分税制下广东省财政体制改革的探索与实践

分税制下广东省财政体制改革的探索与实践

1993年，分税制改革建立了分类的金融体系基本框架，提高了中央税收的主导地位。不断增加“两个份额”，加强地方金融预算约束，增强地方收支管理的积极性和自治能力。然而，地区之间的地方政府的资金能力存在很大差距。中央和地方政府之间的权力和财政权力分离不规范，省级以下的金融体系还需要完善，这影响了党的政权的正常运作。“中央税收收入盈余，省级财政喜气岭涌，地方和市政财政勤勉，各区财政损失哭父母，市政和市政财政损失空的账单”生动地描绘了这一点。突出的是，随着全国金融体据的快速增长，基地的财政困难加剧，农村的经济发展缓慢。农村义务教育、社会保障和公共卫生机构的投资将不可避免地增加。如何调整改进省以下财政体制,缓解基层财政困难,实现中央提出的“统筹城乡发展,统筹区域发展”的目标,成为迫切需要解决的问题,进一步调整完善省以下财政体制势在必行。党的十八届三中全会提出深化财税体制改革的总体部署,相应地,省级以下财政体制的核心任务和目标应该定位在在理顺地方各级财权事权关系、缓解基层财政困难、调动地方发展经济。积极推动省以下财政体制改革和调整,争取取得突破性进展,为省以下区域发展差距呈现拐点式转变提供有力支撑,为促进经济社会又好又快发展奠定体制基础。一、财政体制改革的主要历程1993年分税制改革以来,广东实施积极的财政政策,创新财政体制机制,优化财政政策制度设计,充分发挥公共财政政策引导、乘数杠杆和规范管理的作用,在深入贯彻落实中央政策、推动经济社会科学发展中发挥了积极作用,形成了推动科学发展、促进社会和谐的体制支撑。对进一步理顺省以下财政分配关系,更好地引导各地转方式、调结构,提升县域经济发展水平,省以下财政体制起到一定的积极作用。分税制以来,广东省以下财政体制改革可以分三阶段:第一阶段(1993-1998)分税制改革初期:1996年,广东建立实施了“分税分成、水涨船高”财政体制,在中央分税制下属于广东地方财政收支范围中,确定省与市县的支出范围,划定省级固定收入、省与市县共享收入及市县固定收入,并核定各市县上解和补助款数额,建立了对市县财政的一般性转移支付制度。第二阶段(1998-2008)公共财政探索期:1998年末,我国政府正式把“公共财政”确定为中国财税改革的整体目标,公共财政的基本体制框架逐步得以确立。这个时期,围绕构建完善公共财政体系与推动科学发展、促进社会和谐的内在一致性,处理好发展与民生的关系,一手抓改善民生,一手抓促进发展,广东在财政转移支付制度建设等方面进行了非常有益的探索。这一时期,财政体制改革的重点是服务公共财政基本框架的建立,构建公共财政收支效率与公平相协调的利益机制,对调动地方积极性,促进基本公共服务均等化等方面起到了积极作用。第三阶段(2008-现在)深化改革期:主要包括建立县以下基本财力保障机制和财政省直管县试点。2010年,在调整完善分税制财政体制、适当增强省级财力的基础上,通过“省保县、市保镇、县保村”的隔层保障形式,建立县以下基本财力保障机制,确保基层政权基本财力需要。基本财力保障机制通过省级加大转移支付力度和隔层保障的方式,有效地帮助县级和镇级提高了提供基本公共服务的能力,很大程度上缓解了基层政权运转困难,保证县、镇和村级实施公共管理、提供基本公共服务及各项民生政策的基本财力需要,推进了基本公共服务均等化进程。2010年,广东开始分类推进省直管县财政改革,减少了财政管理层次,保证了各项资金及时到位,加强了省对县的支持,增强了县级政府调控经济的自主权,促进了县域经济发展。根据省委、省政府《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》,2013-2017年,省财政将统筹安排资金6720亿元,其中增量性安排2061亿元,大力支持粤东西北地区振兴发展。尽管如此,广东省经济社会发展中面临着区域发展不平衡、大部分县域财力基础薄弱、省级财力调控不足等突出问题,这些突出问题严重制约了全省推进科学发展的进程。粤东西北作为广东地域和人口的主体构成,经济发展严重滞后,成为广东“三个定位两个率先”战略目标的重要瓶颈。