关于油气管道项目准入的几点思考

关于油气管道项目准入的几点思考

根据国务院关于投资体制改革的决定国发20号，企业投资项目从“自上而下”的审批制度转变为“自下而上”的详细制度。此外，如果企业投资建设中的具体项目不需要向政府提交项目申请，也不需要经项目建议、研究报告和开始报告的程序。2004年9月,中华人民共和国国家发展和改革委员会(以下简称国家发改委)第19号令发布了《企业投资项目核准暂行办法》规定了项目核准程序、核准的内容和效力等重要内容。对于石油天然气管道建设项目明确跨省(区、市)干线输油管网项目(不含油田集输管网项目)和跨省(区、市)或输气能力5×108m3/a以上输气管网项目(不含油气田集输管网)列入国家核准的投资项目目录,不再执行原先国家规定的项目审批制。1项目核准工作面临的形势与问题为加强国家能源基础建设,改善能源结构,保证国内能源市场的有效供给,加快推进国内能源战略通道和骨干管网的建设,通过结合已核准管道建设项目和正在办理核准管道项目的前期工作实际,对项目核准工作面临的形势与问题进行分析探讨。1.1固定资产投资项目节能评价及审查制度正式启动2010年9月国家发改委发布了《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》(2010年第6号令),自2010年11月1日起正式实施固定资产投资项目节能评价和审查制度,作为项目审批、核准和开工建设前置性条件以及项目设计、施工和竣工验收的重要条件。因此,项目核准必备附件在现有的项目规划选址意见、项目用地预审意见以及环境影响评价文件批复意见基础上,增加了节能评价批复。1.2规划选址评估环节进一步严目前,各省(区、市)对规划选址核准附件办理要求不尽相同,但是,总体趋势是要求越来越多、越来越严。如,2011年开始,甘肃、陕西等部分省市除要求企业逐地、逐级取得规划选址核准附件外,又新增加了规划选址论证报告编制和评估环节;辽宁、黑龙江、江西等省市提出办理规划选址需要提供压覆矿产资源评价、环境影响评价、文物保护评价、地质灾害危险性评价等各专项评价批复意见。1.3纳入主要工程建设清单,需要与省的要求对比,为本目前,各省《土地利用总体规划(1997~2010年)》已经失效,正在编制《土地利用总体规划(2006~2020年)》,并已逐步获得批复。按照国土资源部要求,建设项目必须纳入《土地利用总体规划(2006~2020年)》重点建设项目清单。2010年开始,国土资源部对未列入各地《土地利用总体规划(2006~2020年)》的项目,用地预审不予受理。同时,近年来,各地国土资源管理部门要求根据设计单位提供项目用地坐标与当地《土地利用总体规划(2006~2020年)》土地规划分类用地坐标进行对比,确定项目用地位置。并且部分省市办理用地预审时需要提供其他前置附件,如,江西、福建等省要求出具压覆矿产资源评价批复;内蒙古部分盟市国土局要求在用地预审前必须对项目用地做勘测定界报告等。1.4环境影响评价报告编制国家实行核准制以来,环评批复文件是项目核准的必要附件,即环境影响评价对建设项目具有“一票否决权”。根据《建设项目环境影响评价分类管理目录》,200km及以上或涉及环境敏感区的石油天然气管道,需编制环境影响评价报告书,除此之外的石油或天然气管道项目,需编制环境影响评价报告表。环境影响评价报告书编制完成报批时,需要提供建设、水利、林业、文物、农业等行政主管部门对环境敏感点的许可批复,而且,在实际工作中各许可批复的获取常常互为条件、相互牵制,影响环评批复工作进度。同时,随着地方政府环境保护意识的不断增强,需要特殊保护的环境敏感区数量和范围在不断扩大,很大程度上限制了管道路由的选择,增加了需获取行政许可批复的环境敏感点数量,导致获取环评影响评价批复的难度增加。如,西气东输管道三线霍尔果斯—中卫段基本与西气东输管道二线并行,但建设时间仅间隔4年,该段就增加了10多个环境敏感点。此外,自2011年6月1日起,国家环保部实施新的《环境影响评价技术导则地下水环境》,要求提供管道沿线连续一个水文年的地下水源检测数据,延长了获取环评影响评价批复的周期。1.5地质构造及清晰定位根据油气管道可行性研究报告编制规定,可行性研究阶段未开展站场和阀室的测量、地质勘察工作。但是,办理建设项目规划选址和用地预审时,政府规划和国土资源行政管理部门要求提供项目站场、阀室、伴行路位置坐标;穿越河流、隧道则要求提供地质勘察资料,可行性研究报告深度不能满足核准要求。同时,由于可行性研究报告编制时间紧,设计单位在项目可行性研究阶段未对站场、阀室用地深入研究,普遍存在仅凭经验估计、人为放大用地面积及设计变更频繁等现象,造成用地位置不准确、用地规模超标、数据前后不一致等问题。