利益。5第一节公共行政学的基本概念三、公共管理概念：公共管理是指针对公共事务的管理活动。与公共行政相比，公共管理对行动主体采取更为包容性的界定，主张在政府领导下，发挥市场主体、社会力量的作用，形成跨界合作和多元共治局面，更好地解决公共问题。背景：“二战”结束后，西方国家加大对经济社会发展的干预力度，政府职能不断扩大，导致了财政危机、管理危机、信任危机。20世纪80年代以来，西方国家调整政府职能定位，将企业运作方法引入政府管理领域，形成了一场新公共管理运动。内容：在市场经济体制下，公共服务供给需要区分“提供”和“生产”职能，政府的基本职责是“提供”公共服务，但这并不意味着所有公共服务都应当由政府直接“生产”。6第一节公共行政学的基本概念三、公共管理公共管理与公共行政的区别：管理主体不同。公共行政建立在政治与行政相区分的基础之上，公共部门被视为唯一的行动主体,而公共管理不再将行动主体局限为公共机构，转而主张引入市场和社会机制,让企业、社会组织、公众参与进来。关注议题不同。公共行政侧重于政策执行，聚焦于行政环境、行政组织、行政职能、行政过程和行政工具；而公共管理还涉及战略管理、政企合作、政社合作、项目管理、自主治理等更广泛的议题。管理方式不同。公共行政主要通过自上而下的方式进行运作，下级机关需要服务上级机关的决定和命令；公共管理更注重互动、协商和共识决策，通过构建议事平台，吸纳利益相关者参与，各方通过协商集聚共识，基于共识达成契约，基于契约开展合作。7第一节公共行政学的基本概念本节考核知识点与考核要求识记：（1）公共行政的概念与特点；（2）公共价值的含义。领会：（1）公共行政与企业管理的区别。简单应用：（1）公共行政与公共管理的区别。8第二节公共行政学的发展历程一、西方公共行政学发展（一）19世纪的实践创新英国创设文官制度。政党分赃体制严重影响经济社会稳定发展，为了保持政府工作稳定，1805年，英国财政部率先设立了专管日常事务的常务次官，他们不参加政党活动，不与内阁共进退。美国确立文官制度。1883年，美国国会通过了参议员乔治·彭德尔顿（GeorgeHuntPendleton）提出的法案，即《彭德尔顿法案》，它标志着美国确立了以功绩制为核心的文官制度。探索人事行政改革。19世纪西方国家在人事行政等方面的探索性创新，打破了官员任用的“政党分赃”体制，改进了政府机关作风，提高了行政专业化水平，极大地提高了行政效率。9第二节公共行政学的发展历程一、西方公共行政学发展（二）早期公共行政研究威尔逊的奠基性作用。1887年，威尔逊发表《行政之研究》，主张将公共行政研究从政治学中独立出来。古典公共行政理论的核心观点是区分政治与行政职能，认为“政治”是国家意志的表达，“行政”是国家意志的执行。古德诺提出“政治与行政二分法”。《政治与行政：对政府的研究》一书系统阐述了“政治与行政二分法”，并提出国家意志的表达与执行之间应当协调一致。韦伯提出科层制组织理论。基于法理型权威的科层制组织是一种理想的行政组织体系。对于政府工作来讲，科层制是不可避免的组织形式。韦伯也被称为“组织理论之父”。10第二节公共行政学的发展历程一、西方公共行政学发展（三）行为科学阶段梅奥提出“社会人”假设。霍桑实验：工人是“社会人”，而不仅仅是“经济人”；企业中存在“非正式组织”，它们对生产效率具有直接影响；领导者需要关注职工的情感需求，激励职工的“士气”有利于提高生产率。行为科学的理论探索。马斯洛提出人类“需要层次”理论，赫茨伯格提出“激励—保健因素”理论，麦格雷戈提出X-Y理论、弗鲁姆提出期望理论。西蒙的开创性贡献。1947年，西蒙出版了《管理行为》一书，提出“管理就是决策”命题，阐述了有限理性决策模型。他认为，传统行政研究提出的一些原则只不过是“行政谚语”，真正了解组织行为就需要对个人的有限理性和决策逻辑进行研究。11第二节公共行政学的发展历程一、西方公共行政学发展（四）新公共行政阶段新公共行政运动的发端。1968年，怀特·沃尔多召集了主要由青年学者参与的明诺布鲁克会议。本次会议提出了公共行政学研究的新议题，被视为是新公共行政运动的开端。新公共行政的核心观点。反对价值中立；追去社会公平；关注现实问题；支持公众参与。12第二节公共行政学的发展历程一、西方公共行政学发展（五）新公共管理阶段新公共管理运动的兴起。20世纪70年代末、80年代初，为了应对财政危机、信任危机，西方国家掀起声势浩大的政府改革运动。英国在撒切尔夫人开启了“私有化”改革，美国在里根政府上台后大幅削减社会福利领域的预算。对企业家精神的推崇。奥斯本、盖布勒合著《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》：主张将企业家精神引入公共行政领域，提出政府应“多掌舵少划桨”，让私人部门参与提供公共服务。新公共管理的基本导向。新公共管理理论主张区分公共物品的提供与生产职能，政府负责提供公共物品，但不必亲自组织生产，和通过公共部门与私人部门合作方式来组织公共物品的生产。

