农村合并对经济增长的影响大都市辖区合并的经济增长绩效基于上海市黄浦区与南市区的合并案例研究

农村合并对经济增长的影响大都市辖区合并的经济增长绩效基于上海市黄浦区与南市区的合并案例研究

一、重大城市合并。在一些城市在自1995年以来的快速城市化过程中，中国的许多地区通过“取消区域化”行政区划调整法获得了更多的城市发展空间，促进了城市化发展（高林，2011）。在此期间,我们还发现存在着城市所辖“区”合并的现象,尽管这种现象相对而言并不多见,但由于相关案例多发生在一些大城市甚至是特大都区,因而颇令人瞩目。尤其是近两年以来几例重大城市所辖区的合并再次引起了人们的高度关注,这些事件包括:2009年5月上海市南汇区并入浦东新区,2009年9月天津市将所辖的塘沽区、汉沽区与大港区合并成立滨海新区,以及2010年7月北京市将所辖的东城区、崇文区合并成立新东城区,西城区、宣武区合并成立新西城区。引人注目的合并促使人们思考辖区合并是否会成为大都市行政区划调整的一种趋势,与“撤县设区”不同,城市所辖“区”的合并没有直接为城市的发展提供额外的土地扩张空间,在这种情形下,非常有必要在经验上对辖区合并所产生的效果进行评估,并进一步深入分析辖区合并的内在动因。为此,本文在梳理辖区合并影响经济增长的理论逻辑基础上,基于2000年上海市黄浦区与南市区的合并案例,对此项辖区合并事件进行了评估,发现辖区合并有效地推动了经济增长,证实了文献中所预期的规模经济效果。二、不同地域和地区公共服务提供的差异关于整合型辖区影响经济增长绩效的论争由来已久,这种论争是在与细碎型辖区的比较中展现出来的。在文献中,这两类针锋相对的观点被分别冠上了整合论者和多中心论者的标签。在多中心论问世之前的1950~1970年整合论的主张不仅占据了理论的主流,改革者也坚持认为,一个辖区被分割成诸多细小的区域会增加政府运行成本,是浪费和无效率的(Schneider,1986)。但是,随后出现的多中心论者则以全新的理论逻辑体系挑战了整合论者的主张,他们认为,细碎型的辖区治理体系有利于辖区政府在税收/公共品组合上为居民和私营企业提供更多的选择,因为一个更小的辖区意味着更多具有同质性偏好的人群可以集中在一起,辖区政府也就更容易满足这些同质性人群的偏好。而当社会中大量具有异质性偏好的人群可以被分割成诸多具有同质性偏好的群体时,整个社会的异质性偏好也就更容易被满足。同时,细碎化还有助于辖区内的政府展开竞争,进一步激励辖区政府以更低的成本提供更加匹配的公共服务和税收组合,通过财政资源的有效配置和竞争以及所引起的其他效应,公共资金以及社会资金都将获得更高的产出效率,从而促进经济增长(Tiebout,1956;Ostrom等,1961;Ostrom,1972)。鉴于理论上颇具吸引人的主张,研究者对此展开了经验评价,大量的实证研究发现,尽管有不少支持多中心论的证据,但似乎并不能达到普遍适用性的结论,研究对象的不同(比如大都市区、国家)、人口规模的差异以及细碎指标的度量方法都可能影响到经验结果(Hendrick等,2008)。而基于实践的观察,研究者发现,细碎化的辖区政府在公共服务提供上可能产生两种后果:一是由于居民对公共服务的需求并不是集中于某一项,这就导致细碎化后的政府还是要提供一个公共服务集,如此一来,各辖区之间在公共服务的提供上显然是存在重合的,这不仅导致公共资金不能发挥规模经济效应,在管理上也产生了低效率(Boyne,1992);另一种不良的后果是辖区政府的功能将局限在十分有限的目标上,这在实践中可能导致一些辖区吸引了具备更强税收贡献能力的群体,而另一些辖区则成为一些税收贡献能力差的群体的集聚地。同时,这些人群相应享受到的公共服务水平也就较为低下,导致地区间的财政不均等并出现社会群体的分割(Orfield,2002),从而不利于低收入人群的人力资本积累,加剧社会不平等,最终阻碍经济增长。这种由辖区细碎所导致的社会分割在一些国家(比如美国)已经成为一个突出的问题。针对于此,整合论者则提出整合型辖区政府能够避免这方面的劣势。他们认为,一个大的、多目标的政府在公共服务的管理和提供上是最有效率的,因为它能够防止公共服务成本的加倍。