土地制度与政策2016.4

土地政策与改革吴克宁中国地质大学（北京）土地科学技术学院吴克宁

教授

博士生导师国土资源部土地整治重点实验室副主任国土资源部农用地质量监控重点实验室学术委员会委员全国国土资源标准化技术委员会土地规划调查评价分技术委员会委员中国土地学会理事、学术工作委员会副主任、土地规划分会委员中国土壤学会理事、土壤发生分类与土壤地理专业委员会副主任教育部公共管理教学指导委员会土地资源管理分委员会副主任2主要内容土地政策与土地制度新中国土地制度改革历程土地管理制度的特点与成就十八届三中全会土地政策各界名人谈土地改革土地政策—供给侧改革土地管理的改革趋向3

美国土地经济学家雷利·巴洛维在《土地资源经济学》一书中明确地提出政府对土地资源调节的政策使命，土地政策的目标就在于“使土地更有效地为人们所利用，以及更有效地帮助人们达到较高生活水平”“土地政策就是为达到土地利用的某些目标而制定的计划”——美国土地经济学家伊利（R.T.Eli）土地政策是“国家、政府、政党或单位为实现土地资源优化配置而指定的计划或行动准则”——黄贤金、陈龙乾

一、土地政策与土地制度4土地政策我国各个历史时期的执政者，都把解决土地问题作为当时经济社会发展政策的一项主要任务，并把这种政策实施的工具体现在土地法的立法及其配套的土地制度之中土地政策分为基本政策和具体政策土地政策中的基本政策是“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”它不仅已成为我国现阶段基本国策的组成部分，而且还通过法律条文的形式进行明确的宣示。土地政策是维护国家社会主义公有制，保障土地资源安全，合理开发与利用土地，促进社会经济可持续发展的行为准则--程烨5土地政策（内容与目标）土地政策的具体政策内容主要包括：保护资源安全、科学规划开发、促进可持续利用、实施经济核算；明晰土地权利、完善国家地籍、规范地权市场、合理配置地产、节约集约使用。目标是合理配置资源、促进优化结构、保护资源环境、保护公共利益和权利人的合法权益、建立良好的市场秩序和社会秩序6土地政策与土地制度

政策是制度的重要内容，制度通常比政策内容更丰富，更具有约束力。政策是建立或改革某项制度的方法和策略，行之有效的政策往往会通过立法途径成为更有约束力的制度，而具体政策的实施又是制度有效运行的方法。

资源的稀缺性是制度与政策产生的根本原因，因此，尽管不同发展时期、不同地区的制度与政策目标会有所差异，但提高资源配置效率、是制度与政策的共同目标。7土地制度（概念）制度是社会的一种行为规范。土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度。它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分土地制度是一系列具体制度的集合，我国的土地制度建设目前还处于健全体系、充实完善、研究创新的阶段8当代土地制度基本土地制度：土地管理法确定的土地制度：国有土地有偿使用制度、土地用途管制制度、土地调查制度、土地统计制度、占用土地补偿制度、基本农田保护制度农村土地承包法确定的土地制度：农村土地承包经营制度农业法确定的土地制度：粮食安全预警制度草原法确定的土地制度：草原保护建设利用统一规划制度、草原调查制度、草原统计制度、基本草原保护制度9当代土地制度

2004年国务院作出了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国务院28号文），2006年又作出了《国务院关于加强土地调控的通知》（国务院38号文），出台了许多新的土地管理制度。（制度性政策）

最严格的土地管理制度

协议出让土地最低价制度

完善征地补偿和安置制度

国家土地督察制度

土地管理和耕地保护的责任制度

土地出让金收支管理制度

调整建设用地有关税费制度

工业用地出让最低价标准统一公布制度

土地违法案件的查处协调机制

10新制度供给“１＋８”组合政策“１”即每年的建设用地增量安排；“８”即拓展建设用地新空间的８条途径农村土地整治增减挂钩试点低丘缓坡开发工矿废弃地复垦城镇低效用地二次开发闲置建设用地处置科学围填海造地未利用地开发11分散的农村居民点对分散居民点进行拆并，促进集中居住和公共设施共享有条件建设区将节约出来的建设用地复垦为耕地后，结余的指标可用于在城市新增建设用地城市农村城乡建设用地增减挂钩平台城乡建设用地的一体化市场指标122024/1/141313项目区分布图14以大理为代表的具备向山地布局条件的中心城市保护海西优质耕地13万亩开发海东建设用地5万亩15以楚雄职教中心为代表的教育事业用地楚雄州职业教育园区选址在距离楚雄城区10余公里的地形较为破碎的山地上，多数为未利用地，通过工程措施平整出2000亩的建设用地，总投资10.6亿元，统一规划公共基础设施和教学用房，建设了高品质山地校园。州职教中心规划图州职教中心现状图州职教中心原貌图楚雄职教中心16共启动“三旧”改造项目691个，已完成改造项目140个，其中，完成旧厂房改造项目121个，旧村居项目6个，旧城镇项目13个。已经完成或正在改造的3万亩“三旧”用地、建筑面积由原来的1600万平方米，增加到4000万平方米，增加了150%；在改善空间环境方面，佛山市“三旧”用地改造后的建筑密度由60%下降到35%；促进城乡统筹方面，佛山改造后村集体收入增加了200%，就业人数增加了200%。佛山17CLSPI1.允许存量土地使用权人在不违反法律法规的原则下，按照规划对土地进行再开发。现行规定及问题:由政府征收国有土地上房屋并收回国有土地使用权，或征收集体建设用地并完成拆迁后，出让或者划拨土地，由建设单位完成开发改造任务。由于将被改造地块的单位和个人排除在改造利益分配之外，政府或开发建设单位与被改造者双方容易产生冲突和对抗，改造难度很大，加之政府财力有限，导致改造效率低下，甚至难以开展。低效用地再开发政策规定:除了因公共利益需要必须对土地进行收购储备外，土地使用者在符合土地利用总体规划和城乡建设规划的前提下，土地使用者可以自己、也可以与他人合作等方式，对土地进行再开发。调动了存量土地使用权人再开发改造的积极性，有利于加快改造进度，最大限度地盘活存量建设用地，显化其资产价值，增加土地的有效供应。政策作用:政策创新内涵18CLSPI2.完善城镇存量土地出让制度，原土地使用权人自行改造涉及划拨土地使用权可采取协议方式补办出让手续。现行规定及问题:工业和经营性用地必须采取招拍挂方式出让。原土地使用权人自行改造也必须采用招拍挂方式办理，将不能保证原土地使用权人获得土地使用权，也无法保证其前期投资收益，且可能增加改造成本，降低原土地使用权人的改造意愿。低效用地再开发政策规定:在旧城镇改造范围内，符合规划的，除由政府收购储备后重新供地的之外，鼓励原土地使用权人自行改造，所涉及的划拨土地使用权，可以采取协议方式补办出让手续。提高了原土地使用权人释放土地，参与低效用地再开发的积极性，增强了投资信心，同时政府也能获得即期的土地收益和长远的税收增长，形成多方共赢的格局。政策作用:政策创新内涵19CLSPI3.完善集体土地权能，促进集体建设用地流转。现行规定及问题:农村集体土地只能用于农村公共设施公益事业、乡镇企业和村民住宅建设，且不允许流转给农村集体以外的单位和个人进行非农业建设。由于集体建设用地缺乏流动性，导致利用效率低下、集体土地价值难以显化。低效用地再开发政策规定:在符合规划的前提下，除属于应当依法征收的外，允许农村集体经济组织自行改造或与有关单位合作开发建设，允许将集体建设用地使用权参与开发建设。打破了政府垄断的单一的供地渠道，促进农村存量建设用地的再开发利用，并极大地显化集体建设用地的资产价值，实现集体经济组织和农民的集体土地权益。

