社会政策分析-绪论

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第一章绪论

第一节社会政策的根本概念一、公共政策、社会政策和社会福利政策的关系讨论社会政策必然要涉及到公共政策〔publicpolicy〕、社会政策〔socialpolicy〕和社会福利政策〔socialwelfarepolicy〕等概念。从内涵角度来说，这几个概念具有相似之处，即它们都是政府关于做什么和不做什么的决定。也就是说，它们都是政策。但从外延的角度来说，它们所包括的范围有所不同，其中最容易相互混淆的，是公共政策、社会政策和社会福利政策之间的关系。12-13上社会政策分析2

中国奉行防御性国防政策开展不结盟的...

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环境保护政策12-13上社会政策分析4

解大学生就业难需先解社会保障不公平

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李钦勇(1996)：公共政策所含盖的范围较广，它包括一切由政府经费支持的各项成果与效劳，如国防、外交、财政、经济、内政、交通、卫生、教育、福利等措施。而大体上，社会政策与社会福利政策的范围较相近。更具体的说，它含盖了政府为了直接影响人民福利所制定的政策。如要严格区分，那么原那么上，社会政策较之社会福利政策的范围及赋予的对象稍微广泛些。12-13上社会政策分析6

迪尔〔Dear，1995)：对社会政策和社会福利政策之间的区别作了进一步划分，认为社会政策是依照法律、行政标准和机构章程建立起来的，影响人们社会福祉的那些行动原那么、程序和过程。因此，税收、交通、公共健康、环境和社会保险法案，以及直接影响个人福祉的标准和章程的执行，可以看作是社会政策。社会福利政策是社会政策的一个局部，它可以看作是影响资源分配的那些政策。12-13上社会政策分析7

公共政策的范围最广，其关注的是“公共领域〞，而不是“私人领域〞。(有色录像、公车私车)社会政策的范围其次，其关注的是“社会领域〞，尤其是“社会福利〞领域，而不是一般的公共领域。〔四个建设，社会保障〕社会福利政策的范围最小，其关注的是“资源再分配〞。〔大福利与小福利〕12-13上社会政策分析8

公共政策社会政策社会福利政策12-13上社会政策分析9

二、社会政策的涵义大体上，学者们从两个角度来定义社会政策，一是把它看作是一个实践领域，二是把它看作是一个研究领域。阿尔科克〔Alcock，1998)指出，社会政策这个词语不仅用来指称一个学术性学科及其研究，而且也用来指称现实世界中的社会行动。换言之，社会政策是用来描述目的在于促进福祉的行动的术语，它也是用来指称对这种行动进行学术研究的术语。米奇利〔Midgley，2000)指出，社会政策这个概念包括两个方面内容：第一，它是指影响人们福祉的、各级政府实际的政策和方案。第二，它是指一个涉及到描述、解释和评估这些政策的学术研究领域。12-13上社会政策分析10

本课程的重点在于作为一个学科的社会政策，但在进入这个领域之前，我们有必要首先看一看学者们是如何界定作为一个实践领域的社会政策的。第一，目标取向。视社会政策为一套关于所期望之人类状况的目标陈述。伯莱克莫尔〔Blakemore，1998)：社会政策可以看作是目的或目标，或者关于应该发生什么的陈述。社会政策的目的是改善人类福祉(尽管它们常常并不能如此)，和满足人类的教育、健康、住房及社会平安需求。12-13上社会政策分析11

第二，手段取向。视社会政策为一套指导社会行动的原那么。金斯伯格〔Ginsberg，1996)竭力推崇美国《社会工作词典》上的社会政策定义：社会政策是一个社会的活动和原那么，它们指引着社会介入的方式和控制着个人、群体、社区和社会制度之间的关系。这些活动和原那么是社会的价值和习惯的结果，并且很大程度上决定着资源的分配和人们的福祉水平。因此，社会政策包括由政府、志愿组织和一般民众制定的教育、健康照顾、犯罪和矫治、经济平安和社会福利等方面的方案和方案。12-13上社会政策分析12

第三，过程取向。把社会政策看作是一个过程。迪尼托等人〔DiNittoetal.,1995)公开宣称，社会政策是一个政治过程，是一个围绕着贫穷和其他社会问题的实质和原因，以及围绕着对此应当做些什么的冲突过程。在这个过程中，政府选择做什么或者不做什么的政策，而这种选择将会影响到人们的生活素质。12-13上社会政策分析13

第四，内容取向。把社会政策看作是其内容涉及到社会福利的政策。马歇尔〔Marshall)指出，社会政策并非具有确切意义的专有名词，它指政府用以直接影响市民福利的政策，其行动是提供效劳或收入予市民。其核心因而包括社会保险、公共援助、保健及福利效劳。12-13上社会政策分析14

第五，问题解决取向。强调社会政策是要针对问题和解决问题的。詹森〔Jansson，1994)在《社会政策：从理论到政策实践》一书中公开宣称，本书使用一个简单的、问题解决的社会政策定义：我们把社会政策界定为是解决社会问题的一个集体性的策略。12-13上社会政策分析15