13第二节公共行政学的发展历程一、西方公共行政学发展（六）公共治理阶段公共治理的提出。公共治理的主体不一定是政府，也可能是企业、社会组织，彼此之间可以建立合作和伙伴关系，携手解决公共问题。公共治理研究提出的核心概念有合作治理、协同治理、网络治理、跨界治理等。核心观点。公共治理论者将公共事务管理看作是政府与社会力量共同治理的运作过程。治理主体的多元化、行动主体的互动性、主体间关系的多样性。14第二节公共行政学的发展历程二、中国公共行政学发展（一）中国古代行政实践自秦朝以来，我国建立了中央集权制国家，形成了一套较为完备的行政管理体制，丞相府是最高行政中枢，在丞相府之下，设置九卿，分别掌管皇室、警卫、礼仪、农业、司法、民族、外交等事务。隋唐时期，确立了以三省六部为核心的行政体制，尚书省为中央最高行政事务管理机构，负责管理“六部”。明朝废除丞相制度，改用内阁制，作为皇帝的辅政部门，由皇帝直接指挥六部，进一步加强了皇权。清朝雍正年间，增设军机处,军事和行政要务由军机处办理，显著削弱了内阁的行政权。清朝末年改设内阁总理大臣，形成了现代行政体制的雏形。在官吏选拔和管理方面，中国古代也形成了严密的组织制度。科举制：以考试成绩作为选拔官吏的依据，形成了一套程序化的选官制度。15第二节公共行政学的发展历程二、中国公共行政学发展（二）中国行政学研究的发端在20世纪初，一些机构和研究者开始翻译国外行政学著作。20世纪30年代，一些高校开始设立行政学课程。1934年，一些具有政府背景的人士发起成立“行政效率研究会”，并出版了《行政效率》杂志。1935年，张金鉴撰写的《行政学之理论与实际》出版，这是我国最早的行政学专著。在新民主主义革命时期，在中国共产党领导下，各个根据地建立了人民政权，在组织领导、行政体制、人事管理、政策执行等方面进行全面探索。在毛泽东、周恩来、邓小平等领导者的著作中，也具有行政管理方面的论述。16第二节公共行政学的发展历程二、中国公共行政学发展（三）新中国成立后的行政学研究新中国成立后的专业调整。1952年高等学校院系调整时，各高校取消了行政学相关的专业和课程，公共行政学研究处于停滞状态。改革开放以来的学科发展1979年3月，邓小平指出，“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课”。1982年1月，夏书章教授在《人民日报》发表《把行政学的研究提上日程是时候了》一文，提出建设具有中国特色的行政学，对公共行政研究起到促进作用。1988年，中国行政管理学会成立，并发行《中国行政管理》月刊。1999年，国务院学位委员会决定设立公共管理硕士（MPA）专业学位，显著拓展了行政管理人才培养渠道。17第二节公共行政学的发展历程二、中国公共行政学发展（四）新世纪以来的行政学发展在MPA教育的助推下，大批高校成立了公共管理学院（政府管理学院），为学科发展提供了组织保障。截至2022年7月，MPA专业学位共培养学生20多万人。一些研究者基于中国体制，立足本土实践，致力于总结中国政府运作的实践经验，提出了一些原创性概念：“压力型体制”、“晋升锦标赛”、“共识决策”、“分级制试验”、“领导小组”、“工作专班”等。2016年5月，习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上发表重要讲话，指出“只有以我国实际为研究起点，提出具有主体性、原创性的理论观点，构建具有自身特质的学科体系、学术体系、话语体系，我国哲学社会科学才能形成自己的特色和优势。”18第二节公共行政学的发展历程本节考核知识点与考核要求识记：（1）英国和美国文官制度的发端；（2）西方公共行政学发展的主要阶段；（3）各阶段的代表性学者及贡献；（4）中国公共行政学发展的主要阶段及标志性事件。领会：（1）新公共行政的核心观点；（2）新公共管理的基本导向；（3）公共管理的核心观点。简单应用：（1）结合案例分析，阐述新公共管理理论的实践应用。综合应用：（1）比较新公共行政与新公共管理理论的区别。19第三节公共行政学的特色和作用一、公共行政学的学科定位价值导向：效率导向民主导向责任导向公平导向知识体系一般性知识：即通常所讲的科学知识，具有抽象性、共识性和普遍适用性。例如，有限理性决策理论、渐进决策理论、政策评估的德尔菲法。情境性知识：例如，地方政府在实践中形成的具有本地特色的管理模式、手段和方法。20第三节公共行政学的特色和作用二、公共行政学的特点跨学科性实践性认知性发展性三、学习公共行政学的意义有助于深化对行政现象的理解和认知有助于推进行政体制改革和创新有助于改进公共服务、提升行政绩效有助于提高行政人员素质21第三节公共行政学的特色与作用本节考核知识点与考核要求识记：（1）公共行政学知识的两种类型；（2）公共行政学的特点。领会：（1）公共行政学的价值导向；综合应用：（1）联系实际，分析学习公共行政学的意义。22-02-行政职能第二章行政职能行政职能的含义行政职能的理论基础12西方国家行政职能演化中国政府行政职能转变34第一节行政职能的含义一、行政职能的概念概念：行政职能，也称“政府职能”，是指国家行政机关承担的公共事务管理职责。行政职能的界定是机构设置、人员配置、绩效评估的基本依据。行政职能不同于立法职能与司法职能，它界定了行政机关的职责边界。各个行政机关分别被赋予不同的行政职能，行政机关在授权范围内具有自主权，避免权力交叠导致互相扯皮。25第一节行政职能的含义二、行政职能的内容1.决策：行政管理活动的核心，贯穿于管理活动的全过程。2.计划：决策职能的延续，为落实目标设定清晰“路线图”。3.组织：设计组织结构、配备恰适的人员，整合组织资源。4.协调：理顺组织间关系、组织内部关系，各项职能的关系。5.控制：对组织运行的现状进行研判，发现执行情况与初始目标之间存在的偏差。6.监督：通过报告与备案等手段全面获取信息；通过全面检查与专项检查，促使执行者有效落实目标。26第一节行政职能的含义三、行政职能的特点公共性、强制性、广泛性、演化性四、探究行政职能的意义完善行政组织体系；提高政策执行效率；推进政府职能转变。27第一节行政职能的含义本节考核知识点与考核要求识记：（1）行政职能的概念；（2）行政职能的内容。领会：（1）行政职能的特点；（2）探究行政职能的意义。28第二节行政职能的理论基础一、早期行政职能理论政治与行政二分法：伍德罗•威尔逊于1887年发表《行政之研究》，提出“政治与行政二分法”。政治是“在重大而且带有普遍性的事项”方面的国家活动，行政管理是“国家在个别和细微事项方面的活动”。法约尔五职能论：行政管理由计划、组织、指挥、协调、控制五职能构成。古立克七职能论：“POSDCORB”，计划（planning）、组织（organizing）、人事（staffing）、指挥（directing）、协调（coordinating）、报告（reporting）、预算（budgeting）。29第二节行政职能的理论基础二、市场失灵理论含义：“市场失灵”是指市场机制在资源配置的某些领域发生运作失灵，需要政府介入进行干预。（1）市场机制的调节作用具有自发性、滞后性和不确定性；（2）市场机制发挥作用的理想条件过于严苛。表现：公共性失灵、外部性失灵、垄断性失灵、信息性失灵、分配性失灵。矫正：提供公共物品和公共服务；纠正外部效应的不良影响；维护市场秩序；维护市场秩序；维护社会公平；维护宏观经济稳定。30第二节行政职能的理论基础三、政府失灵理论含义：政府干预导致资源配置低效率。政府活动并不总是像某些理论所说的那样“有效”，在一些领域，人们期望政府能够解决市场办不好的事情，结果却发现政府干预不仅不能弥补市场失灵，反而进一步降低了资源配置效率，浪费了公共资源。公共选择学者詹姆斯·M.布坎南（JamesM.Buchanan）对“政府失灵”现象进行了系统阐述。表现：政府部门扩张、公共决策失误、政策执行低效、行政成本高、再分配不公、政府腐败。31第二节行政职能的理论基础本节考核知识点与考核要求识记：（1）“政治与行政二分法”的含义；（2）法约尔的五职能论；（3）市场失灵的表现；（4）政府失灵的表现。领会：（1）古利克的七职能论；（2）市场失灵的矫正方式。简单应用：（1）分析政府如何矫正外部性失灵问题；（2）简析分配性失灵导致的问题及矫正策略。综合应用：（1）运用市场失灵理论，分析政府的经济职能定位。32第三节西方国家行政职能演化一、前资本主义时期在奴隶制时期，国家职能通过持续地强化政治统治，维护统治阶级的地位，在这一时期，政治职能是国家的核心职能。封建制国家的职能得到一定拓展，为了维护封建主的统治，国家建立了早期税收制度，国家为社会提供部分公用事业。封建制时期的国家职能仍然以政治统治为主，经济职能和社会职能仍很有限。15世纪至17世纪被称为重商主义时期。为了扩大市场，国家需要打破封建割据。这一时期国家的经济职能旨在满足新兴资产阶级对原始资本积累的需要，主要包括扶持工场手工业，制定关税政策，支持本国产品向外输出，有效地推动了商品经济发展，但尚未形成系统化的政府经济职能体系。33第三节西方国家行政职能演化二、自由资本主义时期18世纪以来，随着产业革命的兴起，资本主义蓬勃发展，资产阶级的实力日益雄厚，具备自行拓展产业版图的能力。1776年，英国古典经济学派的代表人物亚当•斯密出版了《国富论》，提出自由放任学说，主张充分发挥市场这只“看不见的手”的作用，倡导“政府管得越少越好”。继斯密之后，约翰•穆勒也主张限制政府职能。他提出“除非政府干预能带来很大便利，否则决不允许政府干预”。34第三节西方国家行政职能演化三、福利国家时期政府干预经济学说：1936年，凯恩斯出版《就业、利息和货币通论》，系统构建了政府干预经济的基本理论，认为政府必须对经济活动进行干预，以促进充分就业。政府干预经济行动：美国的“罗斯福新政”：干预经济运行，要求银行休业整顿；提供农业补贴、调整农业结构；加强社会救济，兴办公共工程。英国的社会福利方案：贝弗里奇提交了《社会保险及相关服务》报告，构建了一套“从摇篮到坟墓”的社会福利方案，覆盖雇员、退休老人、低于工作年龄的子女等多个群体。35第三节西方国家行政职能演化四、当代资本主义国家新自由主义学说的兴起：新自由主义主张实行私有化政策，破除官僚垄断，给市场机制松绑，减小社会福利支出。撒切尔夫人执政时期，英国对国有企业进行了民营化改革，在电信事业、供水领域引入市场化运行方式。行政职能发展的新趋向：提升公共服务的回应性：政府机构注重构建与公民对话的渠道，鼓励公民参与，表达服务需求，接受公民反馈，不断改进公共服务。发展合作伙伴关系：政府与市场主体、社会主体建立合作伙伴关系，共同致力于改进公共事务治理。36第三节西方国家行政职能演化本节考核知识点与考核要求识记：（1）重商主义的政府职能定位；（2）自由放任理论的代表人物与核心观点。领会：（1）凯恩斯的政府干预学说；（2）政府干预经济行为；（3）新自由主义理论的主要观点；（4）西方国家行政职能发展的新趋向。简单应用：（1）比较政府干预经济学说与新自由主义理论的区别。综合应用：（1）如何评价亚当·斯密提出的自由放任学说。37第四节中国政府行政职能转变一、行政职能转变的必要性（一）行政职能转变是推进经济社会发展的现实要求行政职能转变是行政管理体制改革的核心，行政职能调整直接决定了行政活动基本方向的变化。