政策作用:政策创新内涵20二、新中国土地改革历程历程1：封建土地所有制→农民土地所有制建国之初，政府颁布了《土地改革法》，规定废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，农民不仅获得了土地，而且对拥有的土地“有权自由经营、买卖和出租”。

历程2：农民土地所有制→集体所有1954年-1956年，社会主义改造收回土地所有权。被誉为“三大改造”之一的农业改造，目的是要确立社会主义性质的土地制度，确立社会主义经济关系。农民个人直接所有的土地，也从土地无偿入股、统一经营，发展到农村土地集体所有。21222324历程3：集体所有→三级集体所有1957年-1978年，“三级所有”的土地改革。由于历史的种种原因，国内农业供给相对有限，所以又一次进行土地改革。在土地集体所有的基础上，土地属于三级集体所有，即人民公社、生产大队、农村生产小队三级所有。社员集体在公有土地上统一生产和劳动，社员没有任何私有土地，彻底消灭了私有制。这一阶段是农民的土地使用权彻底被收回的阶段。历程4：土地所有权与使用权分离1978年，十一届三中全会拉开了中国改革开放的序幕，邓小平提出并主张实施家庭联产承包责任制，从1983年开始在全国广大农村全面推行。到1983年底，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右，实现了土地所有权与使用权的分离。二、新中国土地改革历程25土地拍卖“第一槌”促成宪法修改１９８７年１２月１日，“中国第一拍”在深圳落槌。这一槌，不仅盘活了特区土地，换回了建设急需的资金，更重要的是打破了“禁区”，破天荒地将土地的所有权与使用权分离，促成了宪法的重大修改。外电纷纷评论：“这是中国土地制度在理论和实践上的一次重大突破”、“这是新中国空前的壮举，是市场经济的一个里程碑”26１９８８年４月１２日，七届全国人大一次会议对１９８２年版宪法第十条第四款作了修改，将禁止出租、转让土地的条款删去，改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院第55号令）（１９９０年５月１９日自发布之日起施行）

27历程5：“新土改”允许土地流转改革开放30年后，2008年10月12日，十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。健全严格规范的农村土地管理制度。土地制度是农村的基础制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡。二、新中国土地改革历程28搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。29改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。30三、我国土地管理制度的特点与成就1、形成社会主义公有制基础上的所有权与使用权相分离的土地权利结构土地权利结构社会土地公有制土地国有制和土地集体所有制并存尊重和保护土地财产权土地所有权与土地使用权相分离（一）我国现代土地管理制度的主要特点312、采取以耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理模式人多地少的国情决定粮食安全和耕地保护摆在首要地位三、我国土地管理制度的特点与成就（一）我国现代土地管理制度的主要特点32总体偏低集中性复合性互补性-33-胡焕庸线36%国土96%人口33分等国家级成果-34-34陈锡文

《在2014中国农业发展论坛上的报告》2002年的时候我们粮食产量才8亿6千34亿斤，去年1239亿斤，粮产量10年之内增加了3500多亿斤，这是非常了不起的数字。今年也不错，夏粮已经收完了，大将2600亿斤左右，大概增产30亿斤以上。我想秋后没有特殊的情况，继续保持略增，或者不增的话，1200亿斤我觉得还是有这个底气。所有进口的农产品，如果按照我们的单位面积产量，大概相当于在国外使用的7亿亩的播种面积，我们正常年景下一年的播种面积24.5亿亩，按过去说法就是18亿亩耕地，但是加上关内和一些南方地区的指数加在一起，一年播种面积24.5亿亩，再加上7亿，就是31.5亿。可以算，我们每年消费的农产品需要31.5亿亩的播种面积才能满足，但是我们自己只有24.5，所以按照这个数字来算，应该说我们从土地的生产能力来讲，总体上我们7亿亩靠人家。95年耕地总面积是14.2亿，这个面积怎么出来的呢？根据各地历年夹带农业税的地亩数。所以包到农户家里的地是怎么算的，都是按照14.2亿，但是96年的土地详查测出来不对，96年年底我们所有耕地面积是19.5亿，所以那年从14.2增加到19.5，增加了5亿多亩，没什么好高兴的，因为所有地都种在那，也不是说有5亿亩闲在那。这次一直说18亿亩，最后查下来，到了2012年底土地总面积是20.27亿，等于又增加了2亿亩地。实际你种了19亿5，你报才报了14.2。353、确立以集中统一管理为主的土地行政管理体制形成相对集中管理、自上而下监督的土地统一管理模式，实行国家、省、市、县四级管理，省级双重管理、省级以下垂直管理体制。4、建立以市场机制为主的土地资源配置方式我国的土地资源配置制度：国有土地实行划拨供应和有偿使用的双轨制；经营性土地实行市场配置；国有土地使用权人可以依法租赁、作价出资（入股）、转让、抵押土地三、我国土地管理制度的特点与成就（一）我国现代土地管理制度的主要特点36我国土地管理取得的成就37我国土地管理面临的问题1.耕地保护形势严峻，坚守耕地红线面临巨大挑战。2.稀缺土地资源被过度消耗，传统土地利用方式亟待转变。3.地方经济增长对土地要素的供给依赖较大，传统经济发展方式难以为继。4.土地利益分配问题显化，引发的社会矛盾日益突出。⒌土地违法违规没有得到根本扭转，土地依法管理阻力重重。38土地管理法律有待完善现在我们的土地管理基础是《土地管理法》、《土地管理法实施条例》目前土地管理具体工作的开展较少依据法条。现在的一些具体操作实际上是根据28号文、31号文两个文件和1+8的补丁政策运转的，并不是根据法条。土地管理造成的社会对立、社会矛盾和我们所付出的代价、成本是世界各国没有的。39规划编制实施面临的挑战规划空间分布不均衡空间上：区域之间、城乡之间、地区之间时间上：近些年用的快，但用的不好，土地城镇化远快于人口城镇化。年度规划安排计划安排（含增减挂钩）实际用地（变更调查）2010年585万亩710万亩1066万亩2011年585万亩840万亩1008万亩2012年585万亩830万亩——40

