二战后日本农地制度变迁研究

二战后日本农地制度变迁研究

国外农业经济的特点日本总面积为37.77万公里，其中山地和丘陵约占85%，平原少，耕地有限。日本耕地面积仅占世界耕地面积总数的0.4%,人口却占世界人口的2.2%,人均耕地0.7亩,是世界上人均耕地最少的国家之一。然而,日本通过长时期的实践探索,在现代化进程中,建立了比较完善的农地制度,成为目前世界上土地利用最为合理的国家之一。不仅实现了农业现代化,而且农业的整体生产达到了世界先进水平。1998年大米自给率为95%,鸡蛋96%,蔬菜类84%,水果49%,肉类55%。2002年,日本存栏肉牛465.4万头,户均饲养成牛头数25.1头,已经超过欧盟的平均水平(20.6头)。更有多项农业指标领先于其他发达国家,居世界第一。与日本相邻的中国在农业经济的客观条件方面与日本存在许多相似之处:都是人多地少,历史上都是小农经济;气候都以温带季风气候为主;农作物的品种及种植条件相似。因此,梳理日本农地政策变化的来龙去脉,研究其农地制度流转演化的规律,对于我国农业现代化和新农村建设,具有重要的借鉴意义。一、改革时期的变迁规律二战以来,日本农地政策进行了多次改革。但是,如果将其历次重大农地政策综合起来看,就可以发现,日本的一连串农地政策改革显示了较明显的变迁规律,基本上可以划分为两个阶段:前一阶段是从二战结束到20世纪60年代初,其制度变迁的目标是落实私有产权,做到“耕者有其田”;后一阶段是从20世纪60年代初至今,其制度变迁的目标是促进土地流转和规模经营。通过两阶段的制度变迁,日本的农地做到了产权明晰,并适度扩大了经营规模,从而在日本农业现代化的过程中发展起了重要的基础作用。(一)日本改革的结果—以确定私有产权,落实“耕者有其田”为主旨的制度变迁阶段二战后,作为战败国的日本,其农地改革是在盟军的主导下进行的。在此期间,日本先后进行了两次农地改革,才获得盟国占领军的同意。(1)改革的主要目的是废除封建土地所有制,限制地主的保有土地,由政府强制收买,然后以较低价格卖给佃农,确保农地的所有权、经营权均属农民所有,真正做到了落实私有产权,“耕者有其田”。1946年10月,吉田茂内阁向日本国会提交了《自耕农创设特别法案》和《农地调整法修正案》并获得通过。其主要内容包括以下四点:(1)日本政府在两年内强制收购所有不在村地主的佃耕地和在村地主超过l町步(北海道为3町步)的佃耕地,收购所得的土地原则上卖给佃农;(2)为体现对农民的保护,明确规定了农地的全国平均价格,水田为每1000平方米760日元,旱田为450日元;(3)推行佃租契约文书化,除非有特殊情况并得到知事的许可,地主不得擅自收回土地。土地改革方案实施后,全国耕地面积中自耕地和佃耕地的比例发生了重大变化,在1945年是54%对46%,而到了1950年该比例是90%对10%,户均耕地1.47公顷。自耕农户从1945年的172.9万户上升到1950年的382.2万户。为了维护耕作者的权利,保护农地改革的成果,日本于1952年制定了《农地法》。《农地法》规定了农户拥有土地的最高限额(都、府、县3公顷,北海道12公顷)和出租土地的最高限额(l公顷),超出的土地必须低价经政府转卖给其他农户。为了防止土地再次集中于少数人手中,《土地法》严格限制土地所有权流转,规定自有土地在3公顷以下的农户才有买地权,土地买卖必须经都、道、府、县知事严格审查批准才能进行。涉及农地的所有、利用、交易、转让等各个领域,形成一个常规性的、完整的农村土地管理管制制度。《农地法》奠定了“农有农用”,一家一户的小规模经营模式,严格限定了“将农地转用于农地以外的用途”,激励了农民的积极性,促进了农地的有效利用,从而使日本能够迅速恢复农业生产以应对粮食短缺危机,也使广大农民有了获得基本收入的土地保障。(二)初次改革阶段1958-1978年《农地法》在日本经济恢复时期对农业乃至国民经济的稳定发展起到了不可替代的作用。