中国石油大学行政法概论第一章-行政法的基本原则

第一章

行政法的基本原则行政法律关系的构成要素

行政法律关系由行政法律关系主体、客体和内容三大要素组成。（一）行政法律关系主体行政法律关系主体，又称"行政法主体"，即行政法律关系当事人，也就是行政法律关系的参与者。（1）行政主体。行政主体是能够以自己的名义依法拥有和行使行政职权，并能够对行使行政职权的行为造成的后果承担法律责任的机关和组织，包括国家行政机关和法律法规授权的企事业单位、社会团体和其他组织等。

（2）行政相对人。行政相对人是指在行政法律关系中与

行政主体相对应，处于被管理和被支配地位的公民、法人

或者其他组织。行政相对人在行政法理论上具有重要意义，它表明行政管理活动中处于被管理地位的当事人，绝不是

单纯的被支配对象，而是既享有权利又承担义务的行政法

律关系主体。（二）行政法律关系客体

行政法律关系的客体，是指行政法律关系当事人的权利、义务所指向的对象，包括物、行为和精神财富等。（1）物。（2）行为。（3）精神财富。（三）行政法律关系的内容在行政法律关系主体的权利（权力）中，行政主体的权力具有特殊性，它既是权力又是职责。因此，行政主体对自己所享有的行政职权不能放弃，而必须依法行使，若有违法或失职，便要承担相应的法律责任。

行政主体的行政职权主要有：行政规范权、行政命令权、行政处罚权、行政处理权、行政执行权、行政司法权等。行政主体的职责主要有：遵守行政法律、法规、规章；履行行政职务；遵守行政权限；遵循法定程序；符合行政目的，行政合理、适当等。

行政相对人在行政法律关系中的权利主要有：参加和了解行政管理权、隐私保密权、行政监督权、行政救济权等。行政相对人所承担的义务主要有：遵守法律、法规和规章，服从行政命令，协助行政管理等。行政法的渊源我国行政法的渊源主要有如下几种：（一）宪法《中华人民共和国宪法》包含的行政法规范主要有：（1）关于公民基本权利和义务的规范。（2）关于国家行政机关组织、基本工作制度和职权的规范。（3）关于行政管理活动基本原则的规范。·