我国当前土地管理面临的问题，既是特殊发展阶段传统发展方式的反映，也暴露出土地管理制度与经济发展和现代市场经济体制存在不适应性的深层次问题。这套土地管理制度，为上一个快速发展的30年作出了重大贡献。但是，它所存在的问题也不能回避：确权问题土地产权不明晰农民土地权益保障难土地资源配置扭曲非市场配置仍然存在价格机制的传导作用削弱国土部门两难境地服务经济发展与严格执行国家土地政策中的两难境地我国土地制度和发达国家的差距土地财税制度土地登记和调查制度空间规划管制制度41四、十八届三中全会土地政策

建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。42加快构建新型农业经营体系。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。43赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益。44扩大权能是基础

《决定》的一个亮点，就是进一步扩大了土地的权能，不仅允许土地承包经营权抵押、担保，而且赋予了农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能。《决定》提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”这为建立城乡统一的建设用地市场提供了制度保障。45完善农村集体经营性建设用地权能是治本之策

现代市场经济是统一开放、公平竞争的经济，要求各类要素平等交易，农村集体经营性建设用地作为重要的生产要素也不例外。长期以来，农村集体土地所有权与国有土地所有权地位不对等、集体建设用地产权不明晰、权能不完整、实现方式单一等问题已经成为统筹城乡发展的制度性障碍。法律规定，农村集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，农村集体建设用地不能单独设立抵押。除农村集体和村民用于兴办乡镇企业、村民建设住宅和乡（镇）村公共设施和公益事业外，其他任何建设不能直接使用集体土地，都要通过征收程序将集体土地变为国有建设用地。法律限制过多，导致农村集体建设用地财产权利实现渠道受阻，制约了农村集体建设用地市场建设，农民土地权益受到损害。多年来特别是党的十七届三中全会以来，一些地方积极开展集体建设用地和宅基地改革探索，取得了重要进展，广东、安徽、湖北等省先后出台了全省性的规范集体建设用地流转的规定，为完善农村集体建设用地权能奠定了实践基础。46坚持同等入市、同权同价农村集体经营性建设用地实行同等入市、同权同价。同等入市意味着农村集体经营性建设用地可以与国有建设用地以平等的地位进入市场，可以在更多的市场主体间、在更宽的范围内、在更广的用途中进行市场交易，为完善农村集体经营性建设用地权能指明了方向；同权同价意味着农村集体经营性建设用地享有与国有建设用地相同的权能，在一级市场中可以出让、租赁、入股，在二级市场中可以租赁、转让、抵押等，为完善农村集体经营性建设用地权能提供了具体明确的政策依据。47严格用途管制和用地规划管理农村集体经营性建设用地入市要以严格用途管制、符合用地规划为前提。建设用地具有较强的不可逆性，实现土地资源的优化配置，既要发挥看不见的手的作用，也要发挥看得见的手的作用。要坚持两手抓，两手都要硬。实行用途管制是世界大多数国家的通行做法，这是确保土地利用经济效益、社会效益、生态效益相统一的根本途径，是统筹经济发展与耕地保护的重要举措。无论是国有建设用地还是农村集体经营性建设用地都要遵守用途管制和用地规划48缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制按照《中华人民共和国宪法》规定的精神，将征地界定在公共利益范围内，逐步减少强制征地数量，从源头上减少征地纠纷的产生，同时也为建立农村集体经营性建设用地市场留出充足空间。规范征地程序，就是通过改革完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序，强化被征地农民的知情权、参与权、收益权、申诉权、监督权，进一步规范和约束政府的征地行为，防止地方政府滥用征地权。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，就是从就业、住房、社会保障等多个方面采取综合措施维护被征地农民权益，使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障，确保社会和谐稳定。征地改革是关键49建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益提高被征地农民在土地增值收益中所占比例的要求，意味着被征地农民集体和个人除了得到土地合理补偿外，还能通过一定方式分享一定比例的增值收益，并且所获得的增值收益要向个人倾斜。建立土地增值收益分配机制，要求我们将深化征地制度改革与建立农村集体经营性建设用地市场统筹考虑，同步研究、系统设计、协调推进，平衡好相关各方的利益关系，确保改革平稳推进。50城乡统一是方向建立城乡统一的建设用地市场是一项长期艰巨的任务，需要深入研究、系统设计，区分轻重缓急，分步实施、配套推进，不断把改革引向深入。基本要求是统筹城镇建设用地与农村集体建设用地和宅基地，统筹增量建设用地与存量建设用地，实行统一规划，遵循统一规则，建设统一平台，强化统一管理，形成统一、开放、竞争、有序的建设用地市场体系。51切实维护农民宅基地用益物权“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”当前农村宅基地问题十分突出，一是农村宅基地取得困难，违法点多面广，治理难度大；二是退出机制不健全，既造成宅基地闲置，也影响农民财产权益的实现，在一定程度上阻碍了农民顺利进城落户。这既有管理不到位的因素，也有制度和政策不适应的问题。维护农民宅基地用益物权，推动农民增加财产性收入，必须改革完善宅基地制度，在确保农民住有所居前提下，赋予农民宅基地更完整的权能，并积极创造条件，将其逐步纳入城乡统一的建设用地市场。52进一步扩大市场配置国有土地的范围《决定》指出，“减少非公益性用地划拨”，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。就是要让市场在国有建设用地配置中发挥更大作用。虽然国有土地有偿使用推行多年，但重点是在新增建设用地，大量存量建设用地属于划拨用地，划拨用地比例依然偏高，存量划拨用地的盘活还存在政策障碍，二级市场的作用尚未充分发挥。同时，在新增建设用地中经营性基础设施用地等尚未纳入有偿使用范畴。53从未来发展趋势看，新增建设用地增长将受到严格制约，存量建设用地的盘活将成为建设用地供给主要来源。因此，在进一步扩大国有建设用地市场配置新增建设用地范围的同时，必须大力发展和规范完善租赁、转让、抵押二级市场，鼓励支持盘活存量建设用地，为建设资源节约型社会、促进经济结构调整和发展方式转变作出积极贡献。54建立建设用地合理比价调节机制《决定》要求：“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。”价格是实现土地资源优化配置的重要手段。多年来，居住用地价格过高、工业用地价格过低，导致资源利用效率降低、产业结构失衡，影响民生事业和经济持续健康发展。对这个问题，各级政府要引起高度重视，切实加强土地供需调节，加快构建居住用地和工业用地合理比价调节机制，促进地价合理回归和土地市场健康发展。55建立城乡统一建设用地市场的配套措施

一是加快推进相关法律法规修改和制度建设。抓紧修改《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规。同时，加快推进建立统一建设用地市场的相关制度建设。抓紧研究出台农村集体经营性建设用地流转条例、农村集体土地征收补偿安置条例。二是落实用途管制要求。以第二次全国土地调查和年度土地利用变更调查数据为基础，以土地利用总体规划为依托，加快建立完善国土空间规划体系。三是扎实做好城乡建设用地确权登记发证工作。加强农村地籍调查，尽快完成农村集体建设用地、宅基地和城镇国有建设用地的确权登记发证工作。加快建立城乡建设用地统一登记信息查询系统。抓紧研究制定不动产统一登记条例。四是严格对城乡统一建设用地市场的管控。对现有违法违规城乡建设用地开展全面清查并研究制定处理政策。五是协力构建共同责任机制。切实发挥农村集体经济组织的主体作用，增强其履行农村集体土地所有者职责和维护农民土地权益的能力。56中央的明确指示：要将宅基地和小产权房

