中国家庭政策的演变与展望

中国家庭政策的演变与展望

一、家庭政策的演变1989年，联合国第44届大会将1994年定义为国际家庭年。国际家庭年的目标是“提高国家政府、决策者和公众对家庭问题的了解，并促进各政府机构制定、执行和监督家庭政策”。从1994年起,联合国将每年的5月15日定为“国际家庭日”,设立国际家庭日旨在“改善家庭的地位和条件,促进家庭的和睦、幸福和进步,加强在保护和援助家庭方面的国际合作”。国际家庭年和国际家庭日的设立反映了国际社会对家庭重要性的认识。国际社会对家庭和家庭政策的认知推动了世界各国特别是发达国家家庭政策的发展与完善。作为人类社会最基本的社会单位,家庭在社会政策中的重要性正在得到越来越多的重视。各国政府普遍认识到,家庭是促进社会不同系统有效发挥作用的关键所在,稳定和功能完整的家庭不仅是家庭成员,也是经济、社会、国家乃至整个世界可持续发展的重要资源。家庭因此成为宏观政策进行微观干预的核心,家庭政策因而成为发展型社会政策的有机组成部分。作为社会政策的一个重要分支,家庭政策的发展经历了长期的演变历程。20世纪80年代发达国家进入后工业社会以后,家庭政策变得尤其重要。在后工业社会,由于服务业成为发达国家国民经济的主导部门,妇女参与劳动力市场的比例大大提高,家庭服务的供给更加社会化,使得家庭成为一个相对开放的组织,以前只被看作私领域范畴的家庭问题,已被很多国家作为公共领域的问题加以关注和干预。在后工业阶段,经济社会发展模式的转变提出了对重构家庭政策的新需求,家庭视野的经济社会政策在整个公共政策体系中的地位越来越重要。进入21世纪,随着新自由主义思潮在资本主义世界的式微和对传统的欧洲社会市场经济模式的反思与回归,家庭政策不但被视作社会政策和福利体制的重要组成部分,而且呈现出由补充性政策向基础性政策转变的发展趋势。二、家庭政策发展的经济和社会背景(一)新中产阶段的非正规就业岗位20世纪80年代以来,工业经济向服务业经济的转化和升级对劳动力市场和家庭生活产生了重要影响。就业制度的变化使制造业占主导地位的就业体制被服务业就业体制所代替,制造业的就业机会大幅度下降,而服务业部门创造了需要较高专业技能的知识型、管理型就业岗位,占据这些岗位的高技能人才形成了后工业社会新的中产阶级。新中产阶级所关注的问题主要集中在家庭、婚姻、道德、教育、女权主义等与公民权利和个人发展有关的领域,随着新中产阶级的大规模兴起,西方社会越来越呈现出公民社会的特征,社会政策的关注点向个人和家庭倾斜;另一方面,后工业阶段的经济社会转型带来了非正规经济的发展,那些由于缺乏专业技能而难以在正规劳动力市场中就业的人只能在非正规经济中寻找临时性工作,这些非正规就业岗位通常报酬低,没有社会保障,收入难以支持家庭的正常支出。劳动力市场的变化引起了“长期失业”、“非正规就业”和“工作贫困”,因而在社会上构成了新的贫困群体,单亲家庭、移民家庭、长期失业家庭和老人独居家庭可能处于被社会排斥的状态,这些家庭不具备发展能力,容易陷入贫困的恶性循环,使得西方国家家庭政策的关注点更多地转向这些脆弱家庭。(二)当代资本主义社会确保国家人力资本的实现20世纪80年代兴起的高科技标志着知识经济时代的到来,技术创新已成为第一生产力,新知识、高科技以及掌握着技能创新的人才成为主要的生产要素。与此同时,始于20世纪90年代的经济全球化使人、财、物等各种资源跨越国界在世界范围内自由流动,一国的综合国力与其人力资本水平及其社会经济秩序的关系变得比以往任何时候都更为密切,家庭因此成为培育和提升人力资本、影响国家未来的重要机制。在这样的大背景下,家庭对积累人力资本、提升国家竞争力的关键作用引起了决策层的高度重视,为了应对经济全球化和知识经济时代的挑战,在后工业社会更加重视对家庭的支持,家庭政策作为提升个人能力以及国家竞争力的一种手段,被视为一种生产要素。