行政学之研究

一、社会历史背景:创立行政科学的必要性行政学的创立是时代发展的需要，正是西方资本主义国家政府职能的扩大和行政权力的扩大，提出了对于行政学研究的要求。在19世纪以前，对政府管理活动的系统研究并没有得到人们的重视，是因为当时政治学家们面临着繁重的制度设计任务，同时政府的职能也很简单，因而没有把行政的专门研究提到关于国家政府的科学研究的中心位置上来。威尔逊对此有深刻的认识，他指出:任何一门实用科学，在没有必要了解它时，不会有人去研究它。“在本世纪度过它最初的青春年华，并且开始吐放它在系统知识独特的花朵之前，谁也没有从作为政府科学的一个分支的角度来系统地撰写过行政的著作。’，冈而当资本主义己进入了上升阶段，随着经济、社会的发展，贸易卜的夏杂性、社会公共事务的日益增多，大大拓展了政府行政管理部门的工作领域，政府职能也随之变得更加复杂，更加困难。威尔逊认为，在这种情况下，“执行一部宪法变得比制定一部宪法更要困难得多。”于是，政府如何执行和在哪些方面执行这些持续增长的职能就迫切地需要有科学的理论予以指导，以力求使政府少走弯路，为政府的尽职尽责带来美誉。19世纪末、20世纪初西方资本主义国家政府职能扩张、行政权力扩大，科学管理运动的影响，还有相关学科的发展特别是政治学和政府行政的实践都对行政学的研究提出了要求。在这样的大背景下，美国当时正受着“腐败”和“低效率”这一政治现实的困扰，并迫切地呼唤政治改革。随着工业化和城市化的进程，“权钱交易”、收买拉拢国会议员以图操纵国会的决策，致使各级立法机关声名狼藉。威尔逊曾严厉批评国会制度的无效率和混乱，要求有一个更负责任的政府。在威尔逊看来，“巨大的权力和不受限制的自由处置权限”是“承担责任的必不可少的条件”。不管是在大的社会历史背景下，还是在当时美国的环境都提出了对行政学研究的必要，威尔逊的理论正是在这样的情况下提出的，所以我们在学习的研究威尔逊行政学说理论时也应该将它放在特定的社会历史背景下来看待。一、思想渊源与生产背景

1、思想渊源：

受德国行政研究思想的影响：

行政研究在德国很受重视（与当时德国的‘高度集权’、‘开明专制’的要求相适应）；

德国行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想：在一定程度上对政治与行政的划分：政治——宪政：是国家这一人格主体有组织的意志；行政：是国家主体的依据意志的活动；宪政与行政的关系：宪政规定行政活动的轮廓，予行政以权力。是对行政予以限度与秩序；行政的权力源于宪政，但行政的内容却不是来自于宪政，若无行政的行动，则宪政的权力就缺而不备。

规定了行政研究的任务，建构了行政研究体系。任务：了解一国国民在特定历史时代的“外界实在”，也即“社会文化的实在”的进展活动；研究如何依靠国家权力来提高这种外界实在并使这一提高成为国家人格的自觉意识；

行政研究体系的三个部分：行政组织：行政机关的发展、结构；行政行为：其自身的独特规律；行政法规：“合法”的行政权、对行政裁判、行政诉讼加以探讨。而德国行政研究中对政治和行政分离，对行政内容相对独立性的强调以及对行政内部运行规律的注意，都深深地影响到威尔逊。

2、威尔逊行政思想产生的社会历史背景

源自对之前美国盛行的自由放任主义的一种反动，也即新民主运动：

自由放任主义：限制政府权力，政府无为，结果是：金钱与政治的勾结，金钱力量至上，形成大资本在财富与政治的垄断，立法权威直线下降：形成腐败最盛的所谓“镀金”时期（19世纪7、80年代）。19世纪70年代的新民主运动：一场力图通过加强国家力量来控制垄断的要求政治改革的运动。抨击早期的民主主义要素：分权、制衡等；认为牵制与制衡非但不能支持自由，反而成为特权和私利的堡垒，危害了自由。反对政治勾结与政治腐败，要求改革政府体制，扩大选举权，扩大政府行政职能；主张国家应成为社会和经济进步的工具。功绩制取代政党分肥制，行政力量日益被民主运动视为一种有效的工具而得到重视。在《国会制政体》中批评国会制的无效与混乱，要求有一个更为负责任的政府：“任何事情，不论是政府的事情还是做买卖，都必须有一个人当家作主，权力和对行政权力严格负责，是构成好政府的要素”。总之：力图通过加强国家力量来控制垄断，而先前适应于早期简单社会生活的政府体制却越来越不适应这一要求，因此必须进行改革。在此种社会背景条件下，威尔逊明确提出要建立一门明确的行政科学。二.主要行政思想