这两个事情说清楚姜部长特别提到：一，并不是说现在可以买卖宅基地了，宅基地是农民安身立命的基本保障，在当前社会保障体系还未完全建立健全的情况下，只能选择若干地区开展试点，在取得经验证明可行后，再完善相关法律制度逐步推开；第二，并不意味着社会上所说的小产权房合法化，国土部和住建部联合下发紧急通知，明确指出小产权房建设、销售违反土地和城乡的法律法规，不符合土地利用总体规划和城乡建设规划，不符合土地用途管制制度，冲击了耕地保护红线，扰乱了土地市场和房地产市场秩序，损害了群众权益，影响了社会公平公正和新型城镇化的有序推进，特别是干扰了对十八届三中全会确立的农村集体土地改革的实施。所以我们定性，建设、销售和购买小产权房均不受法律保护。57土地制度是国家的基础制度，涉及改革、发展、稳定全体，在我国五千多年的文明历史长河中，土地问题始终与江山社稷、人民福祉息息相关，与治国安邦紧密相连。总体上说，农村土地制度改革还是探索性的，要明确方向、试点先行、稳步推进特别要注意防止两种倾向：一，农民失去土地和房屋成为流民，我国整体经济尚处于全球产业链的低端，还无法提供足够多的、稳定的、有保障的就业机会，农民工进城打工，大部分干的是低端、没保障的零工，拼的是年轻有点力气，稍微年长就可能在城市无立足之地，回到农村老家，尚有一老宅，还有一片地，尽管不足以致富，但尚可以养家，也是一种生活方式。58二，要避免农村土地无序、大规模的兼并和非农化。我国历史上总伴有较大规模的农民起义，土地分配不公、农民负担过重是主因。新王朝建立初期，一般注意与民休息、招民拓荒、抑制豪饷；随着政局稳定、人口增加，土地买卖日盛，土地兼并剧烈，无地流民增多；王朝末年，由于政治腐败，贪官污吏增多，农民或因失地、或因负担过重陷入生计危机，一旦风吹草动般的事件发生，农民参与反抗，王朝走向灭亡。小农稳则天下定，解决好土地分配和农民利益问题成为历朝历代稳农安国的制度安排。59与其他的改革任务不同，《决定》对涉及土地管理制度的改革任务都提出了前置条件，比如：允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股要在符合规划和用途管制前提下；赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押担保前要在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下；农民住房财产权的抵押、担保、转让要选择若干试点慎重、稳妥推进……充分体现了中央对农村土地制度改革的要求，就是：要谋定而后动，必须慎之又慎，绝不可犯不可挽回的历史性错误。60落实十八届三中全会精神，深入推进农村土地制度改革，应把握好积极、稳妥、审慎这六个字。所谓积极，就是要以积极的态度、积极的作风，加大研究探索力度，积极推进改革；所谓稳妥，就是不能奢望一夜之间变天，马上通过立法、修法解决问题；所谓审慎，就是一定要把握好改革的底线，不能犯颠覆性的错误。61客观的说，在发展仍然是解决我国所有问题的关键、在没有解决地方政府庞大债务问题、在没有找到合适的替代土地财政方式的情况下，贸然打破现行土地基本制度框架，可能会带来不可想象、无法收拾的严重后果。土地财政本身并没有错，出问题的是我们国家现在这种靠卖地支撑的土地财政的形成机制。62土地是财富之源，土地财产税是任何一个发达国家税收的主要来源，为此，《决定》提出了3条解决途径：一是财政支持。《决定》提出，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制；二是金融支持。《决定》提出，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过个体经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性的金融机构；三是税收支持。《决定》提出，深化税收制度改革，完善地方税体系，加快房地产税立法并适时推进改革。63待到这三个方面的制度真正的建立健全，我们的土地财政也就不依赖于靠卖地形成了，到那个时候，无论是集体建设用地入市，还是缩小征地范围以及农民住宅财产权的抵押、担保、转让可能就有了一个可靠的制度环境和保障。当然，我们不能坐等其他部门去完善制度，我们必须积极的去推动，主动的会同上述这些财政、金融等部门共同推进改革。64首先要积极开展土地的确权登记颁证，夯实、扩大权能基础，确权到什么程度，一个基本的要求就是要却到不影响流转的程度；其次，要抓紧研究土地股份制等所有权实现形式，将土地权利量化到人；第三，要试点先行，通过实践探索尽快把小前提搞清。按照姜部长的说法，要搭建好过河的桥，还要积极会同相关部门，将相关的土地、金融、财税改革放在一个平台上，系统设计、统筹谋划、整体推进，通过封闭运行、控制风险，把大前提搞清楚、建起来，带到实践证明切实可行并行之有效时再推进修法立法，建立起一套系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，真正建立起城乡统一的建设用地市场。65五、各界名人谈土地改革

一场不可逆转、无法阻挡的改革

周其仁几亿农民流动起来的土地制度，会不同于城乡隔绝时代的土地制度。为什么农民种的白菜能卖给城里人，农民的房子和土地不能卖？它们一样都是农民的财产。中央政府、地方政府、村庄农民，是这场改革曲线进程中缺一不可的力量。但发动过程是不均衡的，没法设计，不能规定哪个先走哪个后来。改革的平衡点，会在其中不断调整。合起来，才能逼土地改革往正道上走。改革的动力来自流转。流转带来可利用的土地总量上升，土地收益上涨，会形成新的既得利益，这是推动改革的力量。66拿流转的好处诱惑人，拿确权约束人，这件事情就做成了，也能防止地方上“侵权式流转”的邪火。确权不是形式，而是一种关系的终结，它正在倒逼集体所有制那种不断以人分地关系的终结。不彻底改变现有集体制，流转就不能发展起来。工业化、城市化下的土地需要包含流转权的新型合作制，而不是基于地缘和人口不流动的村社制。从小产权房到成都试点，到底哪一个会成为出口，谁也不能肯定，但这些可能的出口点背后的经济力量和制度动因是一样的——农村土地的相对价格已经发生了巨大的变化，资源最终会流向出价较高的主体，这是不可阻挡的经济规律。农村土地改革已经一江春水向东流，谁也阻挡不住了。67茅于轼中国的粮食安全需要通过市场而不是耕地保护来解决；十八亿耕地红线是伪命题；中国的耕地保护导致了高房价关键问题：国际市场是否有，能够靠得住。新疆生产建设兵团与乌克兰农业公司KSGAgro签署协议，后者将向中国提供10万公顷农田，预计最终土地合作规模将更大。根据这份为期50年的协议，中方可在乌克兰农田上种植作物和养猪。68土地制度改革误区何在？

