公共行政学第六章

第六章行政监督第一节行政监督概述一、行政监督的含义■对于现代行政监督，国内外学术界有各种不同的见解。从国内来看，有人认为它是行政机关对行政管理相对人的行为进行的监督检查活动，有人认为它是上级行政机关对下级行政机关所实施的管理与监督，有人认为它是上级行政机关对下级行政机关所实施的管理与监督以及下级行政机关对上级行政机关按业务性质进行的监督（以上都是狭义的理解）还有人认为它是指有关国家机关、社会组织或公民对行政机关及其工作人员是否依法行政所进行的监督（广义的理解）从国外来看，有人（如美国学者马歇尔E狄莫克）认为它是政机关中一些人对另一些人的工作指导，有人（如凡德色尔则认为它不仅是领导者对被领导者的工作指导而且是动员行政人员如何在最佳情况下协同完成组织指派的任务的一系列活动。■从国内外学术界对行政监督的研究可以看出，行政监督实际上可以划分为两类：即以行政机关为主体的监督和以行政机关为客体的监督。行政监督就是国家立法机关、司法机关、政党、社会团体、人民群众及国家特设的行政机关对行政机关的行政行为和行政机关工作人员的职务行为所实施的监督。行政监督有以下基本特征：行政监督的主体是国家立法机关、司法机关、

政党、社会团体、人民群众及国家特设的行政机关等。行政监督的对象是行政机关的行政行为和行政机关工作人员的职务行为。行政监督的性质是对行政机关及其工作人员的一种法制监督。包括两个方面：（1）行政监督主体享有的监督权是法律赋予的，行政监督严格依照法定程序进行；（2）对行政机关及其工作人员在行政活动中的合法性和合理性的监督，重点是执法监督。行政监督的目的在于保障民主和法制，促进行政机关及其工作人员依法行政，改善行政管理，提高行政效率，推进廉政建设。二、行政监督的功能（自学）

1.行政督察

2.行政纠错3.行政防护三、行政监督的意义行政监督是促进行政机关及其工作人员依法行政的有效手段。行政机关负有领导、组织和管理国家行政事务的职责，其行为必须严格遵照相关的法律、法规和制度。行政监督的主要任务就是监督行政机关及其工作人员的行为是否具有法律依据，对行政工作中的偏差和失误提出批评和建议，对严重违法行为通过法定的形式进行纠正，以保证行政行为的合法有效，维护法律的权威行政监督是保护国家整体利益和实现国家行政目标的客观要求。（具体阐释见P175）行政监督是提高行政工作效率和实现科学管理的有效途径。（具体阐释见P175）行政监督是发展民主政治、维护人民群

众的合法权益的重要渠道。人民是国家的主人，行政机关及其工作人员应该是人民利益的维护

者。发展民主政治，就是要广开民主渠道，使

人民充分行使监督权、参政权和议政权。加强

行政监督就是要通过法规和制度的建设，推动

各项行政活动的监督检查，加强行政工作人员

的民主法制观念，促进民主政治的发展。行政监督使惩治腐败、克服官僚主义现象的必要措施。有效的行政监督可以对行政机关及其工作人员的行为进行合法性、合理性监督，从而起到惩治腐败、克服官僚主义现象的作用。第二节行政监督的系统构成一、行政系统内部的监督这是在行政机关内部形成的监督系统进行的监督制度，即从国务院到地方各级人民政府组成统一的相对独立的行政系统实行的监督。可分为一般监督、业务监督和专门监督等。其特点是：行政监督的主体是行政机关自身；具有明显的行政工作特点，实际就是一种行政行为；监督范围相当广泛，一切行政行为和职务行为都是行政监督的对象；具有直接、及时、灵活、迅速的优点和主动性、经常性、全面性的特点。（一）一般监督自上而下的监督——上级行政机关根据行政隶属关系对下级行政机关的监督。根据《宪法》、《国务院组织法》、《地方组织法》规定，国务院有权改变或者撤销各部委发布的不适当的命令、指示和规章，改变或者撤销地方各级行政机关的不适当的决定和命令。县以上的地方各级人民政府领导和监督所属各部门和下级人民政府的工作及对设在本辖区内不属于自己管理的国家机关的监督，并对上一级人民政府负责和报告工作。上级人民政府有权改变和撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的命令指示。自下而上的监督——下级行政机关对上级行政机关的监督。根据民主集中制的原则，下级行政机关也有权对上级行政机关提出批评、建议，履行自下而上的监督。如：1955年，国务院《关于各省、自治区、直辖市人民委员会工作报告制度的规定》中指出：各地政府对国务院的批评和建议，应随时整理和报送，国务院对这种批评和建议应认真处理和答复。（二）业务监督主管监督——上级对下级的业务监督。包括国务院各部委和直属机构对省一级政府的各工作部门实行监督，地方上一级政府部门对下一级政府部门实现监督，主管行政机关对所属企事业行政领导人员的监督等。这种监督，有些属领导关系，有些属业务指导关系。职能监督——部门之间的业务监督。指有些政府部门就主管业务在其职权范围内对无隶属关系的行政部门进行监督，包括平行关系和上下级关系的政府职能部门的监督，如统计、财政、税收、审计等部门同其他同级或下级部门的监督。（三）专门监督指由政府设立的专门机关独立行使监督权，对所有部门的行政工作实行专业性分工的监督。1.行政监察行政监察是行政监督的一种，是指国家行政组织内部设立的监察部门对其他行政机关和行政人员实行的监督、纠错和惩戒。2.审计监督二、行政系统外部的监督（一）立法监督指各级人大及常委会对行政机关及其工作人员的监督。其监督权是由宪法决定的，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。立法监督具有的法律特征有：监督层次最高、监督权威最大、监督范围最广（监督政府的一切行为：抽象行政行为、具体行政行为；监督政府行为涉及的一切领域：政、经、教、科、文、体、卫、国防、外交）、最具法律效力。立法监督的内容和方式主要有：检查政府机关及其工作人员执行国家法律、法规和各项国家大政方针的情况；听取和审议政府工作报告。全面、客观地审查、评价政府的决策及其实施结果；审查政府的国民经济和社会发展规划、预算、决算，及它们的执行情况的报告；审批或备案审查政府制定颁布的行政法规、规章，改变或者撤销政府违法或不当的法律文件、决定和命令。对政府机关及其主要领导人提出质询和询问（质询一般针对行政管理中的重大问题的决策失误或其他重大过失，是必须答复的一种质问，询问主要是针对不清楚的事项的解释和说明）；监督、检查政府处理人大代表的提案和意见；视察、检查政府工作，组织对特定问题的调查；选举、决定、罢免政府机关的主要领导人。（二）司法监督指检察机关、审判机关依照法定职权和程序对行政机关及其工作人员的监督。其特点是：解决行政机关具体行政行为的违法问题，直接产生法律效果。检查机关对行政机关及其工作人员除具有一般行