（二）行政职能转变是深化机构改革的重要前提深化机构改革，要以行政职能转变为牵引，合理划分政府职责范围，明确不同机构职能。

（三）行政职能转变是适应全球竞争格局的现实需要政府要更加重视维护国家经济安全；政府要改进市场监管，持续优化营商环境；政府要更加重视公共服务职能。38第四节中国政府行政职能转变二、行政职能转变的主要内容理顺政府与市场关系，更好地发挥市场机制作用推进简政放权。减少生产经营中的行政审批事项，降低交易成本。改进和优化市场监管。适度放松事前监管，加强对市场主体的事中事后监管。提升政务服务质量。简化政务服务办理的条件与手续，减少不必要的审批环节。理顺政府与社会关系，建设社会治理共同体社会组织是连接政府与社会的桥梁，可承接本来由政府承担的部分社会职能。政府增进与社会沟通对话，调动社会多元主体参与，发展共商共治机制，建设社会治理共同体，提升社会治理效能。39第四节中国政府行政职能转变二、行政职能转变的主要内容理顺中央与地方关系，注重发挥两个积极性既要维护党中央权威和集中统一领导，也要尊重基层首创精神。一方面，合理划分中央与地方的事权与责任。另一方面，理顺中央与地方的财政关系。理顺行政部门间关系，构建高效运行的政府体系基于统一领导、职责分工原则，理顺部门间关系有利于提升行政协调性，实现部门职能有效衔接，形成权责一致、高效运行的政府体系。按照同一件事由一个部门负责的原则，对职能相近的行政机关进行合并或合署办公，可解决部门职责交叉、政出多门的问题。40第四节中国政府行政职能转变