（二）法律法律是全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件。其中全国人大制定的规范性文件称为"基本法律"，全国人大常委会制定的规范性文件称为"非基本法律"或"其他法律"。如《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等属于基本法律，而《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等属于非基本法律。（三）行政法规（四）地方性法规地方性法规是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，省、自治区人民政府所在地的市、国务院批准的较大的市以及经全国人大和全国人大常委会批准设立的经济特区(市)（深圳、珠海、汕头、厦门）的人民代表大会及其常务委员会，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下所制定和颁布的规范性文件的总称。如北京市人大常委会制定的《北京市文物保护管理办法》，厦门市人大常委会制定的《厦门市城市规划条例》等。地方性法规是地方行政机关行使行政权力的主要规范依据之一，也是行政法的渊源。（五）自治条例和单行条例自治条例和单行条例是指民族自治地方的人民代表大会依据《宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》和其他法律规定的权限，结合当地的政治、经济和文化特点所制定的规范性文件的总称。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例报省或自治区人大常委会批准后生效并报全国人大常委会备案。自治条例和单行条例是民族自治地方的人民政府进行行政管理的规范依据之一，也是我国行政法的渊源。（六）规章规章分为部门规章和地方政府规章两种。部门规章，是指国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，依照法定程序制定的规范性文件的总称。地方政府规章，是指省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，依法制定的规范性文件的总称。规章的内容主要是针对本部门、本地区的行政管理活动而制定的，数量大，适用范围广，是行政法的重要渊源。（七）法律解释有权机关对法律、法规、规章所作出的解释，包括立法解释、司法解释、行政解释和地方解释。根据1981年第五届全国人大常委会第19次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》的规定，立法解释指全国人大常委会依法对法律文件所作的解释，司法解释指最高人民法院和最高人民检察院对法律文件所作的解释，行政解释指国务院及其主管部门依法对法律文件进行的解释，地方解释指法定的地方人大常委会及人民政府主管部门依法对法律文件进行的解释。以上解释作为被解释的法律文件的组成部分，其中涉及行政法的内容的，也是行政法的渊源。（八）国际条约我国批准或参加的国际条约、国际公约，因其内容涉及我国的行政管理而成为行政法的渊源。如《万国邮政公约》、《国际劳工公约》等。根据我国行政诉讼法的规定，在涉外行政管理中，国际条约处于优先适用的地位；而根据我国加入WTO的框架协议，我国的国家机关在处理涉及WTO问题时，先适用国内立法，没有国内立法的，应当适用WTO规则。教学目标原则的基础理论现行相关立法的适用行政法实务能力··漏洞填补··行政法理念、法目的、法价值行政法基本原则指导具体行政法制度、规范教学组织安排行政法基本原则合理性原则合法性原则难点重点案例分析案例分析启发性思考Contents一、行政合法性原则二、行政合理性原则行政法的基本原则三、信赖利益保护原则四、正当程序原则一、行政合法性原则·行政合法性原则是指行政机关的活动必须遵守法律，按照法律规定的权限、手段、方式进行，法无明文规定者不得为之。具体要求·第一，行政活动只能在法定的范围内，依照法律规定进行。即法律规定了每个行政机关的组织和权限，规定了行政活动的方式和手段，行政机关只能依据法律规定行事，权限以外的行为是无效的行为。·第二，行政行为必须符合法律。即行政行为必须证据充分；行政行为不能超越法定权限；行政行为必须符合法定程序。·杨某诉A市交管局行政处罚案·A市《道路交通管理规定》规定非机动车闯红灯，最高处罚50元或警告。该省《道路交通管理条例》规定，此类违章最高处罚5元或警告·1995年7月28日,四川省技术监督局稽查一队得到成都彩虹电器(集团)股份有限公司的举报和协助,在成都市成华区公安分局几位警察陪护下,派员去该省乐山市夹江县彩印厂，直接查封了该厂未经彩虹公司合法授权而印制的近二万个彩虹牌电热灭蚊药片包装盒(该种药片是彩虹公司产品),同时查封了有关的印刷设备和厂房(查封过程中双方

发生了冲突),并于10月上旬直接对该彩印厂·及其法定代表人万建华作出分别罚款5万元和4万元的处罚决定;因对该行政强制措施和行政处罚不服,夹江县彩印厂和万建华先后在夹江县人民法院和成都市中级人民法院

提起了行政诉讼(这两场官司均是被告省技监局胜诉);与此同时,还打了两场有关的民事官司:一是彩虹公司诉彩印厂侵害其名誉权、荣誉权和商标专用权(成都市武侯区人民法院受理,原告胜诉),·二是夹江县法院诉成都商报社在报道此案时侵害了该院的名誉权(成都市青羊区人民法院受理,以调解结案)。由于在夹江打假案实施和审理过程中,许多新闻媒介(包括中央电视台)作了连续、大量、

重点的报道,部分人大代表也进行了强力干预,一时间这个本来很普通的行政执法案和接连提起的行

政、民事诉讼案(特别是两个行政诉讼案)成了当

时全国轰动的一个热点案件,人们见仁见智地就“省技监局是否越权”、“打假能否有错”、“制

假者能否把打假者送上被告席”等等展开了热烈

争论,从而产生了非同寻常的社会轰动效应,也成为我国行政法学界重点剖析的案例。1．行政组织法、程序法的问题:“打假犹如打过街老鼠,谁来打、怎么打都行”?2．司法审查的问题:“独立审判原则不适用于新闻监督和人大监督”?3．执法主体资格的问题：“如何认识与处理行政职权交叉、越权无效”？4．行政法—政治分析的问题:“法律必须为现实政治需要让路”?5．行政法—经济分析的问题:“行政诉讼无须考虑社会成本”?6．行政法—文化分析的问题:“把打假者送上被告席”是否大逆不道?二、行政合理性原则·行政合理性原则是针对行政自由裁量权的，指行政行为的内容要客观、适度、符合公平正义等法律理念。由于行政管理涉及到社会生活的各个方面，法律不可能对全部的行政活动都作出明确的、面面俱到的规定。·行政合理性原则→理性→产生原因是·种类裁量权幅度裁量权程度裁量权·裁量权·1．公平公正：同等对待。2．考虑相关因素：即正当考虑原则。·3．比例原则：合目的性、适当性、损害最小具体要求·行政行为必须符合法律的目的；·行政行为必须具有合理的动机；·行政行为必须考虑相关的因素，不得考虑无关的因素；·行政行为必须符合公正法则。·2002年4月21日，刘某认为邻居李某家中十分吵闹，影响其休息，于是上门干预。双方在交涉中发生争执并相互殴打，双方均受伤。5月11日，某市公安局某区公安分局以刘某殴打他人为由，作出治安管理处罚裁决书，决定对其拘留15天；同时，对李某处以50元罚款。刘某不服，诉至某区人民法院。·某市公安局某区公安分局的处罚行为是否符合行政合理性原则的要求？·侵犯了张杰哪些权利？·“乙肝歧视案”·安徽大学生张杰（化名）于2003年６月３０日参加了安徽省国家公务员考试，其笔试和面试成绩均