而且,一个整合的系统具有更大的可供处理的资源池,相对于细碎化的地方政府,整合型政府能够为居民和投资者提供更加广泛性的公共服务(Nelson&Foster,1999),以一种更加集中的方式提供公共服务,还能够保证财政资源在地区间较均衡地配置(Keating,1995;Lowery,2000),从而有利于国家和地区的长期经济增长。研究者还发现,虽然细碎有助于通过辖区之间竞争来推动经济增长,但在信息不充分以及居民无法自由流动的情况下,这种竞争机制并不能得到保证,从而也就阻断了细碎促进经济增长的路径(Oakerson,1999),而且,在制度并不完善的情况下,辖区政府之间有可能展开恶性竞争,采取“以邻为壑”的策略,结果损害整体的经济增长效率,甚至一些具有明显外部性的经济活动也难以得到有效解决,因为辖区之间不存在合作的激励,最终导致经济增长质量低下,比如污染严重、恶化生态环境、公共安全服务提供不足、经济结构无法调整等。在这种情况下,整合论者认为,通过辖区合并可以将此类区域性问题内部化,因为将细碎化的政府合并成一个更大的政府,具备了在更大区域层面上统一管治和调度的权力,尤其有利于大都市区的发展(Hawkins等,1991)。整合型辖区的另一个优势在于,相比较于细碎化的地区,投资者和企业主只需要与一个辖区政府打交道,免去了需要多个政府同意和审核的复杂过程,这一点对于制造业企业显得非常重要,因为它免去了因为管制不确定所带来的企业区位选择上的复杂性,这种因需要获得多个政府或机构认同和审批所带来的困惑、耽搁以及不确定性将阻碍企业的发展,从而不利于经济增长(Feiock,1994)。简言之,整合型辖区在一定程度上可以创设更好的商业环境。可见,整合型辖区在理论上存在多种机制提升经济增长绩效,然而,这些优势能否得到经验验证呢?在过去的二三十年间,许多国家和地区频繁发生的辖区合并案例为研究者展开经验评价提供了很好背景,于是出现了大量的关于辖区合并后果的研究文献,不仅包括辖区合并对整体经济增长绩效的影响,还具体研究了辖区合并对经济增长绩效机制的影响,甚至还扩展了研究视角,比如,有研究者从居民对地方政府的满意度来评价辖区合并(McDavid,2002)。尽管研究文献已经积累了不少,但是,正如评价辖区细碎一样,辖区合并促进经济增长绩效的证据并不足以令人十分信服。文献中显示了辖区合并与经济增长存在着不太大的正向相关性,但与国家范围内的经济增长以及其他没有实施合并的地区相比较而言,这种相关性并不引人注目(Staley等,2005)。基于诸多不同的案例以及经验发现,研究者提出,评价辖区合并是否有益是困难的,它更有可能是一个因地制宜的策略,许多因素,诸如合并的动机、合并时两个辖区的人口规模与密度、辖区政府所赋予的责任以及辖区内偏好的同质性程度等,都会影响到合并的成功与否(FoxandGurley,2006)。那么,对于近年来中国所发生的为数不多但令人瞩目的行政区划合并事件,尤其是大都市区的辖区合并是否产生了如理论预期的效果呢?本文基于上海市黄浦区与南市区在2000年的合并事件对此展开研究。三、黄东南角的经济增长水平,在第正如现有文献所揭示的,辖区合并能否产生如理论所预期的效果,与合并之初两个辖区的特点存在很大关系。为此,我们有必要对合并之前的黄浦区和南市区的经济社会发展特征作一个简要的概述和对比,同时,这也是我们基于案例研究推及到一般性价值意义时所必须关注的问题。表1列出了黄埔区与南市区合并的前一年(1999年)若干经济社会指标的对比。从表1可以看到,在国土面积和人口规模方面,黄浦区均要比南市区显得更“小”,前者几乎只是后者的一半,但反映在人口密度上,两者则几乎是相同的。从经济增长水平来看,在1999年,黄浦区的GDP总量是南市区的1.52倍,可见,虽然黄浦区显得更“小”,但经济规模要比南市区大,于是,当进一步反映在人均GDP和地均GDP时,黄埔区则显得要比南市区强得多。最后,财政数据显示,黄浦区的人均地方财政收入是南市区的3.35倍,由于两者所面临的财政体制是一样的,由此可见,黄埔区不仅具有更强的经济产出能力,而且产出的税收贡献能力也更强。由于具有更强的财政收入汲取能力,因此,黄浦区的人均财政支出也要比南市区高得多,两区在公共财政资金的分配上相差悬殊。