三、行政职能的新定位在党中央的统一领导下，基于党政分工原则，中国政府行政职能的新定位主要包括宏观调控、公共服务、市场监管、社会治理、环境保护五个方面。宏观调控宏观调控是指行政系统综合运用政策工具，对社会总需求和总供给进行调节和控制的职能。公共服务公共服务职能是指政府机关通过直接或间接的方式，提供满足公众需要的公共物品和服务。市场监管市场监管是指行政机关依法监督各类市场主体及市场行为，形成统一开放、竞争有序的市场体系。41第四节中国政府行政职能转变三、行政职能的新定位社会治理社会治理是指政府在回应社会诉求、化解社会矛盾、规范社会组织、维护社会秩序方面承担的职能。环境保护环境保护是指行政机关运用经济、法律、技术、行政、教育等手段，防治环境污染，改善生态环境，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。42第四节中国政府行政职能转变

四、行政职能转变的基本趋势从全能政府走向有限政府理顺政府与市场的关系，既要让市场在资源配置中起决定性作用，也要更好地发挥政府的作用，实现有效市场、有为政府。

2.从管制型政府走向善治型政府与管制型政府的全面控制不同，善治型政府致力于调动多方主体的积极性，在权威引领下，基于规则和契约进行协作。3.从单向运作走向府际互动改革开放以来，中央推进放权改革，为地方创新提供自主空间，激发了地方政府的创新动力。相应地，央地关系呈现出双向互动的特征，地方改革试点取得成功后，中央政府组织府际学习，予以总结推广。

43第四节中国政府行政职能转变本节考核知识点与考核要求识记：（1）行政职能转变的必要性；（2）行政职能的主要内容。领会：（1）中国政府行政职能的新定位；（2）行政职能转变的基本趋势。简单应用：（1）分析行政机构改革早期出现“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的原因。综合应用：（1）从政府职能定位的视角，分析如何减轻基层负担。44-03-行政组织第三章行政组织行政组织概述行政组织的理论发展12行政组织结构行政组织变革34第一节行政组织概述一、行政组织的含义概念：行政组织是为履行国家行政职能而依法建立起来的各种行政机关的统称。行政组织是指国家机关中专门履行行政功能的组织，即通常所讲的行政机关，也称政府机关。特点：政治性：行政组织作为国家意识的贯彻者和国家职能的承担者。公共性：行政组织以实现公共利益为目标。权威性：行政组织享有广泛的经济社会领域的公共事务的管理职权，管理和服务对象必须依法遵守和执行其管理规定。法治性：行政组织的设立和撤销须以宪法和法律为依据，行政组织的职能、责任和权力也须由法律赋予。系统性：行政组织是一个复杂系统。47第一节行政组织概述一、行政组织的含义要素：组织目标：组织目标是行政组织赖以存在的基础。机构设置：机构设置是行政组织履行行政职能和实现行政目标的载体。组织人员：人员是行政组织的核心。权责体系：行政组织是一个纵横交错的分工协作体系。财务装备：行政组织离不开物质基础。规章制度：行政组织的运行需要一套完整的法律法规和规范性文件。组织文化：组织文化是共享的价值观念和行事方式。技术和信息：行政组织之间需要广泛地收集、整理、传递和共享信息。48第一节行政组织概述二、行政组织的类型根据行政层级的差异性，分为中央行政机关和地方行政机关；根据职能性质的差异性，分为综合性机关和专门性机关；根据机关设置的稳定性，分为常设机关和非常设机关。49第一节行政组织概述三、行政组织的设置原则依法设置原则：行政组织须根据宪法和法律确立的基本原则，依照组织法的具体要求设立。完整统一原则：各种行政行为所拥有的行政权力在职责范围内应当完整；行政组织上下贯通、政令统一。权责对称原则：权责对等原则要求明确规定行政组织的职责权限，实现行政权力与行政职责相对称，避免职责交叉、政出多门。管监分离原则：防止行政部门既当“运动员”，又当“裁判员”。