第六，狭义或广义取向。根据由谁来制定社会政策，可以把它们划分为狭义的和广义的。狭义的定义强调社会政策是由政府制定的，广义的定义那么主张社会政策不应仅限于政府所制定的政策。12-13上社会政策分析16

比较教材上的定义：社会政策是政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为了到达其社会目标而采取的各种社会性行动的总和。社会政策是政府为了解决人们的社会福利问题，透过一定的过程，制定出来的原那么。12-13上社会政策分析17

我们的定义，反映了社会政策的目的是解决人们的社会福利问题，包括社会保障、健康照顾、教育、住房和个人性社会效劳等问题；其次，它也反映了社会政策是透过一定的过程制定出来的，尽管这个过程可能是一个选择的过程，也可能是一个政治冲突的过程；再者，它亦反映了社会政策的结果是以某种原那么的形式表现出来的，譬如立法、条例、规定等。12-13上社会政策分析18

三、社会政策〔文本〕的表现形式依据《中华人民共和国立法法》：1、法律第八条规定，以下事项只能制定法律：国家主权的事项；各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；犯罪和刑罚；对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处分；对非国有财产的征收；民事根本制度；根本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的根本制度；诉讼和仲裁制度；必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。12-13上社会政策分析19

2、行政法规第五十六条规定，行政法规可以就以下事项作出规定：〔一〕为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；〔二〕宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。12-13上社会政策分析20

3、地方性法规、自治条例和单行条例第六十四条规定，地方性法规可以就以下事项作出规定：〔一〕为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；〔二〕属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。

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4、国务院部门规章和地方政府规章第七十一条规定，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。第七十三条规定，地方政府规章可以就以下事项作出规定：〔一〕为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；〔二〕属于本行政区域的具体行政管理事项。12-13上社会政策分析22

第二节社会政策和社会福利一、社会福利的涵义波普尔和莱宁格〔Popple&Leighninger，1993)把以往关于社会福利的定义概括为两种类型，即描述性定义和功能性定义。描述性定义一：社会福利是一种非营利的活动，或者经济市场之外的经济转移支付。蒂特姆斯〔Titmuss〕曾经将社会活动归纳为两个根本范畴：第一种是营利的活动，第二种是福利取向的活动。Titmuss从广义的角度，认为所有非营利活动都属于社会福利活动的范围。

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描述性定义二：社会福利是帮助人们满足根本需求的给付和效劳。一些学者把定义限定在经济需求，另一些学者也把诸如身体和精神健康等福祉领域包括在内。科尔〔Coll〕指出：社会福利是一种有组织的努力，以保证公民的身体和物质福祉有一个根本的体面的水准。威肯登〔Wickenden〕指出：社会福利包括法律、方案、给付和效劳，它们保证或强化供给满足社会需求，而这些需求被认为对于人类的福祉和社会秩序更好地发挥功能是根本的。12-13上社会政策分析24

功能性定义：社会福利是现代工业社会中的一种社会制度。费德里克〔Federico，1984)指出，和家庭、教育、宗教、政治及经济制度一样，社会福利也是工业社会中的一种主要制度。波普尔和莱宁格〔Popple&Leighninger，1993)也认为社会福利是现代工业社会中的一种社会制度。在他们看来，随着社会从农村农业开展到城市工业，这些制度(尤其是家庭和宗教制度)丧失了处理依赖问题的能力。当社会认识到依赖问题是一种威胁时，社会福利作为一种制度开始浮现出来处理依赖问题和促进相互依赖。12-13上社会政策分析25

可见，关于什么是社会福利，在学术界并没有一致的看法，它可以看作是一种非营利活动、一些给付和效劳、以及一种社会制度。此外，蒂特马斯(Titmuss)曾把福利分为三种类型，即社会福利、职业福利和财政福利。

本课程主要讲社会福利，并从社会制度的角度来理解社会福利。因此，我们把社会福利定义如下：

社会福利是一种社会制度，其通过非营利的方式向有需要的人提供给付和效劳，以满足他们的需要，解决他们的问题。12-13上社会政策分析26

二、社会政策与社会福利的关系1、社会政策是社会福利制度的表达者2、社会福利是社会政策的主要内容值得注意的是，社会福利在我国正式文件中是一个小概念，社会保障才是一个大概念。社会保障包括社会保险、社会救助、社会福利和社会慈善。12-13上社会政策分析27

第三节社会政策和社会工作

一、社会工作社会工作是一个助人自助的专业。就其工作方法来讲，包括个案工作、小组工作、社区工作、社会工作行政、社会政策和社会工作研究等。其中个案工作、小组工作和社区工作属于直接社会工作方法，社会工作行政、社会政策和社会工作研究属于间接社会工作方法。但这样一种方法的划分，有时使得社会工作者认为社会工作和社会政策是不相关的。但这是一种错误的看法，事实上，全部社会工作都和社会政策密切相关。12-13上社会政策分析28

二、社会政策和社会工作的关系首先，社会工作是社会政策产生和开展的一个根底。其次，社会工作可以影响社会政策的制定。再次，社会工作是在一定的社会政策架构内进行的，或者说就是在执行社会政策。最后，社会工作可以评估社会政策，完善或改变社会政策。12-13上社会政策分析29