综合以上几个方面来看,合并之初的黄埔区和南市区存在较大差异,它们之间的合并显然是一种典型的非对等力量整合。黄浦区可谓真正的城市中心区,具有明显的集聚优势,但面积狭小,约束了其进一步发挥和壮大其集聚能力;而南市区虽然也属于城市中心区,具有较为丰富的土地资源,但并没有发挥出相应的集聚能力,相反,却因棚户区集中、基础设施薄弱而背负着沉重的发展包袱,两者的合并显然是为双方的优势互补提供了一个潜在的空间。但终究能否产生1+1>2的效果还需要借助于严谨的经验分析加以判断。从理论上看,两个辖区的非对等性为合并后规模经济效应的发挥提供了潜在的优势,这是因为,南市区的并入为上海市中心城区提供了潜在的扩张空间,因为它输出了丰富的土地资源,有利于新黄浦区政府展开更好的城市区统筹规划,同时出台整合型的经济政策,更有力地消除原来两个区在经济商业环境和政策法规上的不一致,从而进一步增强中心城区的集聚效应。四、研究对象的选择1、经济增长绩效的定义与指标构建为了展开经验评价,我们首先需要对“经济增长绩效”进行可操作性的定义,为此,主要依据本文提出的经济增长绩效的理论逻辑来构建相关的量化指标。假如合并的确能显示出如理论所预期的效果,那么,合并的优势应该能从经济增长速度反映出来,因此,经济增长率是我们所要集中考察的经济增长绩效。为了得到更加稳健的结论,我们所采用的经济增长率指标又包括了总体经济增长率与人均经济增长率,如表2所示。2、研究方法与数据来源由于本文是基于单个案例而展开的经验研究,为了确保评价的严谨性和结论的可靠性,研究方法至关重要。既有文献存在两种思路,在早期的一些研究中,研究者直接将合并之前的A辖区和B辖区的数据加总,然后用合并之后C辖区的数据减去合并之前的加总数据,以此判断合并的效果,这种方法操作简单,但可能并不能精确反映合并的效果,因为这有可能只是所在大都市区所受到的外部冲击甚至国家层面的宏观经济政策调整等因素反映在各辖区经济表现上的时间趋势特征;另一种思路就是所谓的拟实验思路,将A辖区和B辖区视为一对实验组,并引入两个完全类似1但没有合并的辖区(E和F)作为对照组,运用双重差分法(DID)来综合判断合并的效果,这种方法在理论上要科学得多,它可以排除时间趋势,但它的一大挑战是寻找完全类似的对照组,由于现实中可能难以满足这一要求,从而一定程度上会削弱实验法所要求的完美性质。对比以上两种思路,本文采用拟实验的方法展开研究,但是,合并之初的黄浦区和南市区在经济社会发展水平上是不对等的,我们很难在上海市的辖区中找到与黄浦区和南市区同时完全匹配的另外两个区,但为了尽可能地排除共同因素的干扰,我们选择了静安区和卢湾区作为对照组,因为这两个区也均属于上海市的中心城区,在性质上与黄浦区和南市区具有一致性。事实上,基于1999年的数据分析和对比,我们发现卢湾区与南市区存在较大程度的匹配性,卢湾区的国土面积为8.05平方千米,户籍人口36.52万人,GDP为26.25亿元(现价);而南市区的国土面积为8.29平方千米、户籍人口44.29万人,GDP为26.01亿元(现价),两者均较为接近。特殊之处在于黄浦区,它在国土面积方面虽然是上海市最小的一个中心城区,但它的经济体规模最大,静安区在人口和国土面积方面比黄埔区显得要大,但在合并之前,静安区的GDP规模比黄埔区要小。不过,从表3可见,静安区与黄埔区在经济规模上的差距呈现逐渐缩小的趋势,至1999年,两者的差距已经不大了。正因为如此,静安区作为黄浦区的匹配对象也算是一个次优选择了。确定了对照组后,我们还需要界定考察时段。由于合并发生在2000年的年中,为此,我们选取了合并之前的五年(1995~1999年)与合并之后的五年(2001~2005年)进行比较。之所以没有将考察时段进一步拉长,主要是为了充分排除“2010上海世博会”给新黄浦区经济发展所产生的影响,从而干扰我们对合并效果的评估。前后五年的时间也能够较为充分地展现出合并所产生的中短期影响,并在一定程度上推测长期影响。研究数据综合了四个来源:历年的《上海年鉴》、《上海市统计年鉴》以及《黄埔区续志》和《南市区续志》。