精简高效原则：以较少的机构、人员和投入完成较多的工作任务。50第一节行政组织概述本节考核知识点与考核要求识记：（1）组织人数的底线要求；（2）行政组织的特征。领会：（1）行政组织的类型；（2）行政组织的设置原则。综合应用：（1）行政组织为什么不能既当“运动员”又当“裁判员”？51第二节行政组织的理论发展一、古典组织理论科学管理理论：科学管理理论强调理性、效率的重要性，泰勒开创性地将科学原理应用于管理研究，被誉为“科学管理之父”。组织管理需要做好以下工作：制定工作计划，明确工作定额；组织管理的“例外原则”；采用奖励制度调动工人的积极性。一般管理理论：一般管理理论关注如何使组织效率最大化。法亨利•法约尔在一般管理理论领域的贡献突出。其核心观点包括：组织管理活动包括五项职能；五项职能相互衔接、相互关联；提炼组织原理的“十四项原则”。科层制组织理论：马克斯•韦伯被誉为“组织理论之父”。韦伯的科层制组织理论主要表现在两个方面，一是对组织权威来源的类型划分；二是对科层制组织特征的解析。52第二节行政组织的理论发展二、新古典组织理论人际关系理论：埃尔顿•梅奥是人际关系学派和行为科学学说的创建者。主要观点为：人是“社会人”；非正式组织的存在；士气影响组织效率。组织平衡理论：切斯特•巴纳德是组织平衡理论的代表人物。主要观点为：组织在本质上是一个协作系统；非正式组织具有促进沟通的作用；组织需要维持内部与外部平衡。组织决策过程理论：赫伯特•西蒙从决策过程的视角来理解组织，在组织研究中做出开创性贡献。他认为，管理过程就是决策过程；决策的目标是追求满意；组织是一个平衡系统。53第二节行政组织的理论发展三、现代组织理论系统组织理论：组织是一个开放系统，与环境具有持续的互动，并保持动态的平衡关系。组织目标受到分系统的影响。组织权变理论：不断变化的环境，要求管理者运用不同的组织策略和方式。该理论认为，不存在普适的管理原则；组织结构受到多种因素影响。组织学习理论：组织学习理论将学习机制视为影响政策创新和组织变革的关键变量，认为政策创新是组织学习的结果。学者们从不同视角提出了理论建构，影响较大的有学习型组织的过程模型、单环和双环学习模式、知识转化的四阶段模型。54第二节行政组织的理论发展本节考核知识点与考核要求识记：（1）古典组织理论的三大学派；（2）新古典组织理论的主要流派；（3）现代组织理论的主要流派。领会：（1）马克斯·韦伯的科层制组织理论的主要观点；（2）梅奥的人际关系理论的主要观点；（3）巴纳德的组织平衡理论的主要观点；（4）组织学习理论的主要观点。简单应用：（1）结合组织平衡理论，谈谈如何改进组织管理；（2）结合组织权变理论，论述如何改进组织管理。综合应用：（1）运用人际关系理论，分析非正式组织的作用；（2）从组织学习视角，分析知识的转化过程。55第三节行政组织结构一、行政组织结构的内涵概念：行政组织结构是指行政组织各个层级、各个部门之间的相互关系模式，即这些要素的排列组合方式。行政组织结构的基本要素是行政职位。行政人员、组织目标和权责体系三者相结合就形成了行政职位。行政组织的总体框架是各种职位排列组合的结果。特点：多层次性复杂性规范性稳定性56第三节行政组织结构二、管理层次与管理幅度管理幅度与管理层次具有直接相关性，当管理幅度小、管理层次多时，行政组织呈现出金字塔结构；当管理幅度大、管理层次少时，行政组织呈现出扁平化结构。管理幅度：管理幅度也称“控制幅度”、“管理跨度”，是指一个管理者能够直接指挥、领导和监督的下属和部门的数量。由于个人能力和精力的限制，管理幅度具有一定的限度。管理层次：管理层次也称“管理层级”，是指行政组织基于分级管理需要所形成的纵向层级数目。57第三节行政组织结构三、行政组织结构的典型模式直线职能式结构也称科层制结构。是直线式结构和职能式结构相结合的一种行政组织结构形式，在横向上将行政组织划分为若干职能部门，在纵向上设置直线式的垂直领导机构。直线职能式组织结构既保留了直线制组织结构的集权特质，也引入了专业化分工，注重发挥专家在公共事务中的作用。矩阵式结构也称项目式结构、事业部结构。一方面按照行政职能划分行政部门，另一方面按照任务划分项目小组，将这两个系统组合起来，形成一个管理矩阵，每个行政部门对接多个项目小组。跨部门团队跨部门团队是在科层制结构的基础上，从各部门抽调人员组成跨部门团队，负责专门的项目或行政事务，由此形成的一种组织结构模式。58第三节行政组织结构本节考核知识点与考核要求识记：（1）行政组织结构的特点；（2）管理幅度与管理层次的含义。领会：（1）管理幅度与管理层次的关系；（2）行政组织结构的三种模式及优缺点。简单应用：（1）从管理幅度的视角，分析扁平化组织结构的优缺点；（2）矩阵式结构的优缺点。综合应用：（1）直线职能式组织结构的优缺点；（2）跨部门团队的适用情景及优势。59第四节行政组织变革一、行政组织变革的内容组织职能变革：随着新公共管理运动的兴起，政府注重运用市场机制和社会化手段，改进公共服务提供方式，深刻重塑了行政组织的职能定位。组织结构变革：对行政机构进行整合或拆分，从而调整管理幅度；对政府不同层级的权力结构进行调整；对行政组织的职责进行调整。组织技术变革：包括管理手段和信息技术两个方面。组织人员变革：对人员编制和领导职数的调整；对行政机构人事配置的调整；对行政组织人员的开发利用。60第四节行政组织变革二、行政组织变革的程序诊断组织问题制定变革方案实施变革方案结果评估与反馈三、行政组织变革的策略渐进式变革策略突变式变革策略61第四节行政组织变革本节考核知识点与考核要求识记：（1）行政组织变革的内容；（2）行政组织变革的程序。领会：（1）行政组织变革的两种策略。简单应用：（1）渐进式与突变式变革策略的优缺点分析。62-04-行政领导第四章行政领导行政领导概述132行政领导理论行政领导制度4行政领导方法第一节行政领导概述一、领导的含义与功能概念：所谓领导，简而言之，就是率领并引导。具体来讲，领导是在一定的环境条件下，领导者指引、影响个人和组织实现某种目标的行动过程。功能：确定发展方向和组织目标组建管理团队，明确任务分工进行宣传动员，提供激励因素65第一节行政领导概述二、领导与管理的关系领导与管理的区别领导行为强调变革创新，而管理行为侧重于依规而治；领导偏重于大政方针决策，而管理侧重于具体任务实施；领导更关注人，而管理更关注事。领导与管理的联系性领导行为和管理行为具有相互依赖性。领导行为发挥作用依赖于管理提供有力的支持，只有管理与领导联合起来，才能带来满意的结果；领导行为与管理行为具有相互转化性。对于高层决策者来讲，中间层次的决策者属于管理者；对于基层单位和一线员工来讲，中层决策者则变成了领导者。66第一节行政领导概述三、行政领导者的分类依据组织层次的分类高层领导、中层领导、基层领导；在我国行政组织体系中，中层领导的范围较大，包括司局级领导、县处级领导。依据工作性质的分类政务类领导者：各级政府的领导班子成员和组成人员；事务类领导者：不是政府组成人员，他们协助政务类领导者处理具体行政事务，承担某一方面的行政事务。根据权力基础的分类正式领导：经官方任命，拥有职位赋予的权威和权力；非正式领导：影响力不是来自于组织授权，依靠自身的独特魅力或关系网络产生影响。67第一节行政领导概述四、行政领导者的基本要求领导者的个人素质政治素质品德素质知识素质能力素质身体和心理素质领导者的集体结构梯形的年龄结构合理的知识结构协调的气质结构68第一节行政领导概述本节考核知识点与考核要求识记：（1）领导的含义与功能；（2）领导与管理的区别；（3）行政领导者的分类。领会：行政领导者的个人素质和群体结构要求。69第二节行政领导理论一、领导特质理论传统特质理论：领导者的特质来源于生理遗传，只有具备这些特质才能成为有效的领导者包括有理想、可靠、魅力、勇敢、责任心、胆略、追求革新、直率、自律、组织能力、判断力等。现实表明，许多被认为是具有天才领导者特质的人，却并没有成为领导者。现代特质理论：领导者的特质并不是与生俱来的，可以通过学习途径培养领导者应具备的特质。德鲁克：领导者具备五项习惯：善于利用有效时间；注重贡献和工作绩效；善于发挥人之所长；集中精力于少数主要领域；建立有效的工作秩序。70第二节行政领导理论二、领导行为理论领导风格理论美国社会心理学家勒温（K.Lewin）以权力的归属作为基本变量，将领导风格分为三种类型：专制型领导风格民主型领导风格放任型领导风格支持关系理论在所有的领导工作中，对人的管理是最重要的工作。高效率的领导者要让组织成员认识到自己肩负重要使命。组织与组织成员之间、成员与成员之间必须保持支持关系。领导者需要支持、关心和帮助下属，使其能够适应工作岗位。71第二节行政领导理论二、领导行为理论领导行为四分图理论72领导者的行为具有关心人、关心组织两种导向。关心人是指领导者以人际交往为中心，领导者注重倾听下属的意见，与下属建立友谊和信任关系；关心组织是指领导者以工作为中心，通过设计组织结构、明确权责关系，制定工作制度、规范和程序，引导和控制下属实现目标。