(三)社会保障制度的缺陷《贝弗里奇报告》出台以后,西欧和北欧的大部分国家普遍以充分就业和社会福利为目标,以实行全民的普惠性保障为标志,纷纷建成了福利国家。福利国家最重要的标志是国家跨越家庭直接对被赡养人负责,国家通过福利体制与个人直接联系。在这种制度下,国家的责任被推向新的高度,家庭责任大大弱化,国家以“父爱主义”来实施社会福利,对个人以及家庭责任的强调过少,破坏了人们就业和努力工作的积极性,进而导致了一系列社会问题的发生。20世纪70年代以后,发达资本主义国家的经济发展进入了“滞涨”时期,社会保障制度也陷入困境。由此西方国家的社会保障制度进入了改革与调整的新时期,家庭对经济及社会发展的作用重新得到了重视,为了摆脱福利困境,国家对家庭的社会保障作用重新予以承认,并对家庭履行责任的成本进行分担,制定政策引导和支持家庭发挥其应有的作用。三、为家庭政策体系的国际经验(一)以基本公共服务提升为目标的投资方式从各国家庭政策发展的实践来看,对家庭的干预目标可以分为长期和短期两种:从长期来看,是将家庭政策作为提升人力资本水平、改善劳动力素质的投资手段。通过对家庭中的儿童及青少年投资,提升国民素质和整体文化水平,从而达到提升综合国力和维护国家安全的目标。从短期来看,是通过家庭政策使基本公共服务能够覆盖贫穷家庭,消减儿童贫困和家庭贫困,减轻家庭养育未成年子女的经济负担,缓解父母在家庭与工作之间的压力和矛盾,维护婚姻及家庭稳定,减少家庭纠纷,从而达到维护社会稳定的目标。家庭政策的长短期目标主要表现在如下四个方面:1.减少贫困的社会排斥家庭贫困和儿童贫困的特殊性在于代代相传,早期的儿童贫困往往具有长期效应,会导致成年贫困和社会排斥,消减儿童贫困是抗击贫困的有效政策。因此各国的家庭政策一般都从提供儿童福利着手,努力降低脆弱家庭的贫困率。目前,在美国、大部分西欧国家和所有的北欧国家都建立起了比较完善的贫困儿童救助制度和低收入家庭的家庭补助政策,消减儿童贫困和家庭贫困是家庭发展政策的首要目标。2.改善双职工家庭的结构随着越来越多的妇女参与劳动力市场,年轻父母、特别是母亲在兼顾工作与家庭方面面临的压力加大。各国普遍通过设立育儿假、弹性工作安排、提供社会托幼服务、建立家庭友好型工作岗位等措施协调双职工家庭在家务和职业之间的矛盾。“兼顾工作与家庭”是2012年国际家庭日的主题,联合国秘书长潘基文在致辞中强调,工作与家庭兼顾政策表明了“政府对家庭福祉的承诺和私营部门对社会责任的承诺”,呼吁制定和推行家庭政策以“帮助世界各地的劳动者在经济上和情感上支持家庭的同时,促进其所在地的社会经济发展”。3.家庭政策的作用通过对所有家庭提供同等的受教育、进入劳动力市场和享受基本公共服务的机会,减少社会排斥,促进社会和谐。促进性别平等、机会均等和社会融合既是家庭政策的重要目标,也是推行家庭政策的有力手段,在家庭政策比较完备的北欧国家,社会关系更加融合,性别不平等和机会不均等导致的社会排斥现象比较少。在收入差距大、机会不均等的大部分拉美国家,家庭政策的作用尤其明显。2003年,在巴西实施的BolsaFamilia家庭援助项目,为所有家庭的孩子提供了免费入学、接种疫苗、定期体检的机会,2009年这一项目已惠及巴西1100万家庭的1240万人口,使巴西的社会不平等率比项目实施前降低了7%。4.提高非婚生子女年龄,加强父母与子女的关系通过改善家庭结构,强化健康的婚姻关系,减少非婚生子女,促进代际和谐和家庭和睦。如1996年美国福利改革中,联邦政府决定通过加强婚姻关系降低非婚生子女出生率,增加双亲子女数量,加强父母与子女的关系建设,检查再婚家庭和离婚父母的抚养子女的情况。在美国,政府每年提供数十亿美元资金,用于资助建立和维护健康的婚姻关系和代际关系,加强家庭在抚养子女和赡养老人方面的能力建设。(二)设计原则1.