我国农业科研单位预算绩效管理的思考

我国农业科研单位预算绩效管理的思考摘要随着我国财政收支管理改革的持续深入，农业科研单位的预算绩效管理模式发生了翻天覆地变化。作为提升农业科研单位核心能力的创新投入，进行预算绩效管理研究具有重要意义。本文首先理论分析了国内外关于预算绩效管理研究，总结预算绩效管理中存在的问题，结合我国农业科研单位的实际情况，提出农业科研单位进行预算绩效管理的一些建议，以期为农业科研单位提升预算效率及效益提供帮助。关键词农业科研单位；预算；绩效管理1引言财政部于2009年印发了《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见》，该意见认为随着我国财政收支的规模越来越大，财政管理体制已经逐渐阻碍我国经济的发展，其弊端日益显现;意见认为财政管理应朝着精细化的方向发展，在合法和合规的前提下，更加注重预算绩效的管理，提高预算资金的使用效益。2013年召开的党的十八大会议也提出财税改革的目标是提高预算资金的“效率”。2014年的《深化财税体制改革总体方案》和2015年的国务院批转发展改革委关于2015年《深化经济体制改革重点工作意见的通知》则提出实行全面规范、公开透明的预算管理制度，更有效地发挥财政政策对稳增长、调结构的积极作用。农业科研单位作为农业快速发展的生力军，已经为我国经济持续快速发展做出了卓越贡献;同时农业科技创新活动投入比例显著增加，创新驱动将引领农业发展新常态。但是，随着创新投入的增加，社会公众也增强了对创新预算执行效益的关注。因此研究我国农业科研单位预算绩效管理具有一定的理论和现实意义。2预算绩效管理的理解预算绩效管理是二十世纪中期兴起的一种较为先进的预算管理制度。先后在欧美等发达国家得到普遍应用，并取得良好的效应。预算绩效管理就是把绩效管理的思想融入到预算管理当中，它应和预算的编制、执行、监管和反馈等一起组成完整的预算管理［1］。它是一种全过程的预算管理，其把绩效目标、绩效监控、绩效评价及反馈应用等有机结合起来的管理模式。财政部认为预算绩效管理是将目前的预算编制、执行、监督和绩效融入一体，是政府绩效管理的主要组成部分。要具有预算绩效管理理念，加深对其理解，需要进一步明确与预算绩效管理相关的一些概念［2］。预算绩效管理与绩效评价。预算绩效管理是把绩效理念贯穿于预算管理的全过程，而绩效评价侧重点是评价，是预算执行情况的评估;两者范围不一样;但是，两者之间具有紧密的联系。预算绩效管理是随着财政体制改革逐渐被提出的，但其核心就是绩效评价。绩效评价就是对预算的执行情况和结果进行评估，主要体现在事后;而预算绩效管理则是预算的全过程包括事前、事中和事后［3］。预算绩效管理与预算管理。随着经济社会发展，预算管理逐渐暴露出一些不足之处，如传统的预算管理注重资金的分配，而对预算资金的具体使用缺乏相应的管理措施［4］;而预算绩效管理则是在借鉴传统预算管理的基础上强调科学化，精细化的管理方法，更加注重预算绩效评价的导向作用，并以评价结果作为后续预算的依据［5］。预算绩效管理属于预算管理的范畴，它是预算管理的深化，根植于预算管理，随预算管理环境的变化而改变;而预算管理是其基础，预算管理的规范化、科学性的提高为预算绩效管理奠定了基础。预算绩效管理与绩效审计。预算绩效管理与绩效审计都属于政府绩效管理范畴，最终目的都是提高预算资金的使用效益。绩效审计是由独立的第三方人员，依据有关法律法规，对经济活动的有效性进行评价，以此判断资金运用的合法性、合规性;它是一种事后的监督外部行为［6］。预算绩效管理是一种内部的全过程管理。3预算绩效管理在我国的发展为了适应我国财政体制改革的需要，在借鉴国外发达国家经验的基础上，我国预算绩效管理也在不断地进行改革，并逐步得到完善。