当前形势下地方财政的现状与对策

当前形势下地方财政的现状与对策

地方资金是国家资金的基础，地方资金的稳定是国家资金稳定的先决条件。近年来各级地方财政所面临的巨大困难,已经成为制约地方经济和社会事业发展的重要因素。缓解地方财政困难的积弊,将是今后几年财政工作的重点之一。在2004年12月21日召开的全国财政工作会议上,财政部部长金人庆提出,财政部已制定了实施方案,自2005年起开始,力争用几年时间较为明显地缓解县乡财政困难。如何防范和化解由于地方财政困难带来的财政风险,已引起了各级政府的高度重视。一、地方资金的困难和问题债务不能满足地方财政的正常运转需要1.地方财政收支失衡,财政赤字问题严重。我国《预算法》不允许地方财政实行赤字预算,但预算执行结果却经常出现赤字,不能实现收支平衡,尤其是中西部地区,情况更为严重。在我国,地方财政收入和支出存在巨大缺口,使得地方财政收支失衡,赤字问题严重。1998年国家实施积极的财政政策之后,地方政府赤字问题尤为突出。从表1中,我们可以看到地方财政赤字几乎以每年1000亿元的速度增加。2.地方财政债务数额较大,致使财政风险加大。由于地方财政收支缺口较大,为了维持地方政府公共职能的正常履行,保证财政目标的正常实现,各级政府不得不大量借债弥补缺口。对于我国地方债务的规模,学者们有不同的看法,财政部财政科学研究所所长贾康曾经调查过几个省的情况,发现一般省份都是几百亿的债务规模,有的则接近千亿;按照中国有30多个省份来推算,就是万亿的规模。中国社会科学院财政与贸易经济研究所财政室副主任杨之刚的算法相对简单,她说:“另一种推算方法是看县乡的收入和债务,往往债务占到收入一半。现在有2.5万亿的财政收入,起码有上万亿的县乡债务。”较为官方的数据,根据2004年11月举行的“2004财税改革暨基层财政解困与财政体制创新高级研讨会”透露出的消息,我国县乡两级的债务已高达5000多亿元,每年以200亿元的速度递增。这样数额巨大的债务让人触目惊心,也使得我国地方财政尤其是县乡财政的财政风险加大。3.地方财政无力维持基本运转,基本保障不能正常实现。地方财政所面临的巨大困难,使得地方政府无法维持正常的运转需要,更谈不上履行自身的职能和提供必要的公共产品和服务了。县乡财政危机使县乡政府无力提供农村最基本的公共服务,因而不能较好地造福于民。农村中小型的农田水利工程、乡村道路等设施,是调整农业结构、增加农民收入的基础条件。而按照现行的财政体制和投资体制,中央政府投资主要负责大中型基础设施项目,很难直接覆盖到广大乡村,省级政府投资也主要用于同中央投资配套搞大中型项目,农村中小型基础设施项目建设的职责在基层的县(市)和乡镇政府,中央和省级政府仅对个别地区和特殊类型的中小型基础设施项目投资进行适当补助(如老少边穷地区等)。县乡政府基本上是“吃饭财政”,连国家投资项目的配套资金都难以真正落实,对农村中小型基础设施的投入也就几乎没有。影响人民公共需要的有效满足。我国社会主义1.侵蚀国家财政基础。我们知道县乡财政是国家财政的基础,它们的状况如何直接影响到国家财政的基础。县乡财政直接与广大人民群众的生产、生活密切相关,其运转情况对人民的影响最为直接,力度也最大。我国地方财政能力不足的问题会直接影响到地方财政的安全高效运转,影响到地方财政职能的发挥,从而直接影响到公共物品、服务的有效提供,使得地方人民公共需要的有效满足成为难题。2.危及地方政府运转。在社会主义市场经济条件下,政府与市场分工不同,在一些市场失灵的领域,需要发挥政府的作用,通过提供公共物品满足人们的公共需要。而这些是需要灵活有效的财政政策作为工具的,难以想象,在地方财政财力存在严重困难的情况下,地方政府如何满足人们对公共物品的满足,如何高效运转。3.影响国家改革政策的实施,不利于国家、社会的稳定。改革、发展和稳定三者是辩证统一的关系,改革是动力,只有不断深化改革,才能解决经济社会发展中的困难和问题;发展是目的,只有加快发展,才能实现“三步走”的战略目标;稳定是前提,只有保持稳定,才能为改革和发展创造有利条件。三者相互作用、相互影响,不可偏废。地方财政能力不足使得国家改革政策无法顺利实施,发展的目标无法实现,基本的社会保障得不到提供,这将严重影响广大人民群众的积极性和创造性,不利于国家、社会保持稳定的大局不动摇。