干预机构的明确家庭政策与人口政策具有天然的不可分割性,家庭政策的设计应与人口政策相契合。国外经验表明,家庭政策的出台大多出于对人口问题的考虑。各国家庭政策的发展一般都从关注人口数量、人口结构和人口素质开始,进而在治理人口问题的过程中逐渐加入儿童视角、妇女视角、社会保障视角等,而这些干预都可以归结为家庭政策在不同发展阶段所强调或必须解决的某个重点。以俄罗斯为例,在俄罗斯经济社会转型过程中,由于国家很少考虑到家庭的利益和家庭的实际承受力,对改革可能对家庭产生的不利影响又估计不足,使得家庭的经济状况恶化,导致俄罗斯人口出生率下降、新生儿死亡率上升、人口年龄结构失衡、儿童健康素质低等问题。为此,俄罗斯制定了相关的家庭政策,加大了家庭补贴力度,引导年轻夫妇积极生育,提高人口出生率,从各方面综合治理儿童和青少年的健康问题。又如德国,据预测,到2050年德国的人口将减少2300万,有一半人口在50岁以上,人口老龄化将非常严重。在这样的背景下,德国将家庭政策转向为青年组建家庭和生育子女提供支持和帮助。由于人口政策与家庭政策具有天然的联系,对应不同的人口形势及其发展状况,要求采取与之相适应的家庭政策和措施,根据人口和家庭结构的变化调整家庭政策,以适时地解决各种人口和家庭问题。2.住房政策是家庭政策的重要组成部分,与社会家庭政策既是对社会资源进行再分配的一种方式,也是一种经济运行方式;既是一种治理途径,也是一种缓解社会矛盾的手段。家庭政策应从本国国情出发,综合考虑经济发展、政治稳定、社会和谐等多重目标,通过家庭政策与其他社会政策的整合设计,使家庭政策的构建与国家利益相一致。城市化是设计家庭政策时不可忽略的视角。城市化影响了家庭结构和家庭的生存方式,农村人口向城市的迁移改变了家庭需求,住房成为家庭的最大支出,因而住房政策很难与家庭政策分开。以法国为例,二战结束后,法国经历了大量农村劳动力移民到城市的过程,为了帮助流动人口适应新的生活环境,法国政府在很多城市设立了“农村青年接待站”,接待站是为农村劳动力在城市寻找工作时安排的临时住所。在整个城市化过程中,住房支出占到法国家庭平均支出水平的27%。法国适时地将住房政策纳入家庭政策,对家庭买房提供现金援助和税收优惠。税收政策是另一个视角。很多国家(地区)税收优惠政策的制定和落实是以家庭收入和家庭负担为基准,而不是以个人为起征对象,如2000年台湾地区推出的“台湾家庭发展账户”就是针对台湾贫困人口由老幼病残等无工作能力的旧群体扩展为由青年失业者和单亲家庭组成的新贫困人口的一项家庭政策。这一政策以低收入家庭为目标群体,通过转移支付、就业提供和工作收入减退税,达到减贫目标。3.定和执行是社会各方共同参与的过程1994年的国际家庭年将家庭定义为“最小的社会民主单位”,“要通过家庭政策在社会核心建立最小的民主体制”,因而家庭政策的制定和执行是以政府为主体、全社会共同参与的过程,其参与主体从国家一直贯通到企业和个人,除了政府机构,还包括非政府组织、非赢利性机构、社区社团等众多社会合作伙伴。在家庭政策发展比较完善的欧洲大陆国家和北欧国家,普遍设有家庭协会、家庭联盟、互助会等非政府组织,它们代表家庭利益,广泛分布于社区和企业,提出有利于家庭发展的政策需求,已成为家庭支持系统中最为活跃的社会组织。(三)主要内容从各国家庭政策体系的框架设计来看,家庭政策主要包括儿童补贴政策、亲职假政策、家庭保护政策三大类。1.健全家庭补贴制度儿童补贴政策指的是对有未成年子女的家庭提供的现金补助和社会服务。现金补助方面,主要针对多子女家庭、单亲家庭和父母失业家庭等具有贫困风险的家庭。在北欧国家和大部分西欧国家,对于家庭的现金补助采取普惠制,只要有未成年子女,无论家庭的收入情况,都可以得到以儿童补贴为主要形式的现金补助。