第二节行政领导理论二、领导行为理论管理方格理论73管理方格理论使用一张方格图来表示领导行为的不同方式。其中，纵轴和横轴分别采取9等分方式，表示领导者对人和对生产的关心程度：第1格表示关心程度最小，第9格表示关心程度最大。

第二节行政领导理论三、领导权变理论费德勒权变模型74美国管理学家弗雷德·菲德勒提出，任何领导形态都可能有效，其有效性取决于是否与所处情境相适应。

影响领导效果好坏的情境因素，主要涉及三个方面：（1）职位权力，即领导者的正式职位所赋予的权力，当领导者对下属具有很大决定权时，群体成员则会遵从其领导；（2）任务结构，下属对承担的任务越明确，责任越清晰，越有利于领导者进行控制；（3）领导者与被领导者的关系，下属对领导者的爱戴、尊重、追随的程度越高，领导者的权力和影响力就越大。第二节行政领导理论三、领导权变理论情境领导理论：美国管理学家保罗·赫塞、肯尼斯·布兰查德从被领导者的视角研究领导问题，提出了情境领导理论，也称领导生命周期理论。

751.指示型领导（低关系-高任务）：领导者强调指挥和控制，告诉下属应该干什么、怎么干，不重视人际关系；2.推销型领导（高关系-高任务）：领导者对下属提供指导和支持，重视人际关系，采用激励手段调动下属积极性；3.参与型领导（高关系-低任务）：领导者与下属共同决策，领导者的主要角色是进行沟通，提供便利条件；4.授权型领导（低关系-低任务）：领导者授权给下属，提供少量指导或支持，由下属自主决策并完成任务。第二节行政领导理论三、领导权变理论路径目标理论：加拿大多伦多大学教授罗伯特·豪斯(RobertHouse)提出路径—目标理论，认为领导者的职责是帮助下属达到他们的目标，并提供必要的指导和支持，以确保个人目标与组织目标相一致。通过考察领导者发挥的作用，豪斯区分了四种领导风格，剖析了指导型领导、支持型领导、参与型领导、成就取向型领导各自的适用情境。指导型领导支持型领导参与型领导成就取向型领导76第二节行政领导理论本节考核知识点与考核要求识记：（1）领导特质理论；（2）勒温的领导风格理论；（3）利克特的支持关系理论；（4）领导行为四分图理论；（5）管理方格理论；（6）费德勒的权变模型；（7）情境领导理论；（8）领导的路径—目标理论。领会：（1）领导行为理论的代表性模型；（2）领导权变理论的代表性模型。简单应用：（1）民主型领导风格的特点；（2）授权式领导的行为特点。综合应用：（1）结合情境领导理论，分析对于高成熟度员工适宜采用的领导类型；（2）结合不同情境，分析领导风格的权变特征。77第三节行政领导制度一、行政领导制度概述行政领导制度是指行政系统为实现组织目标而确立的决策、指挥、监督等领导活动的具体制度和运作方式。特征：系统性：行政系统由不同层级、不同类型的行政机关所组成，促使不同机构相互协作，形成合力；多样性：行政领导制度具有首长负责制、合议制等不同模式，首长负责制也存在多样化的领导风格。全局性：领导决策的科学性、民主性对公共事务管理具有全局性影响。78第三节行政领导制度二、行政领导制度分类首长负责制与合议制首长负责制：也称“首长制”、“独任制”，是指由行政首长掌握行政组织最终决策权的一种行政领导制度。合议制：也称“集体负责制”、“委员会制”，是指由两个以上的负责人分享决策权力的一种行政领导制度。集权制与分权制集权制：集权制将一切行政事务的决策权都集中在上级行政组织手中，下级组织只有执行权，按照上级的决策部署进行落实，而无自主决策权。分权制：分权制的行政系统在纵向上分为若干层级，每个行政层级都具有法定的自主决策权，在自主权的范围内，地方政府可独立自主进行行政决策，上级行政机关不予干涉。79第三节行政领导制度三、中国行政领导制度坚持党的全面领导；坚持民主集中制原则；集体领导和个人分工负责相结合；行政机关实行首长负责制。80第三节行政领导制度本节考核知识点与考核要求识记：（1）行政领导制度的含义与特征；（2）行政领导制度的类型划分；领会：（1）首长负责制与合议制；（2）中国行政领导制度的基本原则。简单应用（1）集权制与分权制的优缺点分析。81第四节行政领导方法一、行政领导的基本方法实事求是的方法：坚持实事求是，要求领导者贴近现实、贴近基层、贴近群众，注重调查研究，从感性材料中去粗取精、去伪存真，总结一般性规律，坚持实践是检验真理的唯一标准，通过试点进行检验。群众路线的方法：群众路线是中国共产党的根本工作路线，其核心是相信群众，依靠群众，采取“从群众中来，到群众中去”的方法。守正创新的方法：无论是实践创新、理论创新、制度创新还是文化创新，都是在继承传统基础上的创新发展，需要坚守正确的政治方向和价值取向。崇尚法治的方法：领导者崇尚法治，就是要坚持法治思维，弘扬法治精神，将法律作为处理公共事务的准绳，善于运用法律手段解决问题。82第四节行政领导方法二、行政领导的不同方式命令式领导：命令式领导十分关注工作任务的落实，而对人际关系的注意力分配较少；说服式领导：说服式领导既注重任务落实，也很注重人际关系的和谐性，领导者不再采取命令式风格，而是注重讲道理，采取劝告、引导、启发、建议等方式。参与式领导：参与式领导更为重视人际关系，而对工作任务的强调较少，领导者倾向于与下属共同商讨问题，让下属参与议题讨论和决策。授权式领导：授权式领导对下属持完全信任态度，领导者对工作任务和人际关系的注意力分配都比较少，授权下属自主决策。83第四节行政领导方法本节考核知识点与考核要求识记：（1）行政领导的基本方法。领会：（1）行政领导的不同方式。简单应用：（1）行政领导的不同方式及适用情境。84-05-人事行政第五章人事行政人事行政概述132西方国家公务员制度中国国家公务员制度4人事行政改革的新趋势第一节人事行政概述一、人事行政的概念人事行政是公共行政的重要组成部分，是保障行政机关正常运行的一项基础性工作。涉及国家行政人员的录用、考核、晋升、奖惩、薪酬、交流、退休等很多环节。