天则经济研究所

“公益”与“非公益”在土地征收中必须区分

当下中国政府的土地收益是由地租、税收和土地征收中“低征高卖”三部分构成。征地过程中区分公共利益和非公利益，只会触及第三种的土地收益，并不会丧失全部土地收益。政府还可以通过加强税收征管（如土地增值税）或者新设、调整各种与土地相关的税（尤其是不动产交易税、保有税）等方式来抵消。69集体土地可以也能够与国有土地“同地同权同价”“同地”，指的是同一块地不会因为所有权主体的不同，而拥有不同的法律地位。比如，著名的北京“画家村”宋庄的土地，不能仅仅因为其属于集体所有，就不能与国有土地一样在土地市场上进行交易。“同权”，指的是集体土地和国有土地的主体拥有相同权利。如果国有土地拥有出让、出租、抵押、担保、继承的权利，那么集体土地无需经过征收也应当拥有相同的权利。至于说城市建设用地中各种不同类型的土地（如住宅、工业、商业）并不同权，是一种直观上的错觉。这种“不同权”只是基于国有土地出让合同而产生的使用方式和使用期限的不同，并非权能的不平等。“同价”，指的是相同区位的土地都应当依照统一的规则形成价格。比如，国有土地是按照市场价格出售的，那么集体土地也应当按照市场价格进行出售，而不是指不同的土地拥有完全一样的价格。70不能因为农地流转的潜在风险而因噎废食首先，归还农民对于土地的所有权，赋予其所有权应有的财产内涵，然后通过“权利去对抗权力或资本”。其次，真正通过落实法律、权力制衡、行政纪律以及其他奖惩措施将“权力关在制度的笼子”，尽可能地缩小官商勾结侵犯农民土地权利的空间。71

小产权房合法化符合法治精神，有利于改善城乡关系农民利用自己的土地建设商品房，既满足了城市工薪基层和外来务工人员的住房需求，又在不增加社会负担的前提下实现了政府反复强调的是“增加农民收入”的目标，应当予以鼓励而非贬低、打压和禁止。小产权房所导致的集体土地增值收益确实应该“部分涨价归公”，但实现“涨价归公”的合理方式应当是征收税金，将国有土地和集体土地同等对待。只要规划允许，农民在自己的土地上建设商品房进行出售，又或者在自己的宅基地上建设商品房出售，是作为所有权人行使自己权利的应有之义。通过政府政策禁止农村住宅在房地产市场交易才是违背“法治精神”的。给小产权房“正名”后，既不会挤压和伤害外来进城农民的利益，也不会导致这些房屋的价格跟大产权房看齐，因为随着供给的增加，不仅小产权房的价格会下降，国有土地上的商品房价格也会下降。72土地的私有化任志强：市场经济的前提是什么，应该很清楚，是产权制度。如果产权不清晰的话，还有什么市场经济可言吗？不要一提到私有制，就认为是走邪路。关于土地问题，毛泽东时代的宪法写的就是土地私有。清华大学秦晖：土地私有化是把土地私有化给人民。不是由政府指定把人民的土地指定给几个寡头，肯定不是这种意义的私有化。73香港大学经济系教授许成钢教授指出，国有土地制度，带来了严重的整个市场的基本扭曲。当我们用集体所有制，国家所有制这些词时，这里面完全没有个人的权利在里面。这个集体是个人自愿加入的，集体所有制完全无可非议。但是现在的问题是法律上规定没有个人的权利。硬性的规定农用土地，一律都为集体所有。但是就连集体都没有权利把它的土地的使用转换从农用变成非农用。那么集体对土地到底有所有权吗，显然没有。74土地国有化中央党校周天勇在《中国土地和住宅体制改革方案》中主张，应该选择土地国有化改革方向，将所有土地国有化。继续保留农村和城郊土地集体所有，无法克服农村每户人口增减变动，甚至户的迁移消失等与集体所有、分户承包之间的矛盾；无法克服人口城市化及村庄可能消失后、未来集体所有者极可能虚化和缺位的矛盾；无法克服市场经济需要有经营负债等功能的所有者主体与村委会只是村民自治组织不能承这些功能的矛盾；并且，村委会干部代理行使集体土地所有权从中寻租的问题普遍存在，很难解决。由政府直接介入，并依法规范政府与农民之间的产权关系（类似城镇土地产权制度），产权边界就会清晰，权责也会明确，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用。农村土地特别是闲置宅基地能否直接入市是土地平等入市的试金石75中国土地制度改革逻辑与出路

刘守英

中国土地制度选择与变革实际上一直受到两个制约：土地制度是公有制的最主要实现形式；土地利益分配要服务于农业国变工业国的目标。这两大约束也就决定了中国土地制度改革的基本逻辑：第一，土地制度公有制是被锁定的，其他制度形式是被排斥在外的。公有制的主要表现形式是：城市土地国有制和农村土地集体所有制。这是不可被修改的。改革所能做的是探索土地公有制的实现形式。第二，土地制度改革的基本主线是在所有权和使用权分离上做文章。土地制度结构的第一层次是所有制，第二层次是权利构成。由于第一层次是锁定的，改革只能在第二个层面寻求突破，即通过两权分离，扩大使用权的权能，发挥产权的激励和稳定预期的功能，调动土地用户的积极性，以提高土地利用效率。第三，土地成为发展的工具。在整个发展中，土地实际上起的是发动机的角色，成为谋发展的工具。为了将中国从农业国转型为工业国，为了实现经济现代化的目标，土地充当发动机的角色跑在最前面，然后来拉动马车往前走。76一、无偿变有偿，改革成员权获得宅基地制度。沿海地区和城市化地区现在已经没有福利分配一说了，可以顺应这些地区城市化的进程，将现在这套按集体成员边界来划界的宅基地制度打开，让宅基地进入土地市场。二、两种所有制分治改革。城市土地国有和农村土地集体所有这套制度如果不改革，农转非用这套制度改革是无法取得进展的。现在最主要的问题是城市土地国有怎么解决。现在最矛盾的区域在城市建成区和城市规划区中间的地段。这一地段很多都没有征收到政府手上，但是规划控制不准人家用了。这些集体所有土地未来是继续走征收，还是走十八届三中全会讲的“集体经营建设用地进入市场”？改革的核心在这个问题上。77三、土地治理体系改革。其核心是处理政府和老百姓的关系，核心问题是土地增值收益的分配。分配原则、农民的份额、不同类型的农民在土地增值收益分配中的取得方式等，如果设计不好的话，就是未来的火药桶。最后，要将土地问题回归常态，使土地从发动机回归为引致型。回归常态就是改变现在地方政府卖地模式，使政府从经营者退回到服务者的角色，在这个基础上，按现代土地制度来设计整个土地制度的安排才有可能性。如果土地继续作为发动机来推动发展，集体所有制改革、土地城乡分治的改革、征地制度的改革都不可能真正推进到位。土地问题只有回归常态，其他的土地制度改革才能向前推动，现代土地制度才能构建起来，社会才有可能正常起来。78必须修改《宪法》中有关城市土地国有制