但随着工业化和城市化的快速发展,该制度的弊端逐渐显露:该法由于限制了每户的耕作面积及地主的租佃面积,因而不利于农地的规模经营;该法限制了农民的转让,进城就业者无法转让其土地,又不愿意抛弃,因而出现许多兼业农民(即除农业劳动和农业收入外,还有其他非农业劳动和非农业收入的农民)。同时,受人口高龄化、劳动向城市转移、农业接班人减少等因素的影响,还出现了许多抛荒现象,导致耕地利用率降低。为了解决上述问题,日本于1962至2000年间先后六次对《农地法》进行了修改,并制定了《农业基本法》、《关于农业振兴地域的法律》、《农业经营基础强化促进法》、《增进农用地利用法》等一系列相关法律。试图通过一系列改革,增设了农业生产法人,放宽了对农地占有和流转的限制,以加快土地流转,促进规模经营。但日本促进土地流转的政策并非一帆风顺,而是经历了较大的曲折,尤其1962年和1970年两次对《农地法》大的修改,并没有达到促进土地流转的预期效果。以此为标志,又可以把日本促进土地流转和规模经营的制度变迁阶段细分为三个小阶段:第一阶段:1962年以促进土地所有权流转与规模经营为主旨的初次改革1962年对1952年的《农地法》进行的修改主要包括以下几个方面:(1)将农户拥有土地面积的最高限制放宽到3公顷,附加的条件是要当农业经营所需要的劳动力半数以上由家庭劳动力提供时;(2)设立农业生产法人制度,允许由农户发起的各种农业生产组织购买和租用农地,但对拥有土地的最高面积有限制。(3)建立了“土地信托制度”,目的是促进土地买卖和租赁业务的发展。但是,由于一方面当时的经济发展水平尚未达到大量农民可以摆脱土地保障的水平,另一方面是由于农民对政府的政策不信任,担心出租的土地被剥夺所有权(战后的农地改革中,许多农户出租的土地被政府强制购买,这在农民心理留下了很深的阴影)。因而,这次改革的效果并不理想。第二阶段:1970年促进土地所有权流转和规模经营为主旨的再次改革1970年,日本政府再次对《农地法》进行了更大幅度的修改,其内容主要包括:(1)取消了农户购买或租地的最高面积限制。日本政府认为随着农业逐步实现机械化,农户完全有能力耕作更多的土地。但同时还对购买和租用农地的农户进行了严格的资格限定,不允许出现雇工从事农业活动的情况。(2)取消了对各种农业生产组织购买和租用土地面积的最高限制,允许由农户合作、合资组织起来的农业生产法人自由购买和租用农地,合作社可以经营社员委托的土地。(3)对土地租用的条件进行了放宽,部分取消了农地委员会对土地出租的管制,增加了租赁双方的自主权。同时,解除了对土地租金的最高限制,当地农地委员会只给出指导性的租金,供出租双方参考。为了方便农户之间土地的出让和出租,还专门成立了不以盈利为目的农业土地管理公司,为租赁双方提供相关服务,由政府对农业土地管理公司提供资金补助。但是,再次的农地制度改革仍旧没有取得理想的效果。在再次改革后的几年里,全国土地出租的面积不仅没有增加,反而呈现下降的趋势。出现这种情况的原因是,一方面农民对政府依然不够信任,担心出租的土地被剥夺所有权的心理阴影仍没消除;另一方面则是快速的城市化导致土地的价值被显著地提高,农民普遍不愿意放弃对土地的权利,担心由此产生变故。第三阶段:1975年以来促进土地使用权、经营权流转为主旨的规模经营的新改革前两次的农地制度改革的不利使日本政府开始意识到,农户还不会轻易出卖农地,靠转让所有权来促进土地流转非常困难,必须把思路转到依靠土地使用权和经营权流动促进农地规模经营上来。此后,日本政府把改革的重心放在稳定所有权,放开使用权和经营权上。1975年日本政府在一些农业振兴区域开始实施“农地利用促进事业”,其目的是发挥地方的自主权,赋予市町村自主调整农地关系的权力,以促进农地的流动。1980年,日本政府提出了《农地利用增进法》,主要内容包括两点:(1)进一步制定优惠措施,鼓励农户出租或出卖土地。在放宽农民处置土地的自主权的同时,还规定中途规定出租者可以收回出租地,而不必支付赔偿损失。此外,政府还对出租者提供与租期相对应的租金补助,出租时期越长,则单位农地面积上的补助额越高。(2)积极开展农地委托经营,由大户和生产合作组织接受农户委托的农作业务,由此来推动规模经营的发展。