在计算GDP的相关指标时,我们均采用了实际值,即用名义值除以相关年度的上海市GDP平减指数得到,在此以1995年作为基期。3、合并效果的分析我们首先计算合并前后两个五年相关指标的整体变化情况,以此判断合并的整体效果。比如,实际GDP在1995~1999年的五年整体增长率计算方式为:[(GDP1999-GDP1995)/GDP1995]×100%,经济增长绩效的五年整体表现列示在表4的A、B两个子集。然后,我们进一步计算了前后两个五年各自的年均增长率,比如,实际GDP在1995~1999年的年均增长率为:[(GDP1999/GDP1995)1/4]-1,年均增长率的表现列示在表4的C、D两个子集。从表4可见,在合并之前的1995~1999年间,黄浦区和南市区合计的实际GDP整体经济增长率非常小,仅为0.0062;而合并后的2001~2005年五年间,新黄浦区实际GDP的整体增长率达到0.1802,前后对比,GDP实际增长率提升了0.174。而参照组“静安区+卢湾区”的数据显示,它们在1995~1999年间的合计实际GDP整体增长率达到了0.3567,远高于同期黄浦区和南市区合计的整体经济增长表现,而在此后2001~2005年的年间,它们的合计增长速度进一步上升,达到0.4187的整体增长率,尽管它们维持了较快的经济增长态势,但是,后五年相对于前五年的优势并不明显,只净增加了0.062。于是,我们对两个一阶差分再次进行一次差分,就可以得到合并所产生的真实效果,即0.174-0.062=0.1112。由此可见,基于前后五年的整体变化来看,合并显著且可观地推动了实际GDP的增长。进一步对人均实际GDP的五年增长率变化进行分析。从表4中的B子集可见,在对GDP进行人均化处理后,各指标值均有所上升,一阶差分显示,新黄浦区的人均实际GDP五年整体增长率比合并之前的五年增长率仍然高出0.1528,参照组“静安区+卢湾区”的人均实际GDP五年增长率增加了0.1039。尽管实验组的效果有所下将,而对照组的优势有所上升,但二阶差分(0.1528-0.1039=0.0489)表明,合并仍然显示出具有推动经济增长的效果。观察表4中C、D两个子集,可以发现,尽管新黄浦区在合并前后的年均增长速度均不如参照组“静安区+卢湾区”在相同时段的表现,但无论是实际GDP增长率还是人均实际GDP增长率,合并后的五年表现出了平均更快的经济增长速度:实际GDP年均增长率的二阶差分为0.0408-0.0122=0.0286,而人均实际GDP年均增长率的二阶差分为0.0333-0.019=0.0143,对于年均经济增长率而言,这种相对表现是非常可观的。表4中的数据显示,合并经济增长绩效的获得似乎在很大程度上是由于合并之前黄浦区与南市区较差的经济增长表现。为此,我们绘出了黄浦区合并前后与对照组“静安区+卢湾区”的实际GDP增长率变化趋势图(如图1所示)。虽然我们强调了2010世博会对评估合并效果的干扰,但图1中还是将合并后的时段拉长——包含了2006~2009年的经济增长率,图1展示了一系列丰富的信息。首先,合并之前,黄埔区与南市区合计的实际GDP增长率非常小,甚至在1998年之后出现了下滑1,表明此间两个区合计的经济增长动力的确比较弱;其次,还可以分析合并是否存在时滞效应,从图1中可见,在合并的当年(2000年),经济增长绩效并未立刻显现,甚至在2001年和2002年,合并的效果仍然不明显,在此之后才表现出比较明显的增长。图1还显示,新黄浦区在2005年之后经济增长率相比较于2004年开始有一定幅度的下降,似乎表明合并的效果很“短暂”。不过,当我们结合对照组一起观察时,就会发现,合并可能有助于辖区经济增长的稳健性。显而易见的是,在合并后的时段中,对照组的经济增长率波动程度非常大,但实验组则要稳健得多。事实上,由于我们在双重差分计算过程中选择的终点年份是2005年,而这一年恰恰是对照组增长率较高而实验组增长率有所下将的年份,假如双重差分计算中所选择的终点年份是2006或者是2007年(这两年对照组“静安区+卢湾区”的经济增长率都较之前下降较多),那么,计算结果将会进一步放大合并的效果。