蔡继明建议中提出要缩小征地范围，建立城乡统一的建设用地市场，必须修改《宪法》中有关城市土地国有制的条款。因为《宪法》第十条规定：城市的土地属于国家所有。我们的建议是把这一条改成城市的土地实行国家所有和集体所有两种公有制形式。即使是列入城市规划圈的农地，只要不是出于公共利益的需要，也不必再采取征收的方式变成国有建设用地，而应该允许农民集体所有的农地直接转变成经营性建设用地进入市场。做了这样一个修改之后，其他的一系列跟土地有关的法律法规才能够相应修改。7980土地改革能让中国至少繁荣30年党国英当前土地改革面临的首要问题就是产权明晰。公私的边界不清楚，公权侵入到私人领域，尽可能保证私人所有，有利于提高效率。我赞成实行一种多元化的土地制度，我不讲私有化，该国有的国有，该私人所有的私人所有。分为“集体经营性建设用地”与“集体非经营性建设用地”（主要是农村宅基地），主张将前者入市交易。在我看来，这个意见很是脱离实际，因为农村干部与农民很容易把农村宅基地“变为”集体经营性建设用地，监管这种行为的成本很高，以致会使政策失效。从我国现行的土地制度来看，程度很高的土地垄断既伤害了效率，又造成了不平等。81陈锡文一是改革我们的征地制度，逐步缩小整地范围，规范整地程序。二是逐步建立兼顾国家、集体、个人三者利益的对于土地增值收益的分配机制，适当的、合理的提高个人收益。农村集体建设性用地进入市场的问题。不是所有农村土地都能进入到建设用地市场。第一，要符合规划。第二，要符合用途管制。第三，只有农村的集体经营性建设用地才可以入市。82修订土地管理法律法规刻不容缓董祚继全国人大代表、国土资源部原规划司司长董祚继，落实三中全会《决定》精神和李克强总理作政府工作报告时提出的土地制度改革要求，需要加快修订土地管理法律法规，特别是尽快启动《土地管理法》修订程序，并同步制定配套法规，为土地制度改革提供全面、有力的法制保障。就此，他已向十二届全国人大二次会议正式提交建议。83《决定》明确的土地制度改革主要有4个方面，一是允许农村集体经营性建设用地入市，二是改革征地制度，三是完善农村宅基地管理制度，四是完善农村土地承包政策。按照习近平总书记提出的“凡属重大改革都要于法有据”，抓紧修订土地管理法律法规是推进土地制度改革的当务之急。这样做，一是可以规范和引导土地制度改革，保证改革的正确方向，尤其是防止出现系统性、颠覆性错误；二是可以稳定土地制度改革的预期，通过法律的定分止争作用，避免由于政策误读给企业和农户造成难以挽回的损失。84《决定》颁布后，地方政府、部分企业和农民对土地制度改革热情很高，其中也有不少误读，有的甚至是借改革之名行圈地之实。按照《物权法》和《土地管理法》，宅基地与农村建设用地分属不同物权和地类，但不少人将《决定》中有关集体经营性建设用地入市的政策套用到宅基地，以为城镇居民可以到农村购地买房，有的还以为“小产权房”要“转正”。《决定》提出“缩小征地范围”，有的地方群众就以此为由拒绝国家建设征地，也有的要求比照商业用地出让价款增加征地补偿费。《决定》提出有条件允许农民土地承包经营权流转、抵押、担保，不少工商资本就开始到农村以土地流转之名大量圈地。“其中一些人目的根本不在种粮，而是同少数基层干部勾结，伺机搞非农业建设。要遏止这股错误倾向，修订土地管理法律法规势在必行、刻不容缓。”85新华有约：吴克宁教授谈

土地改革强调流转要因地制宜谈到土地改革的方向及亟待解决的问题时，吴克宁一口气提出了六点意见，涉及耕地红线保护、土地集约利用、集体用地流转、农村土地产权制度、土地财产税制度、征地制度改革等吴教授还指出，“宿州模式”只能在区位与经济条件较好，利润空间较大的地区开展，信托资本和民间资本有利可图的情况下，才会进入。

最关键的一点是，以当前的资本进入农村土地，流转可能会出现耕地非粮化、非农化现象，影响到耕地保护红线、威胁粮食安全。86六、土地政策——供给侧改革时间会议内容2015.3.5《政府工作报告》推进大众创业、万众创新。这既可以扩大就业，增加居民收入，又有利于促进社会纵向流动和公平正义2015.11.10中央财经领导小组第十一次会议在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。2015.11.11国务院常务会议以消费升级促进产业升级，培育形成新供给新动力扩大内需2015.12.18中央经济工作会议推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择，是适应我国经济发展新常态的必然要求。概念供给侧改革：从供给、生产端入手，通过解放生产力，提升竞争力促进经济发展。具体而言，就是要求清理僵尸企业，淘汰落后产能，将发展方向锁定新兴领域、创新领域，创造新的经济增长点。

供给侧改革，是一种寻求经济新增长新动力的新思路，主要强调通过提高社会供给来破除增长困境，释放增长红利。6月11日，国务院出台《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》供给侧改革政策

“推进大众创业、万众创新，就是要通过结构性改革、体制机制创新，消除不利于创业创新发展的各种制度束缚和桎梏，支持各类市场主体不断开办新企业、开发新产品、开拓新市场，培育新兴产业”，“坚持深化改革，营造创业环境”，“坚持政策协同，实现落地生根”。在发展创业创新区域平台方面，“鼓励有条件的地方出台各具特色的支持政策，积极盘活闲置的商业用房、工业厂房、企业库房、物流设施和家庭住所、租赁房等资源，为创业者提供低成本办公场所和居住条件”。供给侧改革政策

优化新增建设用地结构，加快实施有利于新产业新业态发展和大众创业、万众创新的用地政策，重点保障新消费新投资发展需要的公共服务设施、交通基础设施、市政公用设施等用地，适当扩大战略性新兴产业、生产性和生活性服务业、科研机构及科技企业孵化机构发展用地，多途径保障电动汽车充电设施、移动通信基站等小型配套基础设施用地。优化存量建设用地结构，积极盘活低效利用建设用地。推广在建城市公交站场、大型批发市场、会展和文体中心地上地下立体开发及综合利用。鼓励原用地企业利用存量房产和土地发展研发设计、创业孵化、节能环保、文化创意、健康养老等服务业。依法盘活农村建设用地存量，重点保障农村养老、文化及社区综合服务设施建设用地，合理规划现代农业设施建设用地。11月23日，国务院出台《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》供给侧改革政策——中央经济工作会议

会议认为，明年经济社会发展特别是结构性改革任务十分繁重，战略上要坚持稳中求进、把握好节奏和力度，战术上要抓住关键点，主要是抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。