名列第一，但在其后的体检中张杰被检查出感染

了乙肝病毒。９月２５日，芜湖市人事局依据《安省国家公务员体检标准》正式宣布张杰因体检不

合格不予录用。１０月１８日，张杰向安徽省人事提请行政复议但被驳回，理由是体检不合格的结

论是医院作出的，而非芜湖市人事局作出的行政

行为。１１月１０日，张杰以芜湖市人事局“歧视肝患者”为由向芜湖市新芜区法院提起了行政诉

讼。·新疆巴楚“天价行政处罚案”比例原则·比例原则·（1）内涵：·是指行政主体行使行政自由裁量权时，应在全面衡量私益与公益的基础上，选择对相对人侵害最小的适当方式进行，不能超过必要限度，因而也被称为“最小侵害原则”、禁止过度原则、平衡原则等。·（2）内容·A、妥当性原则，又称适当性原则或适应性原则，是指行使自由裁量权所采取的手段必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的的实现。·B、必要性原则，又称为最小损害原则、不可替代原则或最温和之手段原则，是指在有多种能同样实现行政目的的手段可供选择时，行政主体应选择采取对相对人权益损害最小的手段，即该手段与行政目的的实现是必要的。·C、均衡原则·又称为狭义的比例原则、相当性原则或法益相称性原则等，是指行政主体所采取的为实现行政目的所必要的手段，不能给相对人权益带来超过行政目的的价值的侵害，即行政手段对相对人权益的损害必须小于该行政目的所实现的社会公共利益，不能超过这一限度。三、信赖保护原则引子：乐清行政许可案原告：66位三轮车车主被告：乐清市公安局和虹桥镇政府事实：１、1999年，乐清市的两个镇：乐城镇、虹桥镇政府以拍卖的形式投放了一批人力三轮车，这批车的经营牌照最低拍到了2万元，高的超过了4万元。２、2003年8月，乐清市公安局和虹桥镇政府联合发布了一个通告，决定收回99年拍卖三轮车以及相关的经营执照。３、2003年11月，其中的66位三轮车车主向温州市中院提起行政诉讼；2004年7月向浙江省高院提起上诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（三）》第一条规定：“当事人以婚姻法第十条规定以外的情形申请宣告婚姻无效的，人民法院应当判决驳回当事人的申请。当事人以结婚登记程序存在瑕疵为由提起民事诉讼，主张撤销结婚登记的，告知其可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”结婚登记瑕疵并不是一个法律概念，从目前使用的特定语境看，主要是指在结婚登记中存在程序违法或欠缺必要形式要件等缺陷。如男女双方或者一方未亲自到婚姻登记处而进行的结婚登记、借用或冒用他人身份证进行的登记结婚、提交有缺陷的婚姻登记申请材料等，这些都属于结婚登记瑕疵。（一）概念

信赖保护是指公民、法人或其他组织对行政机关作出的行为或承诺已产生信赖利益，并且这种信赖利益因为具有正当性而应当得到保护时，行政机关不得撤销这种信赖利益，或者如果撤销必须补偿其信赖损失。（二）如何理解？第一、行为或承诺第二、信赖利益（1）信赖利益包括两个方面的内容：实际产生的利益；合法的预期利益（2）注意区分信赖利益和信赖补偿第三，信赖利益的正当性第四，不得撤销（三）内容首先，行政行为一经作出，非有法定事由和经过法定程序不得随意撤销、废止或改变。其次，行政机关对行政相对人作出授益行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要这种违法情形不是因相对人过错（行贿或提供虚假资料、信息等）造成的，行政机关亦不得撤销或改变，除非不撤销或改变此种违法行政行为会严重损害国家、社会公共利益。