人事行政专指国家机关的人事管理活动，既遵循人事管理的一般原则，也具有自身的独特性。87第一节人事行政概述二、人事行政的原则德才兼备：爱国敬业、忠于职守，勤奋工作，具有较强行政能力。依法管理：以法律法规为依据。竞争择优：招录公务员需要通过考试方式。适才适用：做到知人善任，实现个人能力与岗位需要相匹配。

88第一节人事行政概述三、人事行政的内容人员录用：确定各类岗位和人员的数量，确定职位空缺、任职条件、选配方法与程序，发布照料公告，对候选人进行选择、取舍和分配，办理人员调入手续。人员使用：为公职人员努力工作提供的约束条件。人员培养：通过一定途径提高公职人员的综合素质和工作技能。人员保障：为公职人员开展工作提供组织环境和工作条件，以保证人员安心、队伍稳定。89第一节人事行政概述90本节考核知识点与考核要求识记：（1）人事行政的概念；（2）人事行政的原则。领会：（1）人事行政与人事管理的区别；（3）人事行政的内容。简单应用：（1）人事行政与人力资源管理的区别。第二节西方国家公务员制度一、西方公务员制度概述西方国家普遍将官员分为政务官与事务官。事务官即公务员（civilservant），也称文官或政府雇员（governmentemployee），他们通过公开考试、竞争择优而被录用，在政治上保持中立，不受选举或党派更迭影响。

1870年，英国政府发布《关于录用王国政府文官的枢密院院令》，决定实行全面通过考试方法择优录用官员。之后，美国、日本等国家纷纷建立自己的公务员制度。91第二节西方国家公务员制度二、西方公务员制度的原则政治中立的原则考试录用的原则平等对待的原则功绩制原则92第二节西方国家公务员制度三、西方公务员的分类制度品位分类制品位分类制度是以身份为主要依据的人事分类制度，这种模式以英国为典型代表。

职位分类制

该制度先根据职位性质分类，然后在各类别下按职责大小、工作难易、资格要求划分若干等级。93第二节西方国家公务员制度94本节考核知识点与考核要求识记：（1）西方国家公务员制度建立的标志性事件；（2）西方国家公务员制度的原则。领会：（1）西方国家公务员的范围；（2）西方国家公务员分类的两种制度。简单应用：（1）公务员品位分类与职位分类制的优缺点。第三节中国国家公务员制度一、干部人事制度改革历程（一）酝酿和探索阶段（1980-1983年）老干部离退休制度、逐步开始公务员试点（二）建立制度和完善阶段（1993-2004年）《国家公务员暂行条例》（三）全面实施阶段（2005年—至今）《中华人民共和国公务员法》颁布实施

95第三节中国国家公务员制度二、公务员范围与管理原则

我国《公务员法》规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

我国公务员制度反映了中国特色社会主义制度的本质要求，具有鲜明的特点和政治规定性。主要遵循以下原则：党管干部分类管理德才兼备竞争择优96第三节中国国家公务员制度三、公务员的权利与义务获得履行职责应当具有的工作条件；非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；获得工资报酬，享受福利、保险待遇；参加培训；对机关工作和领导人员提出批评和建议；提出申诉和控告；申请辞职；法律规定的其他权利。忠于宪法，遵守宪法和法律；忠于国家，维护国家的安全、荣誉和利益；忠于人民，全心全意为人民服务，接受人民监督；忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；保守国家秘密和工作秘密；遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德、家庭美德；清正廉洁，公道正派；法律规定的其他义务。97第三节中国国家公务员制度四、公务员的职务与职级国家实行公务员职务与职级并行，分别设置公务员领导职务、职级序列。其中，领导职务分为十个层次，分别是：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。其中，综合管理类职级序列分为4类12级，分别是：一级巡视员、二级巡视员、一级调研员、二级调研员、三级调研员、四级调研员、一级主任科员、二级主任科员、三级主任科员、四级主任科员、一级科员、二级科员。98第三节中国国家公务员制度五、公务员的录用、考核与奖惩公务员的录用是指国家机关按照有关规定，从社会录用担任一级主任科员及以下层次公务员的一种人事管理行为。公务员考核是指有关机关按照管理权限，对公务员进行考核和评价的行为。考核内容涉及德、能、勤、绩、廉五个方面。公务员的奖励针对工作表现突出、有显著成绩和贡献，或者有突出事迹的公务员或者公务员集体。