化解房地产库存。要按照加快提高户籍人口城镇化率和深化住房制度改革的要求，通过加快农民工市民化，扩大有效需求，打通供需通道，消化库存，稳定房地产市场。要落实户籍制度改革方案，允许农业转移人口等非户籍人口在就业地落户，使他们形成在就业地买房或长期租房的预期和需求。要明确深化住房制度改革方向，以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向，把公租房扩大到非户籍人口。要发展住房租赁市场，鼓励自然人和各类机构投资者购买库存商品房，成为租赁市场的房源提供者，鼓励发展以住房租赁为主营业务的专业化企业。要鼓励房地产开发企业顺应市场规律调整营销策略，适当降低商品住房价格，促进房地产业兼并重组，提高产业集中度。要取消过时的限制性措施。12月18日，中共中央、国务院召开经济工作会议，习近平、李克强作重要讲话。供给侧改革，土地政策已经开始发力供给侧改革，多项针对性供地政策已经出台：支持社会资本投资铁路土地综合开发农村土地三项改革试点保障新产业新业态用地盘活低效存量建设用地EIUSMODTEMPOR促进房地产用地及房地产去库存确定当地重点发展的新产业，以“先存量、后增量”的原则，优先安排用地供应。对新产业发展快、用地集约且需求大的地区，可适度增加年度新增建设用地指标。适度增加用地指标以多种方式灵活供地差别化用地政策

国土资源部联合五部委下发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》供给侧改革，土地政策已经开始发力保障新产业新业态用地

国土资源部联合五部委下发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》

新产业项目用地符合《划拨用地目录》的，可以划拨供应。鼓励以租赁等多种方式向中小企业供应土地。积极推行先租后让、租让结合供应方式。以先租后让等方式供应土地涉及招标拍卖挂牌的，招标拍卖挂牌程序也可在租赁供应时实施，租赁期满符合条件的可转为出让土地。适度增加用地指标以多种方式灵活供地差别化用地政策供给侧改革，土地政策已经开始发力保障新产业新业态用地

国土资源部联合五部委下发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》保障新产业新业态用地

光伏、风力发电等项目使用未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，用地允许以租赁等方式取得；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。新能源汽车充电设施等用地面积小、需多点分布的新产业配套基础设施，可采取配建方式供地。鼓励新产业小型配套设施依法取得地役权进行建设。地役权是指按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益的他物权，所称他人的不动产为供役地，自己的不动产为需役地。其一，地役权是按照当事人的约定设立的用益物权。其二，地役权是存在于他人不动产上的用益物权。其三，地役权是为了需役地的便利而设立的用益物权。适度增加用地指标以多种方式灵活供地差别化用地政策供给侧改革，土地政策已经开始发力鼓励土地复合利用对跨用途使用的土地设立5年过渡期。对研发类用地加大保障

鼓励开发区、产业集聚区规划建设多层工业厂房、国家大学科技园、科技企业孵化器，供中小企业进行生产、研发、设计、经营多功能复合利用。标准厂房用地按工业用途管理，国家大学科技园、科技企业孵化器实行只租不售、租金管制、租户审核、转让限制的，其用地可按科教用途管理。引导土地用途兼容复合利用，出让兼容用途的土地，按主用途确定供地方式，在现有建设用地上增加兼容的，可以协议方式办理用地手续。供给侧改革，土地政策已经开始发力鼓励新产业、新业态盘活存量用地以下几种情况用地，

可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策：传统工业企业转为先进制造业企业，以及利用存量房产进行制造业与文化创意、科技服务业融合发展的；原制造业企业和科研机构整体或部分转型、转制成立独立法人实体，从事研发设计、勘察、科技成果转化转移、信息技术服务和软件研发及知识产权、综合科技、节能环保等经营服务的；利用现有建设用地建设的产学研结合中试基地、共性技术研发平台、产业创新中心；在不改变用地主体、规划条件的前提下，开发互联网信息资源，利用存量房产、土地资源发展新业态、创新商业模式、开展线上线下融合业务的；鼓励土地复合利用对跨用途使用的土地设立5年过渡期对研发类用地加大保障鼓励新产业、新业态盘活存量用地供给侧改革，土地政策已经开始发力

科研机构转制为产业技术研发企业，其使用的原划拨科研用地、生产性建设用地，可按国有企业改制政策进行土地资产处置，对省级以上人民政府批准改制为国有独资公司、国有资本控股公司的，可采取作价出资（入股）、授权经营方式配置土地。鼓励土地复合利用对跨用途使用的土地设立5年过渡期对研发类用地加大保障鼓励新产业、新业态盘活存量用地供给侧改革，土地政策已经开始发力允许多余房地产用地转换用途利用

房地产供应明显偏多或在建房地产用地规模过大的市、县，国土资源主管部门、住房城乡建设、城乡规划主管部门可以根据市场状况，研究制订未开发房地产用地的用途转换方案，通过调整土地用途、规划条件，引导未开发房地产用地转型利用，用于国家支持的新兴产业、养老产业、文化产业、体育产业等项目用途的开发建设，促进其它产业投资。对按照新用途或者新规划条件开发建设的项目，应重新办理相关用地手续，重新核定相应的土地价款。供给侧改革，土地政策已经开始发力01

鼓励社会资本投资建设铁路

社会资本投资铁路享受国家有关支持铁路建设实施土地综合开发的政策，通过开发铁路用地及站场毗邻区域土地、物业、商业、广告等资源提高收益。支持盘活既有铁路用地，在符合土地利用总体规划的前提下，鼓励新建项目按照一体规划、联动供应、立体开发、统筹建设的原则实施土地综合开发。供给侧改革，土地政策已经开始发力0203

允许地方政府以国有土地入股参与铁路项目建设。社会资本投资的铁路项目用地，在用地政策上与政府投资的铁路项目实行同等政策。社会资本投资的铁路项目符合《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》规定条件的，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。

鼓励社会资本投资建设铁路供给侧改革，土地政策已经开始发力11月印发的《深化农村改革综合性实施方案》提出，深化农村土地制度改革。开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点；深化农村土地承包经营制度改革；健全耕地保护和补偿制度。缩小土地征收范围，规范土地征收程序等。集体经营性建设用地制度改革：允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。宅基地：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。中央决定从2015年～2017年在全国33个县开展土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度三项改革，在试点县暂停土地管理法、房地产管理法相关条款的执行，依法改革。“三块地”试点唤醒农村土地供给侧改革，土地政策已经开始发力

晋城市泽州县金村镇金村，地块面积为23.5亩，用地性质为工业用地，入市途径为就地入市，入市方式为土地租赁，租赁期限20年，每年租金为11.75万元。首宗集体经营性建设用地的成功交易，实现了农村集体经营性建设用地与国有建设土地同等入市、同权同价，打破了“集体建设用地不能流转”的局面“三块地”试点唤醒农村土地

关于宅基地，党的十八届三中全会赋予农民住房财产权抵押、担保、转让，2015年8月启动的农房抵押试点意见中明确，农民住房财产权设立抵押的，须将宅基地使用权与住房所有权一并抵押，宅基地抵押也得到允许。《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》明确规定，农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。2015年8月下发《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》，在用地政策中明确提出，支持农民发展农家乐，闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业，加快制定乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营的管理办法。（窦司长）供给侧改革，土地政策已经开始发力七、土地管理的改革趋向农村集体产权制度改革核心与研究思路3处分收益使用占有出让出租转让转租抵押担保继承买卖