1.6缺乏有效的复合型专业人才项目核准工作是专业性、政策性和协调能力要求很高的工作,从事此项工作的人员不仅要懂得项目核准附件办理的有关政策知识,而且还要熟知项目核准的运作规律,同时,还要具备较强的协调沟通能力。目前,这种优秀的复合型专业人才比较缺乏,相当部分人员存在一定不足,具体表现为:一是,组织协调能力欠缺,不能充分组织协调项目核准工作的相关方面,有效推进项目核准工作进度;二是,对做好核准工作必备的相关政策和制度掌握不够。2项目未核准项目核准的实质就是在规定时间内取得项目实施的合法许可。项目核准是项目前期工作的重要内容之一,项目核准后方可开工建设,获取项目核准是项目顺利实施的重要前提。项目不核准将无法得到地方相关部门的支持,易导致项目不能开工、延期投产、增加索赔、地方纠纷等现象的发生。为有效推进项目核准工作进度,需做好以下方面工作。2.1推进规划选址、用地招标办理十二五期间,中国石油管道建设继续处于高潮阶段,建设资源不足的矛盾依然突出,应结合建设形势与任务,深入研究项目前期工作方法。首先,由于各省(区、市)对规划选址和用地预审等核准附件办理要求不尽相同,加强与管道沿线地方政府规划、国土部门沟通,梳理各地规划选址和土地预审办理程序和所需支持性文件,建立和完善规划选址、用地预审办理相关制度;其次,根据地方政府核准工作要求,结合自身实际情况,建立和完善相关核准工作制度,明确企业内部各部门核准工作职责,梳理各项核准附件办理流程和内容,进一步使核准工作制度化、规范化、高效化,建立高效的项目核准工作管理机制,以适应新形势、新变化。2.2制定符合社会主义法的前期工作计划,确保资金做好前期工作计划,确保资金做好前期工作计划,为建设社会主义市场为适应管道项目核准工作新形势的需要,加快项目核准工作进度,贯彻落实地方政府关于管道建设项目核准工作要求,制定行之有效的前期工作计划。计划应明确各项工作的责任部门、责任人及开始、完成等关键时间节点要求,切实按照项目前期工作计划有序地推进各项工作,把项目前期工作作为首要工作,贯穿项目实施全过程,确保项目前期工作全过程处于受控状态。2.3须规划政府的十五规划项目目前,各省、中国石油及地区公司都在编制十二五规划,加强与地方政府沟通,争取将油气管道项目纳入地方政府的十二五规划项目,便于项目核准工作的开展。同时,加强与地方政府国土资源管理部门沟通,了解当地《土地利用总体规划(2006~2020年)》批准情况,争取在认真践行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策的前提下,协调地方政府将油气管道建设项目用地纳入当地政府新一轮土地利用总体规划。2.4以调研资料为基础,推进项目编制和费用调整工作首先,按照国家和地方政府核准工作要求,修改完善管道项目可行性研究报告编制规定,加强可行性研究深度管理,尤其要考虑规划、国土部门对办理项目规划选址和用地预审所需资料要求以及环境影响评价对勘察资料要求,注重实地踏勘,满足规划、用地预审、环境影响评价等核准附件办理需要。其次,根据调整可行性研究深度,做好调整可行性研究相应工作内容费用计算,在中国石油天然气集团公司建设项目其他费用和有关规定基础上,合理调整项目前期工作费用,真正实现可行性研究编制工作和相应费用合理匹配,充分调动可行性研究编制单位主观能动性和积极性,在合理的工作周期内,优质高效地完成可行性研究报告编制工作。最后,在可行性研究阶段注重可行性研究与专项评价(尤其是环境影响评价、压覆矿产资源评价及文物保护评价)的结合,在可行性研究阶段提前介入,开展合规性分析,为优化确定管道线路走向提供依据,并为下一步专项评价工作顺利开展、加快专项评价报批进度提供条件。2.5环境敏感区建设背景环境影响评价单位在可行性研究阶段提前介入,根据可行性研究编制单位提供的初步线路走向方案,进行沿线环境现状调查,识别管道涉及的环境敏感区,以及管道与环境敏感区之间的位置关系,初步分析管道建设对环境敏感区的环境影响,开展管道穿越环境敏感区的合规性分析,提出相关的意见和建议,包括环境敏感区避让、环境敏感区调整、应办理的行政许可手续、编制报批环境敏感区影响专题报告等,为优化确定管道线路走向提供依据,有效避让或减轻管道建设对环境敏感区的影响,为下一步环境影响评价工作顺利开展、加快环境影响评价报批进度提供条件。2.6加强专业人才的培养,丰富产自2004年7月19日,国务院下发了《国务院关于投资体制改革的决定》国发20号,将企业投资项目审批制改为核准制,已有数千人从事项目核准工作,但是,具有丰富核准工作管理经验的人并不多。核准工作专业人才的综合素质培养需要通过多种途径和方式,从理论、实践、再理论、再实践的多次反复中,不断提高核准工作专业人员解决问题的综合能力,以适合核准管理工作的需要。同时,要注重一专多能的培养方向,使之成为有技术、懂管理、知法律、协调能力强的复合型人才。只有这样,才能对