1.关于行政学研究的必要性（1）解释之前为何行政研究不受重视

行政被看成是具体的细枝末节，具体办事，细节，容易处理；之前的麻烦多集中在政府结构上，很少或根本没有行政管理方面的问题。

原因：当时社会生活简单，政府职能也简单；

美国建国之初：只有国务院、财政部以及战争部等有限的几个行政部门以及司法部长、邮政总长等，联邦机构成员小于1000人1866年联邦费用仅为4100万美元，1871年联邦政府职员仅5.4万人；1914年联邦费用达1.7亿美元，1914人员为48.3万。

（2）指出行政研究的必要性重要性：政府职能扩大化、复杂化、困难化的结果

社会经济发展、社会公共事务增多，政府职能不断扩大，更复杂、更困难：“没有任何一种政府职责而今不是变得复杂起来，尽管它当初曾经很简单，政府曾经仅仅由少数人主宰，现在却由大批人主宰”。因此必须改进政府机关的组织机构与工作方法。

总之，行政研究提上议事日程，是时代生活提出的要求，因为到19世纪末20世纪初，随着国家经济与社会事务的发展以及政府职能的扩大，“与制定一部宪法相比，贯彻一部宪法变得愈来愈困难了”。因此，政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导，以“力求使政府不走弯路，使政府的事务减少一些不成体统的样子，加强和纯洁政府的组织机构，并使其各种职责都获得尽责的美称”。这就是威尔逊所谓“为什么当今的行政工作必须是如此认真而又系统地加以调整，使之适合于小心试验过的政策标准；为什么我们现在正产生一种前所未有的行政科学”的根本原因。

2.关于行政学研究的目标与任务

目标有二个：

（1）弄清楚政府能够适当且成功地承担的是什么任务。即：明确政府的职能和任务范围，明确该管什么，不该管什么；强调“适当性”：凡公共事务该由政府管理，政府承担其他社会组织所不能承担的，即为“适当”；若政府承担一切，或该管而不管，即为“不适当”

（2）弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门任务。即：用什么方式、什么方法进行管理，才能提高效率，完成任务。这应该是行政学各部门的具体研究内容。特别强调：行政学研究不能仅限于“纯粹技术细节的那种单调内容之上”，而应对行政管理的各个方面开展研究，使行政学理论既有深度，又有广度，形成较高深的理论。

行政管理学的目的：总结行政管理经验，加强其理论性——把行政方法从经验实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植要于稳定的原理之上。

3.关于行政的实质

威氏将行政从政治中分离出来，将之视为与政治、宪政不同的事物，并通过与政治、宪政等概念的比较而揭示出行政的本质，指出了行政管理的运行方式和适用范围，从而为行政学研究后来的发展从研究对象上勾画出一个初步框架。

（1）行政管理是什么：

—行政管理是行动加的政府、是政府的执行、政府的操作：“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府同样悠久的历史”。

（2）行政管理与政治的关系

行政不同于政治：“行政是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题，虽然行政管理的任务由政治加以确定：

政治是在“重大而且带有普遍性的事项”方面的国家活动，是政治家的特殊活动范围；

行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动，是技术性职员的事情”。

行政与政治密切相关：行政管理是政治生活的一个组成部分；

行政管理高于纯粹技术细节，受政治（科学）规范和价值取向的约束，与政治规范、政治价值、政治中的永恒真理直接相关；

行政科学是政治科学的最新成果。

（3）行政与宪政制度的关系：特殊手段与一般决策之间的关系

行政在本质上不同于宪政制度；行政是对法律的执行而不是法律本身：“公共行政是公法的明确而且系统的执行活动，一般法律的每一个具体执行的细节都是一种行政行为”。行政行为举例：征税、执行对罪犯的惩罚、邮政、征募军队等。有关政府活动的大规模计划并不属于行政管理的范围。

宪政制度所要过问（关注）的是政府用以控制一般性法律的那些手段；宪政与行政职能之间并不完全是“意志”与相应的“行动”之间的区别，因为行政官员也有其意志以选择执行的手段，并非纯粹的被动。二者是一般决策（宪政）与特殊手段（行政）之间的关系。