二、关于市场机制的传导机制问题综合分析我国地方财政困难存在的原因,主要包括以下几个方面:1.我国当前经济运行中存在的问题转移到财政上来。从1998年国家实施积极的财政政策以来,我国经济一直以较高的速度发展。(见表2)但是,我们也发现,经济总量增长的压力渐渐转嫁到财政上来,财政支出对经济增长的贡献率明显偏高,个人消费、投资并没有像我们预期的那样在公共支出增加的带动下活跃起来。相反地,个人储蓄总额依然保持较大的规模,并以一定的速度稳步增加。经济增长需要多种因素共同发挥作用,而不仅仅是某一方面单独起作用就可以带来快速、高效增长的。但现在我国经济发展的实际情况是,财政政策的支持、财政支出的流向和地方财政能力状况都在很大程度上影响经济发展,换句话说,我国的经济增长已经出现了片面的、不良的路径依赖现象。这种依赖造成了地方财政承担了巨大的本不应该承担的经济增长压力,从根本上,造成了现在地方财政能力不足的局面。另一方面,现在学术界普遍认为,我国目前经济结构中存在的问题可以部分归因于财政政策干预上。我国还处于经济转轨时期,市场经济虽已初步确立起来,但仍然有许多不完善的地方。例如,市场机制中的传导机制还存在很多问题,市场上的有效信息不充分,从而导致个人或企业对于市场状况的细微变动反应不够灵敏,也就无法快速做出相应的市场行为作为对策。也是由于这种传导机制的问题,经济运行中所包含的推动经济发展的如劳动力、资本等因素不能有效地发挥作用,推动经济向前发展。用数学的语言来说,经济增长的内生变量影响颇小,而大多受外界因素的影响,在中国现阶段,主要是指的财政政策的影响。正是在这种影响之下,我国经济结构呈现了许多令人担忧的现象,包括所有制结构、地区结构以及产业结构,这些也相应地影响了各个地方政府的财政能力的提升。2.现有的财政体制的影响。1994年的税制改革,只是构建了一个公共财政体制大致而粗略的框架,无论是从形式上还是从内容上都留有很大的发展余地。现有的政府间职责划分和支出范围不明确,是财政体制的一大弊端。在实际的财政体制运行过程中,事权下放而财权上划的事实,使得各级地方财政不堪重负,财政能力严重不足。一方面,在中央政府集中财力,加强宏观调控能力的同时,省、市也盲目仿效中央,不断加大对下级的财政收入集中程度,省级年均提高集中度2%,从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%;另一方面,县、乡两级政府担负的事权则很大,包括义务教育、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理、经济发展、社会保障等等,这些事权大都刚性强、欠账多、所需支出基数大,无法压缩。财权上收、事权下放的结果是县乡财政困难与日俱增,工资欠发普遍、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀。就普遍而言,省、市级财政状况较好,略有结余,县级以吃饭财政为主,部分负债,乡镇则以负债为主。同时,现行地方税税种的设立也很不合理,应改的未改,应立的未立,应废的未废,不能满足我国当前市场经济快速健康发展的客观需要。主体税种如增值税、所得税是中央和地方共享,消费税全部归中央,营业税实行省级和地方共享,真正留给县级及以下的只有房产税、印花税、土地使用税、农业税等收入少、征收难的税种。3.转移支付制度仍有缺陷。1994年实行分税制财政管理体制改革后,我国为了解决地区收支均衡的问题,确保贫富不均的人们获得均等水平的教育、卫生防疫以及环保等公共服务,开始试行财政转移支付制度。操作方法是中央政府向地方政府、地方政府向下级财政无偿划拨资金,有时各地财政之间也发生少量的横向转移支付。1999年,对中央与地方的税收和财政分工做了调整后,中央对地方转移支付的财政投入逐年增加。2000年投入800亿,2001年多于1000亿,2002年的投入已经大于4025个亿,约占当年国民收入的33%,而2003年又计划在此基础上新增140个亿。如此数额巨大的转移支付款项却缺乏规范中央转移支付的法律法规。