但在美国等以补缺式社会福利为特征的国家,家庭补贴需要家计调查,现金补助是以贫困家庭的儿童和妇女等收入来源缺乏的弱势群体为主要经济援助对象。目前,世界上已有94个国家建立了以儿童补贴为主要内容的家庭补贴制度,欧洲早在19世纪就有与家庭补贴相关的社会福利项目,而家庭补贴政策在非洲国家的普及率也较高(表1)。此外,儿童补贴政策还表现在社会服务方面,政府通过对18岁以下人口在健康和教育等方面的公共政策干预,以家庭收入税收减免、低价的托幼和学校设施提供等形式为儿童和青少年的成长提供社会便利。2.强化代际关系的可持续发展随着越来越多的育龄妇女参与劳动力市场,各国不断出台兼顾工作与家庭的亲职假政策,通过调整劳动年龄人口特别是女性就业人口在不同生命周期阶段职业发展和家庭责任的平衡,支持代际关系的可持续发展。在亲职假政策方面较有代表性的是北欧国家。以瑞典为例,瑞典妇女一直是其他国家妇女为争取性别平等而效仿的榜样,而瑞典妇女之所以能够取得相对较高的社会地位和政治地位,很大程度上是因为她们享受到了以亲职假政策为主的各种家庭政策优惠。在美国,“家庭与医疗假期法案”、“美国老年人法案修正案”规定,雇主必须每年给员工一定时间的假期,照顾生病的家庭成员;“全国家庭照管者支持项目”通过向各州提供资金,支持照顾60岁及以上老年人的家庭和那些照顾孙辈的祖父母们。3.家庭的稳定量针对离婚率上升和不婚、同居行为递增而出台的家庭保护政策,旨在调整个人与家庭和社会的关系,通过教育、培训和社会干预,帮助人们获得建立和“经营”健康家庭的技巧和能力,维护家庭的稳定。家庭保护政策包括婚姻维护和反家暴两方面。在婚姻维护政策方面,美国的“家庭保护和支持法案”、“健康婚姻法案”通过国家投资促进健康婚姻,帮助已婚夫妇获得更多的家庭发展知识;法国政府对已婚者实施税收优惠,对已婚有子女家庭在创业和置业方面给予政策倾斜。在反家暴政策方面,反家暴立法是干预和遏制家庭暴力最强有力的手段,英国的“家庭法”和美国的“民事保护令”制度都制定了针对施暴者的具体措施,设立了救助受害者的避难机构,如英国的妇女庇护所、美国的妇女避难中心等。四、家庭政策体系家庭是人类社会中最早形成的制度之一。当人类历史表现为不同文明时,家庭的发展变迁受到它所处的社会的影响和制约。在一种文明中,家庭制度与社会生产方式是互动发展的,它们在价值观上是一致的,家庭所处社会的文明特质是家庭价值观的一种映像。在传统中国的家庭价值观中,责任义务是构成家庭组织的重要基石,和谐、人性、个人利益的某种牺牲体现了家庭的核心价值。中国经济的市场化改革带来了个人主义的发展,功利主义文化及其评价机制被引入家庭。家庭成员的价值观念开始更多地向个人倾斜,家庭观念从“家本位”向“人本位”转移,由“家庭至上”逐步向“社会至上”过渡。而个人主义的发展必然导致家庭的市场化和契约化,个人主义在家庭中的泛滥使中国传统家庭的内聚化趋于松散。伴随经济社会改革而发生的人们价值观的变化,正在使以关爱和责任为核心价值的家庭遭遇经济理性的入侵。随着我国市场机制的确立,经济理性正以不同方式进入家庭。个人收入的明显变化极大地改变了传统上家庭成员间在资源占有上的格局,进而带动了家庭成员在家庭中地位的改变,妇女就业率的提升和社会保障制度的完善使姻亲关系变得不像以前那么重要,家庭的解体变得更加容易,家庭的稳定性趋于下降。中国离婚率的上升正是这一现象的反映,1978年我国的粗离婚率为0.35‰,2011年为2.13‰,上升了近7倍。随着中国人口转变的完成,家庭的形态和结构呈现出多元化特征。除核心家庭成为中国家庭结构的主流外,单亲家庭、单身家庭、同居家庭、丁克家庭、空巢家庭、留守家庭等非正规家庭不断增多,不同家庭形态的运行模式各异,所带来的家庭问题也林林总总,各种家庭纠纷不断见诸于媒体,家庭暴力事件和家庭亲情悲剧也已屡见不鲜。这些现象说明,在我国经济社会快速转型的过程中家庭在抗风险能力下降和外部