预算管理的发展主要经历以下几个阶段:3.1改革开放到分税制改革在此阶段政府为了盘活国有企业，提高企业效益，提出了“放权让利”的预算制度。在分配关系上出台“减税让利”政策。这一时期的预算制度初步呈现出向公共财政演进的序幕，为预算绩效管理奠定了初步基础。3.2确立到公共财政预算这一时期，我国预算管理制度进行了较大改革，开始走向机制和制度创新之路［7］。在一些竞争性行业，财政预算支出逐步退出，转向公共领域，开始加大对公共产品和领域的预算投入，这些改革使预算支出效应的评价成为可能，预算绩效管理开始显现。3.3公共财政预算至今随着公共财政框架的完善，预算管理也进行了深入改革，预算管理由收入管理逐渐转向支出管理，预算绩效管理成为未来预算管理改革的必经之路［8］。2003年的中央工作会议明确提出要进一步深化预算管理制度改革，建立现代预算管理机制;随后预算管理改革逐渐加快，改革要求更加注重产出结果和效益，通过绩效评价来促进预算管理，以此建立高效、规范、透明的财政体系。经过几十年的改革开放，预算绩效管理在我国实践中不断发展，逐渐形成了具有中国特色的预算管理制度。4我国预算绩效管理改革4.1部门预算改革传统预算形式下，经费按照不同资金性质进行切块管理，资金使用可能出现交叉和重复现象。财政部于2000年推出了部门预算改革，形式上是综合预算，以部门为单位将所有支出编制到一本账中，统一上报;同时，改变以往做法，实行项目支出管理;程序上实行“二上二下”;在项目管理上，实行预算绩效评价，以提高预算资金的使用效益。4.2国库集中收付改革针对预算执行方面财政部提出了国库集中收支改革，并从2002年开始在中央38个部门推行该改革。将原来的预算资金拨付给各单位，由各单位自主决定使用范围，转变成直接拨付给用款单位，减少中间环节，提高资金使用到付效率;加强对预算资金执行的监管，资金使用情况被财政部门实时掌握，财政部门对资金使用中出现的违规现象能及时给予纠正，对于公务员，实行了公务卡结算制度，严格执行预算资金使用的合理合法［9］。目前，我国省、市、县基本实行了国库收付制度。4.3政府采购制度改革预算管理改革另一方面就是政府采购制度改革。我国采购制度改革从1996年开始，其中2003年的《中华人民共和国政府采购法》的实施，标志着政府采购法治化进程的开始。采购法实施后，我国政府采购规模增长迅速，资金节约明显。政府集中采购可以充分利用规模效应，使采购过程更加透明，减少腐败的发生，提高采购的效益。部门预算、国库直接收支和政府采购三者在实践中相得益彰［10］。4.4收支两条线改革1990年，党中央、国务院首次提出“收支两条线”财政管理制度［11］。收支两条线有利于减少坐收坐支现象的发生，由执收方根据法律法规公平行使其职能，所收资金上缴财政，由国库统一根据各单位需要开支;执收单位的支出和收入不再挂钩。5预算绩效管理中存在的问题我国农业科研单位是农业产业创新的主要载体，随着国家对农业产业化发展的重视以及创新战略的提出，其财政经费投入大幅增加。各农业科研单位基本上都对预算绩效管理进行了有益探索;但是仍然处于初始阶段，依然存在着预算管理意思不强，管理手段有限，执行力度不够等问题，这些问题严重阻碍预算绩效管理制度的实施。目前，我国农业科研单位预算绩效管理存在以下问题:5.1对预算绩效管理的重视程度不够虽然政府对农业科研单位创新的投入持续增加，但是各单位争取预算资金却是竞争性的，一旦某一单位或者课题负责人获得立项，在后续的资金运用上则较为随意［12］。预算绩效管理将流于形式，单位负责人及课题组成员认为预算绩效管理属于财务部门的职责，自身的预算绩效管理意识不强;普遍重视项目的申请，忽视后期预算的执行，导致预算资金不能够产生应有效益。