其三，行政行为作出后，如事后据以作出该行政行为的法律、法规、规章修改或废止，或者据以作出该行政行为的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以撤销、废止或改变已经作出的行政行为。但是，行政机关在作出撤销、废止或改变已经作出的行政行为的决定前，应进行利益衡量。（四）我国已有的法律规定《行政许可法》第八条：第一，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护。第二，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。第三，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止、或者行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给公民(法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。四、正当程序原则（一）历史概况（二）概念（三）内容（四）案例思考（一）正当法律程序的历史概况1、国外正当法律程序的概况（1）正当程序原则，始于英国的自由大宪章，完善于美国宪法第5条和第14条修正案。（2）一般而言，美国宪法规定的正当法律程序包括两个方面的涵义：程序性正当法律程序和实体性正当法律程序。A、程序性正当法律程序是指：要求一切权利的行使在剥夺私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利；B、实质性正当程序是指：要求国会所制定的法律，必须符合公正与正义。（3）正当程序的革命（1970年到1972

）

A、在1970年的Goldberg

v.Kelly一案中，最高法院第一次提出政府通过制定法而赋予公民的社

会福利是一种“财产”，应当受到正当法律程序的保护。B、在随后的涉及政府雇员工作权的案件，即

1972的Perry

v.Sinderman和Board

ofRegents

v.Roth案件中，最高法院认为，在某些条件下，雇员的工作权可以构成一种“财产”，应受正当程序的保护C、在1971年的Wisconsin

v.

Constantineau一案中，最高法院对“剥夺自由”的内涵作了很大

的扩展。法院认为，在任何情况下，如果政府采

取某种“可能玷污（stigmatize）”特定个人名

誉的行为，则政府的行为构成对个人自由的剥夺，必须适用正当法律过程。D、在1972年的Morrissey

v.

Brewer一案中，最高法院认为，在监狱中服刑的犯人因州法律赋予他们的各种利益而获得“受保护的自由权”。这种自由权可以来自于各种监狱管理规则的规定。2、中国关于行政程序的发展及现状（1）1989年4月全国人大通过的《行政诉讼法》第一次提出了行政权行使的程序合法性要求。（2）《行政处罚法》第一次以立法的形式将听证作为一项程序制度引入行政决定的制作过程。（二）如何理解正当程序？1、程序A、一般意义上，程序是指“事情进行的先后次序”或按时间先后或依次安排工作的步骤。B、在法学意义上，程序是与实体相对应的一个专门的法律概念，指法律主体按照一定方式和步骤形成实体法律决定的过程。C、从技术层面来讲，行政程序就是行政主体实施行政行为所应当遵循地方式和步骤。2、正当：即程序自身所具有地正当性引子：试分析案中程序是否具有正当性？1997年10月16日在《钱江晚报》上登了这样一则新闻：“餐饮店审批，周围居民先盖章”：杭州市环保部门在为餐饮店办理排污许可证时，事先请居民来把关，要求店主必须如实向周围居民讲清可能造成的环境影响。并征得居民签字同意，否则不予办理。（三）内容1、行政公开（1）涵义：是指行政主体在行使公权力的过程中，应当依法将公权力的依据、过程