振兴粤东西北战略的提出,作为发展战略的重要体制支撑,客观上要求要进一步理顺省以下财政分配关系,提升县域经济发展水平,增强广东经济发展后劲。二、财政体制改革中的问题近年来,各省通过规范转移支付制度、建立基本财力保障机制、财政省直管县等一系列财政体制改革,财政运行普遍呈现出收入稳步增长、结构不断优化、县乡财政困难明显缓解的良好态势。但也存在一些问题,主要是:(一)以地方行政职能相分离的政策形成目前地方财政困难的原因很多,但政府职能定位不够明确、合理,各级次之间事权划分不清晰是其中的一个重要原因。目前我国有中央、省、市、县、乡镇五级政府,而财政省直管县体制的实施,造成了与行政权相匹配的财政权的架空,严重影响到地级市行政管理权的实施。县级行政仍属地市管理,县级财政收入的目标仍由市级来确定和考核。在短期内完全割裂市与县的财政管理权限,需要协调解决各方面的关系,而且会影响市对直管县的支持力度,统筹县域经济发展的积极性大打折扣,加之近年事权重心下移而财权重心上移,使两权更加缺乏呼应,基层困难加剧。事实上,市级可以削减市级应配套支出而将责任下移,可以通过重点项目税费分成而将收入上收。此外,武装部的国防事务支出、武警部队支出本不应由地方负担的支出也由地方承担,工商、质监等垂直管理部门开展工作也需要地方支持。(二)转移支付计算方法不科学一是一般性转移支付比重偏低,专项转移支付比重偏高,地方可支配财力不足。以高州市为例,2012年上级转移支付23.7亿元,但一般性转移支付只有7.8亿元,占比不足33%,地方重要项目投入多少、干什么、怎么干都是上级说了算,即使地方结合实际,有更好的方案也难以调整专项转移支付使用范围和方式。二是转移支付计算方法不科学。目前,省对市县一般性转移支付实行与综合增长率挂钩考核的办法,原来一般性转移支付基数和上划省“四税”基数挂钩综合增长率,即基数加增长,而问题是基数是历史留下来的,已经固化,本来就不合理。这种计算转移支付办法虽有利于市县财力的稳定增长,但不公平且不利于提高市县增收的积极性,地区间财力差异不是缩小,而是逐年扩大。三是功能区域划分不合理。简单地以行政区域划分生态和优先发展区县,忽略了优先发展县存在生态保护镇的事实。例如高州水库库区7个镇,面积约占全高州的30%,因肩负着保护高州、茂名、化州、吴川等地生产、生活水源的责任而严格限制发展工业,但因为高州不是生态发展县而无法享受相应的转移支付政策。四是转移支付计算方法欠透明。部分转移支付计算数据来源、计算过程、计算结果未能及时向市县公开。五是转移支付项目繁杂。粗略计算,高州市每年比较固定的转移支付有30多项,不少项目重复而且有一段历史,如果不认真考证,不知道来龙去脉,给上下级年度财政对账结算增添麻烦,财政管理效率低下。(三)干预乏力,配套资金任务严峻财政体制事权和财权不匹配,是导致欠发达县市财政困难的主要原因。一是财力与事权配置倒置,省市县级财力呈现倒三角形配置,而事权成正三角形配置,以致出现结构性失衡,越往下越不堪重负。二是多头干预基层财权,上级通过考核、问责、红头文件规定地方需要承担的支出,如公检法司的公用经费标准、五保低保标准、部门的工作经费等等。三是地方配套资金任务繁重。初步统计,2012年高州市需要配套的重要支出有36项3.4亿元,占公共财政预算收入的36.6%,对本已是“吃饭财政”的高州而言,无疑雪上加霜,严重影响了县级财政统筹能力,尽管中央、省财政给予了一定的转移支付补助,但是县财政还要负担相当大的比例,有些县级财力甚至无法承担。三、新一轮省以下财政体制改革目标财权与事权相匹配看似财政改革范畴,但实质上是行政体制改革范畴。促进各级政府财权与事权相匹配,引导地方政府进一步解放思想、摆脱传统路径依赖,大力发展县域经济,是新一轮省以下财政体制改革的目标。按照行政体制改革要求,改革的基本思路是进一步理顺省市县财权事权关系,减少预算层级,构建中央、省、市县三级财政架构;规范转移支付,改进和完善财力保障机制;促进县域经济发展,培养地方的造血功能。(一)抓管理—理顺省市县财权事权关系1、明确各级职能,逐步明晰事权。