当然,对于2009年实验组“奇高”的经济增长率,显然是受到了2010世博会的影响,相关基础设施的投资必然会推高这一年的经济增长,这在很大程度上已经不是合并本身的效果了。五、改变分权体制下的分散化政策针对近期令人瞩目的大都市所辖“区”合并行动能否产生1+1>2的效果,本文基于2000年上海市黄浦区和南市区的合并案例,从经济增长绩效的角度评价了辖区合并的后果。研究发现,该项合并有效地推动了更快的经济增长,证实了文献中所预期的规模经济效应。在过去一段时间关于中国经济增长之谜的文献解释中,地方政府之间的竞争是推动地方经济增长进而实现全国整体经济增长的一个重要机制,但是,这种地方政府之间竞争机制也逐渐被观察到产生了不利于长期经济增长的后果,比如市场分割、环境恶化、产业结构趋同、投资驱动的经济增长模式等。与此同时,当前中国快速的城市化进程也使得要素正在经历一个快速的集聚过程,在这个过程中,经济集聚效应与规模经济效应的作用开始凸显,一些最新的研究发现,地理是决定中国城市长期发展的重要因素,在全国层面上,随着经济向东部沿海地区的集聚,位于沿海地区的城市经济增长率与土地利用效率远高于中西部城市的表现(陆铭、陈钊,2009)。事实上,当我们将视野从全国转向一个更小的辖域时,经济向一些地区性中心城市的集聚也在客观发生着。那么,伴随着经济集聚的发生,行政区划制度可能就会不适应甚至不适宜于这种市场自发力量的运动态势,因为固有的行政区划将辖区分散化,而中国的财政分权体制与官员考核体系则将这些分散的辖区进一步发展成具有独立利益的经济主体,结果导致竞争成为一种必然的状态。在行政区划、财政分权体制与官员考核体系均不发生根本性变化的情况下,这种竞争状态将成为一种常态,进而抑制集聚所要求的规模经济效应。在这个时候,如果能适时地调整行政区划,将原来具有分割边界的不同辖区进行合并,原有辖区之间的不良竞争状态就会被内部化,从而有助于冲破区划制度对规模经济效应所带来的障碍。当然,本文并不否定分权体制下地方政府之间的竞争作用机制,只是强调了当市场自发力量发展到更需要集聚效应并且此时的竞争机制开始不利于集聚效应的发挥时,就应当尽可能推动竞争效应向集聚效应的转换。事实上,财政分权体制作为一种固化的中央—地方财政关系状态,几乎不可能再回到中央政府统收统支、而地方政府仅仅是中央政府收入和支出的代理人角色状态,调整它显然意味着极其巨大的制度调整成本。针对现有的以GDP增长率为导向的政绩考核机制,它所演绎的晋升锦标赛(尤其是省以下各级地方官员)也是解释中国经济增长的一个重要因素(周黎安,2007),但它的作用是在分权体制赋予了地方政府独立的经济利益意识以及行政区划形成了辖区分散化决策才得以发挥的。也就是说,GDP晋升锦标赛机制的发挥是有前设条件的,倘若地方政府没有干预辖区经济的财政税收手段或者地方辖区数量大为缩减,晋升锦标赛也不会演绎成恶化的竞争态势。我们注意到,文献中提出了一些可供替代的官员政绩考核体系,如加权指标考核、绿色GDP甚至幸福感指数考核等。对于按政府职能分别赋权的政绩考核方式,在实践中并非一定能产生更好的效果,问题在于权重的确定,在中央不可能统一各地政绩考核体系中的各项权重时,地方政府对各项职能的赋权还是会受到地方行政领导偏好的左右,而且还可能频繁变化。而对于公众幸福感指数这种政绩考核方式,虽然它的伦理取向颇为吸引人,但针对中国这样一个发展中的大国,相对平稳快速的经济增长是居民获取幸福感的基本保证,不顾经济增长而纯粹依靠再分配来获取公众幸福感显然是无法长久维持的。因此,试图通过改变地方官员政治晋升的竞争“标尺”可能会产生新的一系列问题,从而难以保证经济增长与居民幸福感的兼容。集聚效应在相当程度上却可以避免这种困境,事实上,无论是国际上不同国家的区域平衡与城市发展经验,还是针对中国的经验研究都告诉我们,充分发挥中国城市化进程中的集聚效应与规模经济效应能够获取人均生活质量意义上的区域平衡,是实现从集聚中走向平衡的一个发展模式(陆铭,2010)。对一些经济集聚效应强的地区(比如大都市地区)进行辖区合并是适应这种发展模式的,当所辖区合并后,新辖区政府可以对城市的发展进行统一规划,通过整合公共财政资金、行政资源以及政策体系,城市政府能够更好地促进经济结构调整与产业升级,从而提升城市品味,