公益诉讼主体问题之研究

第第页公益诉讼主体问题之研究近几年来，我国发生多起环境公共事件，如潍坊地下水污染事件、三鹿奶粉等危害公共利益的食品安全事件，不断刺痛着公众的神经。公众期望能有人或组织站出来，基于公益而提起诉讼，但是由于缺少立法的支持，此类诉讼往往不被法院受理，这就是最近几年很热的一个社会问题：公益诉讼。公益诉讼从古罗马法时代发展至今已经被世界绝大多数法治多家所认可，但长久以来我国在公益诉讼的有关立法方面做得远远不够，20__年新民事诉讼法的修改将公益诉讼以程序法的形式列入了法典，正式赋予公益诉讼以合法的地位，我国新民事诉讼法第55条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。新民事诉讼法将公益诉讼引入法律是一种进步，为公益诉讼敞开了大门。但是新民事诉讼法有关公益诉讼的规定仅此一条，缺少其他的发条、司法解释予以支持，同时关于提起公益诉讼的受理范围、主体资格还有待明确，尤其是提起主体的资格问题，因为主体的明确直接涉及到案件能不能被法院受理同时涉及到后续利益的分配问题，因此我们有必要在学术上对主体问题进行深入的讨论。

一、公益诉讼的概念

公益诉讼是指为了维护社会公共利益而进行的诉讼。公益诉讼涉及到公共利益的界定，这个地方的公共利益既不是公民个体的利益，也不是社会成员个人利益的简单相加，它是一定区域内的全体社会成员的利益综合体。[①]公共利益根据不同的情形有不同的表述：我国现有的法律中除“公共利益”外，同时还有“社会利益”，“国家整体利益”等意思基本相同的概念。公共利益在我国的立法中有多处体现，例如，《宪法》第51条规定公民在行使自由与权利时，不得损害“国家的，社会的，集体的利益和其它公民合法的自由和权利”，《著作权法》第4条规定著作权人行使著作权时“不得损害公共利益”除此之外，民法通则、知识产权法等部门法对于公共利益都做了规定。

二、现有主要公益诉讼主体资格的缺失

根据新民诉讼法的规定（对于环境污染案件和侵犯众多消费者合法权益等案件可以提起公益诉讼）和理论界的有关学说我国的公益诉讼主要分为以下几类：环境污染、经济垄断、侵害消费者权益。

（一）环境公益诉讼主体资格的尴尬

环境问题一直以来困扰着社会，它不仅危害经济的发展，更危害了公民的健康。有些小的环境污染导致少数公民利益受损，当事人可以直接基于侵权责任法提起相应的民事诉讼，以此来保护自己的权利。但是对于影响重大的环境案件，由于直接受害群体不确定，导致普通公民无法提起一般的民事诉讼，虽然新民事诉讼法的出现为解决此类环境污染问题提供了法律的保障，但是从现实司法实践来看由于法律对于主体的确定缺少明确的规定等因素导致很多案件无法进入审判。例如中华环保联合会诉潍坊水污染企业案件使新民事诉讼法的实施陷入了尴尬。被学界认为，最适合担当环境公益诉讼主体的环保部下属机构中华环保联合会于2013年3月6日向潍坊市中院提起公益诉讼，但是潍坊中院却在超过7天受理期限的情况下不予答复是否立案。在此之后，中华环保联合会又针对山西省原平市住建局环境侵权案向山西忻州中院提起环境公益诉讼；针对重庆市双庆硫酸钡有限公司环境污染案向重庆市第4法院提起环境公益诉讼，但是，两起案件均未被法院受理。[②]除了法律缺少明确规定外，案件不被受理与地方政府干预司法，维护地方利益有关。但是主要的问题依然在于，仅仅一个发条无法发挥应有的作用，因此我国立法机关还应出台相关的司法解释才能够使得环境类公益诉讼真正进入正轨。

（二）、企业垄断损害消费者利益

我国的垄断企业大多和体制有关，带有行政主义色彩。垄断性企业往往受到地方政府的保护，虽然给地方政府带来了财政收入，但是严重损害了公民利益和市场经济的公平性，因此由于垄断企业导致的侵害消费者、其他企业利益的事件一般很难通过司法途径予以解决。可以这么说，在我国企业垄断的产生是行政权扩张的结果。[③]针对这种情况的公益诉讼如何提起，成为一个严峻的问题。虽然新民事诉讼法出台后有关机关可以对此提起公益诉讼，但是这个有关机关的是否可以包括行政机关呢，法律并没有予以明确的规定，同时什么机关可以提起这类诉讼法律也没有规定。这就是此类公益诉讼主体的缺失。

三、公益诉讼主体资格解析

（一）、法律规定的机关

对于新民事诉讼法中：法律规定的机关，理论界异议较大，从我国宪法的规定来看，有关机关指的是：立法机关、司法机关、行政机关、军事机关。但是从法理的角度来看只有行政机关和检察院可以具有诉权。对于检察院具有诉讼理论界没有争议，对于其他行政机关是否应该具有诉权，争议较大。