省级政府负责统筹协调,从强化省级中观调控能力角度出发,在维持现行财力分配格局不变的前提下,解决财权事权匹配问题,在原有各级政府支出责任划分的基础上,结合财政体制改革,明确界定省以下各级政府财政支出责任,明确区域性公共管理事务的支出责任,做到财权与事权相一致,这是当前完善省以下财政体制要解决的首要问题,也是理顺省以下财政关系,调动各级政府积极性,促进经济发展的保证。因此,必须明确省、市、县之间的事权,明确应由省承担、市承担、县承担以及各级政府共同承担的支出事项。省以下各级政府事权财权划分依据是各级政府的行政区域、管理职能和应负责任。一是按行政区域和社会管理职能划分,以行政区域为主。省级政府应把资金投入到促进省域经济增长和促进省内基本公共服务均等化方面,省级财政主要负责区域性的经济结构调整、省本级机关的职能运转和省直管事业的发展等地方性支出项目,以完善中观调控,承上启下,增强行政活力与效能。市、县政府具体负责各自辖区范围内的社会治安、行政管理和公用事业发展等具体支出事宜。二是按管理职能划分,属于省级应承担的事务要上划,例如高等教育、跨区域司法支出、武装国防、武警部队支出,特别是军队支出要彻底撇清与地方关系。三是按应负责任划分。在义务教育、跨区域环境保护、社会保障、公共卫生等事务方面,应在属地范围内分级负担,而且要明确省市县各级的分担比例。税收征收经费按照省市县的收入确定经费分担比例。按照财权和事权相对应的原则,省对市、省对县的体制设计中应协调好市和县的责任分工,避免由于行政体制改革的不同步而出现缺位。省市县各级政府的事权财权划分,应由省政府统一制定指引,减少互相之间争议扯皮。2、减少预算层级,提高财政效率。构建五级政府下的三级财政,以《预算法》修订为契机,加快推进中央、省、市县三级扁平化财政体制,省以下财政体制实行省管县、市带区、镇财县管等。简化财政管理级次在一定时期、一定程度上与政府级次不对应,因此,除了改革省以下各级财政体制外,需要从行政级次上进行调整,在有条件的地方逐步取消市管县体制,实行省级行政直管县与省级财政直管县相一致,通过行政体制与财政体制的扁平化,减少市对县级经济发展的干预,增强省级财政对市县级财政的指导和协调功能,提高政府运行效率。同时,要做好精简政府人员工作,使财政供养人口同简化后的政府级次相适应,减轻财政负担。3、调整财力划分,完善税收体系。改进和完善省以下财政体制要把税制改革放在重要位置,按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则,逐步健全、完善地方税体系,不断提高征管水平,健全税收制度。完善增值税制度,推进营业税改征增值税试点,对增值税的分享比例进行调整,适当提高地方的分享比例。健全消费税制度,促进节能减排和引导合理消费。一是财力下移,重点支持粤东西北发展,促进区域发展平衡。在事权、财权和财力三者上,财力的调整可以更灵活,解决“有财权无财力”问题。现行最直接有效的办法是共享税收实行激励性返还,明确增值税增量中央返还部分,以及上划省“四税”增量部分税收全部返还或者大部分返还欠发达地区县(市区),也可以考虑调整省与市县共享“四税”分成比例,发达地区与欠发达地区共享税分成比例区别对待,增加发达地区省分成比例,增加欠发达地区留成比例。二是合理划分各级政府之间的收入范围及征管权限,培育地方主体税种,使地方有3—5个具有普遍性、稳定性的主体税种,其中房产税、消费税、车船购置税,资源税要成为地方主体税种。(二)规范转移支付行为1、提高均衡性转移支付规模和比例。一般性转移支付主要用于缩小地区间的财力差异,均衡地区间的基本公共服务水平。在既定的补助规模下,财力差地区则多补,反之则少补或不补。在收入增加,调增补助规模时,财力差地区补助比例加大,财力好的地区补助比例相应减少。在资金分配上,加大对粤东西北转移支付,加大对生态县或生态保护区转移支付,加大边远地区或新设区的转移支付,按照保障与激励并重的原则,以保障性补助为主,激励性补助为辅,保障性补助比重要占60%—70%以上,激励性补助控制在30%-40%。强化政策激励约束导向,对县级加快发展、市级加大财力下移给予奖励,对市级主动下移财力、均衡辖区内财力差距效果显著的市,省级给予适当奖励,对市级所辖县财力差距扩大的市,省里将相应扣回所在市相关转移支付资金,直接分配下达到县。2、设置横向均等化转移支付项目和指标。