三、社会工作者在社会政策过程中的角色1、倡导者社会工作者在社会政策过程中扮演的第一个角色是倡导者角色。这个角色主要表达在社会政策制定过程之中，并且是与社会政策主体尤其是直接主体相对而言的。在社会政策制定过程当中，社会政策直接主体对某项社会政策具有直接的、决定性的影响，他们握有某项社会政策的生杀大权，扮演着“决定者〞的角色。相比较而言，尽管社会工作者也是社会政策主体的一个组成局部，但他们根本上属于间接主体，很难对某项社会政策发挥直接的、决定性的影响，不掌握某项社会政策的决定权，因而他们主要扮演的是倡导者的角色。12-13上社会政策分析30

2、实施者这个角色主要表达在社会政策实施过程之中，并且是与社会政策主体尤其是直接主体以及社会政策对象相对而言的。在社会政策实施过程当中，社会政策直接主体尤其是政府负有直接推行社会政策的责任，但与此同时，政府也可以借助其他专业团体推行社会政策。作为社会中的专业团体之一，社会工作专业即是政府推行社会政策可以借助的力量之一。在这种情况下，社会工作者扮演的就是实施者的角色，他们把包括政府在内的社会政策直接主体制定出来的社会政策转化为具体的社会效劳。另一方面，在社会政策实施过程当中，社会政策对象是社会政策的接受者。他们处于社会政策实施过程相对被动的一端，接受具体的社会效劳。把社会政策或具体社会效劳与社会政策对象连接起来的一支重要力量，就是社会工作者。在这个过程中，社会工作者扮演的依然是实施者角色，他们把已经转化来的具体社会效劳提供给社会政策对象。12-13上社会政策分析31

3、评估者这个角色主要表达在社会政策评估过程之中，并且同样是与社会政策主体尤其是直接主体以及社会政策对象相对而言的。在社会政策评估过程当中，社会政策直接主体虽然可以进行“自我评估〞，但在许多时候他们会请专业团体进行“外部评估〞。在“外部评估〞情况下，社会政策直接主体扮演的是“组织者〞的角色，而社会工作者那么扮演的是具体操作的“评估者〞角色。另一方面，在社会政策评估过程当中，社会政策对象是一个重要的信息源，他们扮演的是“信息提供者〞角色，而社会工作者那么扮演的是收集资料、分析资料、提交评估报告等“评估者〞的角色。12-13上社会政策分析32

四、社会工作者在社会政策过程中发挥作用的方式1、典型示范典型示范是社会工作者在社会政策过程中发挥作用的第一种方式。这种方式主要与社会工作者扮演的倡导者角色连在一起，并主要表达在社会政策制定过程之中。在社会工作领域流传着这样一个说法：“社会工作是行出来的。〞意思是说，社会工作是通过实践而得到社会认可的。这个说法用在社会政策上同样适用，也就是说，社会工作者可以身体力行、投身实践，创出某些效劳模式，引起社会政策直接主体的注意，进而影响社会政策的制定。12-13上社会政策分析33

2、建言献策建言献策是社会工作者在社会政策过程中发挥作用的第二种方式。这种方式主要也是与社会工作者扮演的倡导者角色连在一起，并主要表达在社会政策制定过程之中的。如果说“典型示范〞强调社会工作者可以通过“做〞去影响社会政策制定的话，那么“建言献策〞那么强调社会工作者可以透过“说〞去影响社会政策制定。12-13上社会政策分析34

3、间接效劳社会工作者在社会政策过程中发挥作用的第三种方式是间接效劳。这种方式主要与社会工作者扮演的实施者角色连在一起，并主要表达在社会政策实施过程之中。如前所述，实施者既意味着社会工作者把社会政策转化为具体的社会效劳，也意味着社会工作者把具体的社会效劳提供给社会政策对象。因此，这里所讲的“间接效劳〞，是指社会工作者把社会政策转化为具体的社会效劳过程。也就是说，社会工作者还尚未直接为社会政策对象提供具体的社会效劳，而只是为提供这些具体的社会效劳做好了前期准备。也正是在这种意义上，我们把这种方式称作间接效劳，亦即间接地为社会政策对象提供具体的社会效劳。12-13上社会政策分析35

4、直接效劳社会工作者在社会政策过程中发挥作用的第四种方式是直接效劳。这种方式主要也是与社会工作者扮演的实施者角色连在一起，并主要表达在社会政策实施过程之中的。与前面的“间接效劳〞相对应，这里所讲的“直接效劳〞，是指社会工作者把具体的社会效劳提供给社会政策对象的过程。也就是说，社会工作者依据已经转化来的社会效劳方案，直接为社会政策对象提供具体的社会效劳。也正是在这种意义上，我们把这种方式称作直接效劳，亦即直接地为社会政策对象提供具体的社会效劳。12-13上社会政策分析36

5、外部评估外部评估是社会工作者在社会政策过程中发挥作用的第五种方式。这种方式主要与社会工作者扮演的