且在不同地区，政府和科研单位对预算绩效管理的重视程度迥异。单位内部各部门对预算的执行情况缺乏统一协调，认为执行是项目组和财务部门的职责，与自己没有多大关系［13］。5.2预算编制不够科学化和精细化预算绩效管理要求预算编制科学化和精细化，编制是预算执行的基础，良好的编制才能得以有效执行。而目前农业科研单位预算编制工作较为守旧，基本依据前期编制情况，而对出现的新问题却没有考虑到［14］。在项目执行时，由于编制工作的不够精细，往往导致预算执行与预算相差较大，严重影响项目的执行。5.3预算没有得到有效执行执行不力的原因主要有以下几个:(1)单位负责人或项目负责人不够重视，认为项目已经申请下来，资金已到账，至于后续项目的执行却关心甚少，一般都会出现开始时项目执行较为随意缓慢，到后期项目执行才提上日程。(2)农业科研项目一般周期较长，跨年度、区域，如果编制不够科学和详细，前期准备工作没有做好，就会导致项目进展滞后。(3)项目执行时由于没有严格行为准则，可能存在某一阶段超额开支，追加预算的现象时有发生，短期内无预算状态。5.4农业科研单位预算绩效管理辅助机制不完善预算绩效管理的有效实施需要众多配套设施支撑，但是目前农业科研单位配套措施不完善，存在诸多问题［15］。(1)农业科研单位作为事业单位没有建立权责发生制会计，核算基础还是收付实现制，而收付实现制存在不足之处。(2)农业科研单位的财务报表和绩效报告没有普遍实施，因此难以准确评估预算绩效的情况。(3)激励机制不完善，预算绩效管理强调的是产出结果，对那些能够资金使用效率，产生社会效益的责任人应给予相应的激励，而目前激励机制不够完善项目一旦立项，资金一旦到达，对项目结果的重视程度就不够［16］。6预算绩效管理的实施6.1农业科研单位要全员提高预算绩效管理意识作为农业创新的主要载体，农业科研单位负责人要增强预算绩效管理意识。领导班子要充分研究本单位预算编制问题，统筹规划预算编制的各项工作，制定规章制度严格要求预算按照规定得以执行。业务部门作为预算编制主体，摈弃预算属于财务部门的思想，财务部门只是协调中心，负责信息咨询和各种数据汇总上报工作;业务部门要根据本部门的情况，做好前期调研，评估经费预算。单位全体员工也要强化预算绩效管理意识，按照预算严格执行项目进度。6.2做好项目实施的准备工作在预算编制时，要根据各项目的具体特征，提前做好项目执行的各项准备，以免影响整体项目执行的进度。在项目“一下”后，要立即整合各项目负责人和项目组成员开展项目执行的前期准备工作，及时确定项目细节，科学进行预算编制，特别是在编制预算时要做到科学化和精细化。6.3强化预算执行管理预算编制的再完美，如果得不到良好的执行，也达不到预算目标。农业科研单位预算绩效管理存在的一大问题就是“重申请、轻管理”，预算一旦获得批准，后期的执行没有一套严格的程序和评价系统确保预算执行，导致预算执行较为随意。所以，在编制预算时，一定要责任到人;同时，政府部门或者各单位要制定预算绩效管理法律法规，如:预算法、绩效评价制度、审计法、薪酬激励制度等，确保预算的严肃性，对没有完成预算的单位或者个人要有一定的惩罚措施。良好的执行离不开监督，要使预算执行和绩效监督融为一体，发挥监督的独特作用。6.4完善绩效结果反馈绩效结果是预算执行情况的进行评价后，所形成的反映实际绩效情况的结论。预算绩效评价的结果是为了使用;所以，(1)要提高绩效评价结果的质量，评价对象要认可此结果，才能保证其可行性;完善评价指标设置和评价方法，对评价结果进行分析，形成合理可行的评价报告。(2)强化评价结果的应用，评和用要结合，以此来明确责任，