与此相对应,又对《农地法》进行了新修改,放宽了农业生产法人有关从业人员的条件,以扩大规模经营,培养后继农业生产者。通过以上一系列的改革,日本农地的流转率开始加速,农地出租面积由1970年的7.6%上升到1985年的20.5%,经营面积在2公顷以上的农户占的比例由1970年5.9%提高到1980年的7.3%。到2001年底,认定农业生产者的数量达到了178000户,经营规模在5公顷以上的农户增加到45800户。此后,日本政府对农地制度保持了动态调整的做法,目的是为不断适应农业国际化竞争压力。二、中日发展模式对比中国和日本在农业经济的客观条件方面存在许多相似之处,今天的中国发展模式也与日本在二战后赶超式的发展模式有很多相似之处。因此,日本农地制度变迁的路径与模式能给我们带来诸多启示。(一)农地改革和创新以给农民稳定的农地产权为前提有恒产者有恒心。如果没有明确的产权,就会产生漂泊感,从而挫伤农民的积极性;如果产权模糊,则又容易使个人产生偷懒的机会主义倾向,导致“公地悲剧”现象。二战后,日本农地改革的第一步就是明确农地的产权,真正落实“耕者有其田”,这对稳定农民起到了至关重要的作用。而在其后的1962年和1970年的两次农地改革都没取得预期的效果,主要原因也是因为农民对农产产权的担心,担心土地流转后农地产权及由此带来的土地升值等相关权利的被剥夺。可见,任何农地制度的改革和创新,都必须以给农民稳定的农地产权为前提,这样才能稳定“农心”,农地改革才能顺利推进。我国自建国以来,农地也经历了四次制度变迁。(1)家庭联产承包责任制的制度变迁效率早已得到充分发挥,此后农地的收益又陷入了增长缓慢的状况。因此,目前我国包括政府、农民、关联企业等相关主体对农地具有强烈的制度创新需求,并且各地也在进行农地的改革和创新活动。目前我国关于农村土地产权制度改革的观点主要有五种,分别是主张土地产权实行国家单一所有制;由国家、集体、个人三元所有制;私有制;土地双轨制(“土地国有基础上的个人占有制”,即在法律上土地最终归国家所有,但在经营形式上允许私人占有和继承(2));强化现有土地所有制。笔者认为,无论何种创新,都必须要能给农民稳定的农地产权预期,否则,改革将很难顺利推进。在目前情况下,比较可行的是采取第四种主张,即土地双轨制,因为这种主张一方面保持了国家对土地的最终所有制,又保证了农民个人对土地权利的真正拥有。但是名称不能叫“双轨制”,因为“双轨制”带有过渡的色彩。可以考虑叫“二级土地所有制”,国家是一级所有者,拥有土地的最终所有权;农民是二级所有者,拥有一级所有者以外的其他各项权利。当然,农民拥有稳定而自由(当然是在法律法规约束之下)的经营权也是题中应有之义。(二)日本在农地制度的改革经历了“十五”时期,对于农地日本从20世纪70年代“农地法”修改,80年代“农地利用增进法”提出,以及此后的多次政策法规的调整,都是围绕扩大促进流转和扩大农地经营规模进行的,这说明,农地的适度集中和规模经营是经济社会发展到一定阶段的必然要求和选择。和日本当年的情况非常相似,我国在快速的工业化和城市化的进程中,农民的“两栖”现象和农业的兼业经营现象,以及农地抛荒情况也都非常普遍。况且,细碎化、小规模化的农地经营对提高农业收入和提高农产品的国际竞争力也都相当不利。因此,通过相关制度的改革,促进农地的流转和适度的规模经营也应该是“十二五”时期我国农地制度改革的一项重要工作。这方面,日本放宽农业从业人员的条件,培育农协会等中介组织,在稳定所有权的基础上灵活创新租赁,以及政府增加补贴等经验非常值得我国借鉴。日本1962年和1970年促进土地流转的改革教训也提醒我们,在大多数农民还主要依赖土地保障的阶段,加快土地流转,必须稳定所有权而放活经营权。不考虑农民的土地利益诉求,不尊重农民的愿意,想超越发展阶段,强行推进土地所有权转让,只会遭到农民的抵制。(三)日本农地法规的启示自二战以来,日本颁布的有关土地管理方面的法律共有130部之多,其中,《农地法》、《土地改良法》、《农振法》以及《农促法》是日本农地制度的基本框架,也是其农地政策的基本依据。这些法律也