1、1行政机关是否应该具有诉权

笔者认为：行政机关不应该具有诉权，理由有三。首先，根据司法实践来看很多的公益诉讼事件的产生都和地方行政机关的不作为或者乱作为有关，如果允许行政机关作为原告，他们有可能通过诉讼来规避责任，这种规避责任的方式主要是通过自己提起诉讼来阻碍其他团体提起诉讼的可能，或者通过规避利害关系的方式提起和自己责任无关的诉讼请求，甚至可能通过伪造证据形式来规避责任、保护地方利益。其次，行政机关所做的行为应该是行政行为，如果由行政机关来提起的诉讼将不具有行政行为性子，这样的话就和宪法为行政机关定义的职能相违背，最后，行政机关作为公益诉讼的主体提起诉讼时，掌握着诉权和行政权两项权利，这样的话不利于司法的公正，对于被告方是不利的和不公平的。

1、2检察机关的诉权

“检察机关提起公益诉讼是各国的通例，无论是英美法系还是大陆法系国家，作为行政机关和司法机关的检察机关，都是具有提起公益诉讼的权利。”[④]（）虽然我国诉讼法并没有规定检察机关是否可以作为民事诉讼原告，但是也没有禁止其作为原告出现，因此检察机关作为民事诉讼的原告并不和法律相违背。而且，检察机关是我国宪法所规定的专门进行法律监督的机关，保护国家利益和社会利益是检察机关的职责。与此同时，由于公益诉讼一般案情复杂，诉讼费用很高、专业性很强，例如环境类公益诉讼需要做各种鉴定、化验、评估等花费巨大，需要专业人生参加，而检察机关作为国家机构，拥有足够的物力财力、人力去进行诉讼。

由检察机关来提起公益诉讼具有诸多的优势，但是同时也存在一个问题：监督的空缺。首先是缺少内部监督，由于公益诉讼刚在立法中予以确认，因此检察机关还没有设立专门的公益诉讼机构，缺少必要分工。这种内部机构分工不明，不利于检察机关自己监督的实现。其次，缺少社会的有效监督，根据新诉讼法规定只有直接关系的利害关系才可以提起公益诉讼。着就导致社会其他公众无法对案件进行实时的监督。

（二）有关组织

这里的有关组织指的是社会团体。随着经济的发展，公益诉讼所涉及的案件往往是疑难复杂的，普通的公民对于这类案件在精力、财力上的承受能力有限，而且诉讼中被告往往是具有优势地位的社会组织，在诉讼中公民难以与此抗衡。相反，社会团体往往具有一定的经济实力和社会影响力，因此由其代替公民提起诉讼可以更好的实现诉讼的目的。

但是，我们应该对社会团体的诉讼范围予以法律释明，每个社会团体只可以从事和其团体性子一致的公益诉讼，否则容易出现滥诉现象。同时我国还应该尽快成立相关的机构来监督社会团体提起公益诉讼的行为，以防止其本身行为触犯公共利益。

（三）普通公民

我国新民事诉讼法规定，只有具有直接关系的利害关系人才能提起公益诉讼，其他公民不能提起公益诉讼。这一规定否定了普通公民提起公益诉讼的资格，立法机关这么规定具有一定的合理性，因为近些年来我国诉讼中存在着滥诉问题，导致司法资源严重浪费。而且，我国公益诉讼制度刚刚起步，诉讼程序、诉讼范围等都还需要更加明确细致的规定，赋予公民个人起诉资格则存在更多需要细化的条件和限制。但是，赋予普通公民公益诉讼的诉权是大势所趋。

从国际的立法趋势来看，公民享有公益诉讼的诉权被大多数国家认同。大多数国家在环境、食品安全、反垄断、牵涉国家利益的诉讼中赋予公民公益诉讼主体资格。例如早在古罗马时就已经赋予公民公益诉讼诉权，美国1863年，制定了《反欺骗政府法》，该法规定：任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府索取钱财后，有权以美国联邦政府的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金。该法的颁布具有开创性的意义，它意味着公民个人可以以原告身份启动公诉，而且在胜诉之后，可以分得一部分罚金，它是现代公益诉讼制度的开端。

从法理来看，我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。因此，赋予公民公益诉讼的诉权是宪法原则的要求，同时普通公民可以一起公益诉讼也是法治理念提升的内在要求。

当然，由于由公民提起公益诉讼具有一定的弊端，因此未来如果允许公民可以提起公益诉讼的话，应该对公民可以提起的公益诉讼的范围和程序予以限制，例如可以规定在有关机关和组织不作为的前提下公民可以提起公益诉讼。同时为了防止滥诉的出现，应该设置一个前置程序，由公民先就起诉内容进行一次法庭的听证。

在现行法律没有规定普通公民享有公益诉讼诉权的情况下，我认为我们立法机关应该考虑通过其他途径赋予其公民参与的权利，例如公民如果发现侵害公共利益的事件可以向有关机构反应，同时法律规定，有关机构必须对公民的反应分情况作出不同处理。同时，我认为有必要赋予公民监督有关机关和相关组织进行公益诉讼的权利。之所以这样做是为了防止它们的不作为。

四、结语

新民事诉讼法有关公益诉讼的规定，开创了我国公益诉讼的先河，为公益诉讼的顺利开展提供了法律的保障，但是我们应该看到公益诉讼的主体的规定还有待立法机构予以司法解释，只有各种司法解释相互印证才能保证公益诉讼的顺利进行。公益诉讼主体的确定不仅要从法理的角度分析，同时还要考虑我国的社会现实