发达国家对转移支付资金的管理都有一套严格的法律、法规,例如德国的宪法《基本法》为德国实行政府间财政转移支付制度提出了基本的法律要求;美国的主要专项拨款由国会法案确定等,他们对如对于转移支付中的若干内容,包括政府支出责任、收入划分、转移支付规模、结算办法等均以法的形式加以规定,甚至计算转移支付的一些技术性比例也用法律形式加以明确规定。而我国对几千亿转移支付资金的管理却只有一个由财政部制定的部门规章性质的《过渡期财政转移支付办法》,并且这个转移支付办法的行政色彩非常浓厚,缺乏科学确定转移支付的规定、办法,支付的自由性和随意性很大。三、中央与地方财政能力的作用机制综上所述,我们可以看到,目前我国地方财政面临着巨大的挑战。结合国外政府的相关措施和经验,我们可以从以下几个方面解决地方财政困难问题:1.调整优化地方产业和经济税源结构,加大财源建设力度,努力培植财源。发展地方经济是解决财政问题的根本点和落脚点。在发展地方经济的同时,调整和优化地方产业结构及经济税源结构十分必要。一个地方经济发展程度关系到地方财政收入和可用财力的增长,但与地方经济产业结构与经济税源结构有直接关系,这是分税制财政体制下地方可用财力的组成结构决定的。同一经济总量,同一财政体制,不同经济结构导致中央与地方的收入分配不同。因此,欠发达地区在接受发达地区产业转移来发展地方经济的同时要十分注重当地产业结构的调整和经济税源结构的优化,否则会造成财政收入增长的大起大落。财政部门要充分运用“四两拨千斤”的理财机制,在公开、公平、公正、透明的前提下,根据国家产业政策,结合欠发达地区实际,大力支持重点产业和重点行业的发展,积极引导和调整产业结构,培植开发新财源,稳定税基,壮大财源实力,巩固财政收入稳定增长的基础。2.合理界定中央与地方事权范围。划分中央与地方的事权范围可以依据这样几个标准:根据公共物品本身的特征、受益广度的差异以及各级政府职责的内在要求,可以将中央与地方的事权划分清楚。从公共物品的特点来看,一些关系到国家发展的纯公共物品应由中央提供;从受益范围的角度来看,如果是全国性的收益范围或是跨区域的收益范围,则应当由中央负担,而仅仅局限在某一区域范围内时,则应由地方财政负担。例如,农村的基础教育长期以来由当地政府负担,而从本质上来说,这是标准的纯公共物品,其收益范围显然不仅仅局限于某一地区,其管理可由当地政府承担,但支出却应由中央负担。根据财政职能决定财政能力范围的原理,中央与地方职责的划分,也就决定了中央与地方财政能力的作用范围。3.建立和完善合理的地方税体系。地方税体系是相对于中央税体系而言的,1994年分税制开始实施之后,地方税体系已初步建立起来,然而还存在许多需要完善的地方。首先,我们应当合理界定地方税收入的规模。这一内容可以由两个指标衡量:一是地方税收入占全国税收收入的比重;二是地方税收收入占地方财政收入的比重。参考国外的有关数据,前者一般在60%左右,后者则在40%左右。第二,确立稳定的地方税主体税种。地方主体税种一般须具备税基固定、收入稳定、适宜地方征纳等条件,考虑到我国现行税制的特点,可考虑将以下税种纳为主体税种:城镇房地产税、城乡建设维护税、营业税等。第三,保护好地方税源。要提高地方政府的财政能力,组织收入能力是前提条件。地方只有依靠科技的力量,不断推动地区经济发展,增强地方经济的发展潜力,才能为地方财政提供良好的财源。4.完善转移支付制度。第一,要加大对农业的投入。目前我国对农业的财政支出比例相对较低,每年对农业的投资及对农村各项经济社会事业的支持资金仅为2000亿元左右,占财政总开支的11%,如果扣除农民每年所缴纳的1200亿元税、费,净投入仅有800亿元左右,投入明显偏低。农业的财政投入比例,至少要达到农业所占GDP的比例。第二,要建立合理的地区转移支付制度。由于增值税的转嫁性,发达地区工业增值税的实际负担人很大部分是欠发达地区的消费者,东部省市的财政收入很大一部分是来源于中西部,而且农村出钱培养的大学生多留在城市和东部地区,广大农民工也把最有价值的时间贡献给了城市和东部地区,促进了城市和东部地区的发展。因此,城市和东部地区有义务对农村和中西部地区进行转移支付,具体方式可以采取中央集中后再转移的办法,也可以采取增加农村和中西部地区增值税、消费税留成比例的办法。第三,调整转移支付项目。做法是逐步加大中央财政一般性转移支付的比重,严格控制专项转移支付的项目数量和资金规模,严格审批项目设置,按照规定的办