以推进基本公共服务均等化为目的,根据地区间人口、人均GDP、环境、生态、经济、财力和支出标准等综合因素,科学测算标准支出和标准收入,确定标准支出的范围和计量方式,根据客观因素,设置一般均等化转移支付项目和指标。根据国家产业政策、经济目标和阶段性任务,设置专项转移支付项目和指标。根据区域间经济财力的不平衡程度、省以下政府的公共服务水平和行政与公共服务成本差异,设置横向均等化转移支付项目和指标。各项转移支付按公式化方法计算,从体制上控制地区间差距拉大的趋势,有效实现地区间财力横向均衡的调节目标,在各项转移支付资金的比例和计算方式上,用于一般均等化转移支付的比重要相对固定。3.、规范主体功能区划分标准。要改变以县域为基础的简单划分标准,更多地综合考虑各地区人均财力水平以及承担民生事务支出情况等具体因素,按照统一的体制,给予各地区一视同仁的转移支付待遇,如在均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金、重点生态功能区转移支付等方面,在全省范围内公平、公正对待,实现横向的区域平衡。4、规范转移支付分配秩序。转移支付应制度化管理,制度设计要保证资金分配公开、公平、公正。对一般转移支付资金的分配要严格通过公式测算,公式设计和指标选择要科学合理,公开透明,避免人为调整和主观随意性;对专项转移支付资金的分配要制定明确的资金使用绩效目标,要规范项目申报条件和评审过程,确保程序公开和机会均等。5、清理合并各种专项转移支付项目。根据政府财力和地区间财力的不平衡程度,合理确定转移支付的结构、资金比例和计算方法,加大转移支付力度,扩大覆盖范围,使既得利益的税收返还等比重下降到相当小的份量之后,便可以取消增值税返还、基数返还、体制补助和地区间的不平等政策,有效纠正历史上继承的不合理因素。严格控制新的专项转移支付项目的设立,对于涉及地方事权的专项逐步取消,纳入一般性转移支付,切实缓解县乡财政困境和区域不均衡,提高基层政府提供公共服务的能力。加快专项资金清理整合步伐,对不符合经济社会发展要求、效益不明显的项目和已到期项目予以取消。对使用方向一致、扶持对象相同的项目进行整合。逐步取消省直部门分配的下级对口部门业务经费等一般性补助项目,相关资金并入一般性转移支付,增强市县政府的资金分配自主权。减少与项目配套的专项转移支付比重,增强各级政府就可以统筹安排使用财政资金能力,避免条块分割,各自为政,减少权力寻租。(三)完善考核机制,激发激励“郡县治,天下安”,解决当前社会困难的根本出路在于发展县域经济,壮大县级财政实力。1、发挥省级作用,带动市县发展。一是发挥省级的组织作用。省级财政对全省中长期发展进行整体规划,划分省市县的财权事权关系,理顺跨区域的财权事权责任,牵头组织全省性改革,制定改革纲领性文件,实施办法和实施细则。在理顺省与县(市)的关系上,将所有县(市)按照一定标准重新排队,因地制宜制定发展政策,逐步解决体制遗留问题,改善县(市)发展环境。二是发挥省级的协调作用。协调市与市,市与县处理财权事权争议,协调处理跨区域支出责任,协调处理具有普遍性区域间不平衡支出问题。在财政省直管县改革中,省财政要克服行政级次的差别障碍,大力支持县级财政,对县财政预算管理、国库集中收付、各项转移支付、贷款转贷资金等加强管理。促使市级按照省调整体制的要求,积极协助省做好省管县的各项工作,履行好带动县发展的职能,认真完成省财政交办的事项。三是发挥省级的指导作用。省级成立信息交流平台,在省市县之间建立畅通的信息交流机制,发挥省市财政在调查研究、决策、监督等方面的作用,指导市级财政继续承担对县级财政的指导、支持和监督职责。加强对县的财政收入、财政支出、财政政策和制度以及综合性工作的管理。对市内区域性事务,省财政可作为单独事项对待,配置必要的财力,明确由市级财政牵头处理。2、推进简政强镇,激发镇级活力。推进乡镇政府管理体制的改革,促进小城镇社会经济的发展和城市化进程,重点做好“简政放权、扩权强镇”,推动行政权力下移、扩大镇级财权和相应的社会经济管理权,建立起责权明晰、责权相称、事权一致、有能有为的法治型、效能型、服务型的镇级政府。因此,镇级财政体制也要按照科学发展观的理念,因地制宜,合理规划,在“镇财县管、镇财县统、