公务员因违纪违法应当承担纪律责任的，可给予处分或由监察机关给予政务处分。99第三节中国国家公务员制度六、公务员的职务任免和升降职务任免包括任职和免职两个方面。其中，公务员任职实行选任制、委任制和聘任制。

职务升降包括晋升和降职两个方面。公务员领导职务实行逐级晋升，特别优秀的或工作特殊需要的，可按照规定破格或者越级晋升。公务员的职务实行能上能下。对不适宜或者不胜任现任职务的，应当进行调整。100第三节中国国家公务员制度七、公务员的培训、交流与回避公务员培训制度是指机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的需要，对公务员进行的各种教育活动。

公务员交流包括行政系统内部的人员交流，以及与国有企事业单位中从事公务的人员交流。交流方式包括调任、转任、挂职三种方式

回避是对公务员任职、执行公务等作出限制性规定，目的在于减少因亲属关系、地域因素对工作造成干扰，保证公务员公正执行公务。公务员的回避制度包括任职回避、地域回避、公务回避三种类型。101第三节中国国家公务员制度八、公务员的工资、福利与保险我国公务员实行国家统一规定的工资制度。公务员工资由基本工资、津贴、补贴和奖金四个部分组成。

公务员按照国家规定享受一定的福利待遇。

公务员保险是指国家对生育、年老、疾病、伤残等原因，暂时或永久丧失劳动能力的公务员给予物质帮助的一种保障制度，包含基本医疗保险、生育保险等内容。

102第三节中国国家公务员制度九、公务员的辞职、辞退、退休

公务员辞去公职须提出申请，由任免机关予以审批。公务员申请辞职需要满足最低服务年限、达到规定的脱密期限等约束性规定，未能达到规定条件的，不得辞去公职。公务员辞职可分为四种类型：因公辞职、自愿辞职、引咎辞职、责令辞职。公务员的辞退是指有关机关在法定权限内作出解除公务员职务的行为。

公务员达到规定退休年龄，或者完全丧失工作能力的，需要办理退休手续。

103第三节中国国家公务员制度104本节考核知识点与考核要求识记：（1）中国公务员制度的基本原则；（2）公务员领导职务的十个层次；（3）公务员的职级序列；（4）公务员录用的原则；（5）公务员奖励和处分的类型；（6）公务员任职的方式；（7）公务员工资的组成部分。领会：（1）中国公务员的范围；（2）公务员考核的形式、内容和结果分类；（3）公务员交流的方式；（4）公务员回避的类型；（5）公务员辞职的类型。第四节人事改革新趋势一、西方人事行政的新趋势改革终身任职，引入合同制管理：引入合同制管理方法，代替过去的终身任职

引入人力资源管理理念：更加注重业务培训和能力提升。

注重绩效管理，推行绩效工资：既注重完成任务情况，也注重工作效果，体现了结果导向、顾客导向、公民导向。

加强廉政监控,注重伦理建设：推进伦理规范内在化,促使公务员恪守职业伦理和准则。

105第四节人事改革新趋势二、中国人事行政的新进展探索政府雇员制度：借鉴企业管理的做法，通过劳动合同聘用专业技术人员。

引入竞争选拔制度：包括竞争上岗、公开选拔领导干部两种方式。

改进绩效考评机制：实行平时公众参与评价、服务满意度评价、同行评价等多样化的考评模式。

更加注重公务员培训：提升公务员的胜任力，包括决策能力、计划组织能力、分析判断能力、业务能力、沟通协调能力、创新能力、执行能力、应急管理能力、学习能力、调查研究能力、语言表达能力。

106第四节人事改革新趋势107本节考核知识点与考核要求识记：中国人事行政改革的新进展。领会：西方人事行政改革的新趋势。简单应用：公务员培训的实践意义。-06-行政决策第六章行政决策行政决策概述132行政决策体制行政决策模型4行政决策程序与方法第一节行政决策概述一、行政决策的含义概念：决策是从各种两个或多个可能选择中做出决定的行为。行政决策是指具有行政决策权的组织或个人，为了实现行政目标，从多种可能性中做出选择或决定的行为。特点：1.行政决策的主体是包括个人和群体2.行政决策的内容是公共事务3.行政决策以合法性为前提4.行政决策以公共利益为导向第一节行政决策概述二、行政决策的类型1.根据决策的基本依据，可分为经验决策和科学决策；2.根据决策的问题是否重复出现，可分为程序性决策与非程序性决策；3.根据决策问题所处状态的差异性，可分为确定性决策和风险性决策；4.根据决策目标以及影响程度的差异性，可分为战略决策与战术决策；5.根据决策进程的差异性，可分为初始决策与跟踪决策。第一节行政决策概述三、行政决策的原则目标导向原则、信息充分原则、科学预测原则、依法决策原则、择优可行原则四、行政决策的作用行政决策是行政过程中最重要的活动；行政决策是行政领导者的职责所在；行政决策是实现行政目标的重要途径。第一节决策概述本节考核知识点与考核要求识记：（1）行政决策的概念与特点；（2）行政决策的原则。领会：（1）行政决策的分类标准；（2）行政决策的作用。简单应用：（1）确定性决策与风险性决策的适用情境。第二节行政决策体制一、行政决策的组织系