4.指出行政学研究的历史渊源

（1）英美两国缺乏研究行政管理的历史：

美英两国的政治史只关心立法工作、关心法律的制定和政治评论；注重研究抑制行政权力的艺术而忽视改善行政方法的艺术。

（2）对行政管理的研究源于欧洲大陆的法德两国，并且与这些国家的需要相适应；

（3）必须对欧洲的行政科学加以改造，使之（在思想、原则、目标上）美国化，能为美国（一个复杂、形式多样化的国家）所用。

5.指出行政学研究的方法

主张采用“比较研究法”与“历史研究法”：因为不同国家政府在行政管理职能方面的结构具有很大的相似性；通过比较，可以更好地了解自己的缺点与优点；应大胆借鉴别国的管理方法和成功经验而不用担心或害怕会引进他国的一些不良思想或原则（将这些东西过滤掉）。

主张拿来主义但不应脱离实际的机构照搬：应以实践为准绳，以美国为核心。

6.关于人事行政的思想

丰富的人事行政思想，认为“为政在人”，十分关注美国当时的文官制度改革。

（1）提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一：

威氏指出，之所以“提出在美国开展行政学研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面这样一种文官班子，他们受过足够的教育，具有充分的自信精神，工作起来既有见识又有分量，但通过选举和经常性的向公众进行咨询，与公民的思想保持如此密切的联系，以致使专断成为不可能的事”。

“我们的理想模式是通过选举和经常性的公开商议，以彻底排队武断和阶级成见，并用这种方式建立一个具有足够的文化教养和自立精神的文官制度，它能够有理智有力量地展开活动，但却依然与公众的思想保持着非常紧密的联系”。

（2）重视政府官员的素质：

认为必须有高素质的人才以使政府这架机器有效地运转：

“我们必须有一批更好的官员以充当政府的工具”；“必须为文职机关的竞争考试提供有充分准备的人员，这些人员必须同样既接受各种自由形式的考试，也接受技术知识方面的考试，我们有必要用这种方法来建立民主制度。一支在技术上受过训练的文官队伍不久即将成为不可缺少的因素。”

政府官员应具有的素质：良好的工作态度，大公无私，绝无官僚作风：

所谓良好的工作态度即对于他们所为之服务的政府的政策，具有坚定而强烈的忠诚，真正地为人民服务，在各方面绝没有官僚作风的污点；认识到行为领导的素质与影响力对下属的行为具有重要的作用：“一个具有真正大公无私精神的政治家，其领导方式可以把自负而敷衍塞责的机关变成公正政府的具有大公无私精神的工具”；提出通过高薪、激励等手段提高政府官员的工作质量；提高政府官员的工作质量：要使政府官员所经常感兴趣的是用他的才智作最大的努力，用他的良心作最认真的服务，使之不仅仅是替他的上级效劳，同时要为群体尽力。

如何做到：高薪：“通过给予政府官员大量生活费用补助来使这种服务引起他最普遍的兴趣”；

职业发展：通过发展他的前景来使这种服务成为他最珍视的兴趣；提高营养与培养性格：使公共服务成为他最崇高的兴趣。

7.关于行政监督的思想：指出要以公共舆论监督行政管理指出公共舆论是一种监督政策实施的有益机制，是必不可少。该方面的思想蕴含在他对公共舆论与行政管理之间关系的分析中。

“在行政管理活动中，群众舆论将起什么作用？准备的答案似乎是：公共舆论将起权威性评判家的作用”。“无论是在政治还是在行政方面，为了对制定基本政策这一更为巨大的力量进行监督，公众的批评是完全安全而有益而不可缺少的。应该让行政学之研究去发现一些最佳方法，这些方法能够给予公众舆论以上述这种监督的权力，但却使之与一切其他的干扰活动分家”。“行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应”。

因此：行政研究应当为公共舆论发挥其对行政管理的监督控制作用提供最佳途径。

8.其他思想

关于行政体制（政府间关系）的思想：主张建立完善的公共行政机构；要给予地方政府机构以新的生命；要组建地方分权制度；关于行政伦理的思想：

明确提出行政官员应该以良好的态度为公众服务：“严格说来，统治者只不过是被统治者的仆人而已”。

三.简评

开行政学研究之先河，是行政学的鼻祖。比较深入地分析、论证了研究国家行政管理和建立行政科学的必要性和重要性；较为准确地揭示了行政学研究的对象与实质，明确提出了行政学研究的目标和任务；对诸如人事行政、行政监督、行政道德（伦理）等行政学研究的具体内容作了阐述；对行政学研究的应该遵循的方法论原则提出了自己独到见解。其思想中的某些观点至今仍不失精辟，对当今仍有启示和借鉴作用（如：拿来主义与本地化，扬长避短等）。四、威尔逊行政监督思想的主要内容随着现代社会的发展和行政管理范围的拓展，政府行政权力也就相对扩大，健全和完善行