在“坚持公有制主体地位”“坚持农村土地集体所有权”的前提条件下，土地等农村集体资产的占有、使用、收益、处分权能可以部分地让渡给集体成员或其他外部人员集体所有制的产权重构所有权占有、使用、收益、处分用益物权承包权、经营权、流转权、使用权、收益权、抵押权选择一种更有效率的产权制度安排，把农村土地等集体资产的占有、使用、收益、处分等各项实际财产权利界定清楚1.农用地的产权重构农用地是集体资产的主体部分：据国土资源部第二次全国土地调查，全国农村集体土地总面积为66.9亿亩，其中农用地为55.3亿亩70年代末-本世纪初本世纪初至今50年代中-70年代末高级社：私有制终结，集体所有制形成人民公社时期，实行“集体所有、统一经营、集中劳动、按工分分配”，农用地的所有权与使用权高度统一实行家庭承包经营，农用地（主要是耕地）的集体所有权与农户承包经营权实现了分置农村土地承包法：承包方有权自主组织生产经营和处置产品物权法：土地承包经营权具有占有、使用、收益的权能，承包户有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转十八届三中全会《决定》：允许土地承包经营权抵押、担保，入股发展农业产业化经营，使承包户获得的处分权更加完整312按“三权分置”的思路重构农用地产权体系3落实集体所有权稳定农户承包权保持土地集体所有权主体的稳定从实际出发确定集体所有权权利主体的组织形式不宜通过扩大集体经济组织调整和强制收回农户承包地的权利来体现所有权农户承包地被依法征收时，集体所有权可适度参与土地补偿费的分配重新认识和对待一些地方集体经济组织行使处分权的做法起点公平只是相对的，不能根据成员变化无休止地调整承包关系长久不变”应有具体年限，建议承包期为70年鼓励创新承包权的实现方式，“确权确利不确地”就是一种较好的承包权实现方式赋予承包权有限的处分权能，除有偿退出外，承包权不能向外部人员流转交易，也不能抵押、担保、继承保护土地经营权在占有权方面，鼓励签订长期流转合同，使经营者有稳定预期在使用权方面，支持经营者对细碎零乱的耕地进行平整在收益权方面，围绕提高规模经营者的综合收益，改革农业直接补贴的分配办法在处分权方面，允许承包户或经营者以农用地经营权进行抵押、担保、入股，但对经营者再次流转土地经营权应予适当限制所有权承包权经营权基于成员权、通过家庭承包获得的原始经营权通过市场流转获得的继受经营权占有监督和管理承包方、经营者，特定情形下收回承包地70年的排他性控制、支配70年的排他性控制、支配合同约定但不超过剩余承包期的排他性控制、支配使用特定情形下统一经营利用承包地从事农业生产经营利用承包地从事农业生产经营利用流转土地从事农业生产经营收益特定情形下统一经营获得的收益，参与承包地征收补偿费分配参与承包地征收补偿费分配、获取有偿退出收益农业生产经营收益、国家农业补贴、流转收益农业生产经营收益、国家农业补贴处分不得买卖承包期内自愿有偿退还集体经济组织，不得抵押、担保、继承承包期内可出租、转让、入股、抵押、担保、继承合同期内可出租、转让、入股、抵押、担保、继承1.农用地的产权重构2.宅基地的产权重构获得宅基地使用权的资格在逐步收紧宅基地使用权获得从无偿到有偿再到无偿宅基地使用权的权能在逐步收窄农村宅基地制度特征：集体所有、成员使用，一户一宅、限制面积，免费申请、长期占有，房地分开、差别赋权1998年修订后的《土地管理法》，将宅基地的申请主体由“农村居民”修改为“农村村民”1999年《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》：“农民的住宅不得向城市居民出售”2004年发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》:“禁止城镇居民在农村购置宅基地”1988年山东德州率先试行农村宅基地有偿使用截止1992年，全国已有28个省区市、1200多个县、6000个乡镇、约13万个行政村实行了宅基地有偿使用1993年，国务院召开全国减轻农民负担工作电视电话会议，宣布取消农村宅基地有偿使用费、农村宅基地超占费1963年《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》：社员有买卖或租赁房屋的权利1981年《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》：分配给社员的宅基地，社员只有使用权，不准出租、买卖和擅自转让1995年《担保法》和2007年《物权法》：宅基地使用权不得抵押截至2013年底，全国农村宅基地面积为1.7亿亩宅基地产权重构落实集体所有权划断农户成员权审慎拓展使用权明确集体经济组织在占有方面的权能，合理界定、适度强化集体经济组织收回宅基地的权利明确集体经济组织在使用方面的权能，应探索集体经济组织统规统建明确集体经济组织在收益方面的权能，在宅基地使用权产生流转收益时，集体经济组织作为对基于成员权依法免费申请获得的宅基地原始使用权，可赋予其较充分权能；对通过各种流转方式获得的宅基地继受使用权，只应赋予其相对有限的权能所有者应参与收益分配应选取一个时点，划断农户成员权，在赋予集体经济组织成员70年的宅基地使用权的基础上，实行宅基地使用权“生不增、死不减，入不增、出不减”把握好提高农房和宅基地可交易性与防范城市资本到农村炒作农房、圈占宅基地之间的平衡所有权使用权基于成员权免费申请获得的初始使用权通过住房继承、赠与、转让获得的继受使用权占有特定情形下无偿收回宅基地70年的排他性控制和支配，到期后有家庭成员居住的再免费延长70年使用期住房存续期内排他性控制和支配，但不得超过原始使用权的剩余使用期；原始使用权的剩余使用期到期后房屋没有损毁的，有偿延长70年使用期使用特定情形下利用集体土地为村民统一建住房按规定建造自住房随住房灭失而灭失，不得新建收益参与征地补偿费分配、参与原始使用权流转收益分配参与征地补偿费分配，获得退还集体经济组织时的补偿费，获得流转给本集体成员的收益，获得随住房财产权一并流转的收益获得随住房财产权一并流转的收益处分不得买卖第一步，随住房财产权一并继承、赠与和抵押、担保、转让，不得单独继承、赠与和抵押、担保、转让；第二步，允许单独流转随住房财产权一并继承、赠与和抵押、担保、转让，不得单独继承、赠与和抵押、担保、转让2.宅基地的产权重构3.集体经营性建设用地的产权重构村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地，也就是农村集体经营性建设用地截至2013年底，全国农村集体建设用地面积为3.1亿亩，其中经营性建设用地面积为4200万亩，占农村集体建设用地的13.5%3.1农村集体经营性建设用地权能的收缩1998年修订《土地管理法》1986年通过的《土地管理法》：农村集体经济组织可以用集体土地使用权与国有企业、城市集体企业共同投资举办联营企业1988年修正后《土地管理法》：国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让1998年修订后的《土地管理法》：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或