和结果向行政相对人和社会公众公开，以

使其知悉并有效参与和监督公权力的运行。（2）如何理解第一，过程性。第二，有限性，指与行政权有关的事项如法

律有明确规定的可以不列入行政公开的范围。公开的范围：第九条行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。·行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。2、行政参与是指受公权力运行结果影响的利害关系人有权参与行政权力的运行过程，表达自己的意见，并对行政权力运行结果的形成发挥有效作用。案例1：尹健庭案事实经过：１、尹建庭１９９６年１２月２０日取得《教师资格证书》，原为株洲市第二中学在聘语文高级教师。在他撰写的《入学教育课》论文中，提出了“读书考大学，是为了自己，不是别人。读书增强了自己的本领，提高了自己的资本，将来能找到一个好的工作，挣下大把的钱，从而有一个美好的个人生活，比如生活愉快，人生充实，前途美好，事业辉煌，甚至找一个漂亮的老婆，生一个聪明的儿子。所以，我强调读书是为了自己”的观点。该论文曾被株洲市中学语文教学专业委员会评为小组二等奖（后该获奖被取消）。２、2001.6.尹建庭出版了其个人所著的文学作品集《人世老枪》一书，该书中有“世上的一切都必须为我服务，不然，这一切都没有意义”，“天下最大的谎话，就是‘毫不利己，专门利人’。我的真心话就是‘专门利己，毫不害人’”等言论。尹建庭在其教学过程中曾向学生推销《人世老枪》一书。３、2001.8.向市辖各县市区教育局、城区各中学下发了通报：按照教师法第三十七条的规定，同意株洲市二中对尹建庭实行解聘；株洲市内的所有学校不聘尹建庭当教师（株教通字（２００１）６０号《关于查处向学生推销〈人世老枪〉问题的情况通报》

）。法院判决：被告株洲市教育局作为地方人民政府的教育行政部门，行使一个地区的教育行政管理职能，其有权对尹建庭不符合国家教育主流方向的言行进行规范和约束，有权对尹建庭违规向学生推销书籍的行为进行查处，株洲市教育委员会株教通字（2001)60号文件所查明的基本事实存在，其“株洲市（含五县市区）内的所有学校不聘尹建庭当

教师”的处理意见，指向对象特定，指向范围具

体，该行为已经对外产生了拘束力，具有执行力，是一种具体行政行为·根据《中华人民共和国教师法》的有关规定，“国家实行教师资格制度”，“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任”，尹建庭是已经取得教师资格证的教师，在其教师资格证未被撤销之前，应当享有受聘权。聘用教师属学校的自主权，被告株洲市教育局以行政命令的方式，对原告尹建庭的受聘权进行限制，是超越行政职权，该具体行政行为违法。一、案例：田永诉北京科技大学拒绝给其颁发毕业证、学位证案原告：田永，男，北京科技大学应用科学学院物理化学系94级学生。委托代理人：马怀德，北京市大通--正达律师事务所律师。委托代理人：孙雅申，北京市通正律师事务所律师。被告：北京科技大学。法定代表人：杨天钧，校长。委托代理人：张锋，中国政法大学副教授。委托代理人：李明英，北京科技大学校长办公室主任。事实：１、1994年9月，原告田永考入被告北京科技大学下属的应用科学学院物理化学系，取得本科生学籍。２、1996年2月29日，田永在参加电磁学课程补考过程中，随身携带写有电磁学公式的纸条，中途去厕所时，纸条掉出，被监考教师发现。

３、北京科技大学于同年3月5日按照“068号通知”第三条第五项关于“夹带者，包括写在手上等作弊行为者”的规定‘认定田永的行为是考试作弊，根据第一条“凡考试作弊者，一律按退学处理”的规定，决定对田永按退学处理，4月10日填发了学籍变动通知。

４、但是，北京科技大学没有直接向田永宣布处分决定和送达变更学籍通知，也未给

田永办理退学手续。５、1996年3月，田永的学生证丢失，未进行1995至1996学年第二学期的注册。同年9月，北京科技大学为田永补办了学生证。6、其后，北京科技大学每学年均收取田永交纳的教育费，并为田永进行注册、发放大学生补助津

贴，还安排田永参加了大学生毕业实习设计，并

由论文指导教师领取了学校发放的毕业设计结业

费。田永还以该校大学生的名义参加考试，先后

取得了大学英语四级、计算机应用水平测试BASIC语言成绩合格证书。田永在该校学习的4年中，成绩全部合格，通过了毕业实习、设计及论文答辩，获得优秀毕业论文及毕业总成绩全班第九名。６、北京科技大学的部分教师曾经为田永的学籍一事向原国

家教委申诉，原国家教委高校学生司于1998年5月18日致函

北京科技大学，认为该校对田永违反考场纪律一事处理过重，建议复查。同年6月5日，北京科技大学复查后，仍然坚持原处理结论。７、1998年6月，北京科技大学的有关部门以田永不具有学籍为由，拒绝为其颁发毕业证，进而也未向教育行政部门呈报毕业派遣资格表