政监督权外，只限于对触犯刑律、已构成犯罪的人员

进行侦察、拘捕和提起公诉，以及对公安机关的侦察

活动、对刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法进行监督。审判监督是人民法院通过审判活动对行政机关及其工作人员进行的监督，它以审理行政案件为主要监督形式，也可以通过审判刑事案件或民事案件达到监督的目的，这是一种双向监督，是行政管理对象的监督与人民法院的审判监督的结合，更有利于保护行政管理对象的合法权益。（三）政党监督政党作为现代社会最重要的政治组织，总是力求通过对政府的监督，促使政府推行有利于自己的政策。特别是执政党更要直接参与组织政府、制定政策，以维护政权，实现政治纲领。在我国，政党监督主要是由执政党，即中国共产党来实施。我国行政机关必须接受共产党的领导和监督，是宪法确定的一个基本原则。党章规定：党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导。这就明确了党对行政监督的主要内容。各级党的纪律检查委员会的主要职责就是要从这三个方面管好党纪、协助党委搞好党风建设，教育和监督

在行政机关中任职的党员干部贯彻执行党的路线、方针、政策，严格遵守政纪国法，依法行政，维护国家、集体和群众的利益，恢复和发扬党的优良传统和作风。

中国共产党的行政监督作用与我国的政治制度密切相关，具体表现在下列几个方面：

1.政治监督。党对国家行政机关的监督作用主要是通过政治领导作用来体现的。党依靠制定正确的路线、方针和政策，提出符合国家利益和人民利益的政治主张，领导和影响国家行政机关的政策制定和决策过程。

2.政策监督。党通过在各级人民代表大会和各级政府内部进行的政策法律化、政策法规化的过程，将党的路线、方针、政策转化为具体的法律规定，以立法程序强化政策的实施和效果。

3.立法监督。党在各级人民代表大会中占有较多的代表名额，可以有效利用各种立法监督手段影响国家行政机关的行政活

动和行为。

4.纪律监督。党的各级纪律检查委员会对担任各级行政机关领导的党员干部进行严格的考察和监督，对违犯党纪国法的党员干部在进行党纪处分的同时，分别提请有关人民代表大会或行政机关免除其行政职务。

5.法制监督。党通过自己的政治影响和政策影响，促进法制建设，不断加强立法机关、司法机关及其工作人员的工作，增强立法监督和司法监督的作用。

我国实行的是中国共产党领导下的多党合作的政治制度。各民主党派和政协机关也担负着监督任务，是共产党监督的补充。监督的主要渠道是：协商国家大事，参与制定方针政策和国家事务的管理，参加政府工作等。政治协商、民主监督、参政议政，是人民政协三大主要职能。政协的民主监督是通过建议和批评来进行的，不同于国家权力机关的监督和党的监督，不具有法律的约束力和强制性。其方式主要有下列几个方面：

1.政治监督。通过政治协商会议座谈会、情况通报会等形式，参政议政，讨论国家的大政方针、重要人事安排和重大问题，向国家行政机关提出建议，实施行政监督。

2.参与立法监督。各民主党派在各级人民代表大会中占有一定比例，可以通过立法程序和立法活动实施对国家行政机

关的监督。

3.直接参政。各民主党派可在中央至地方的各级行政机关、司法机关或监察机关中担任一定的行政领导职务，直接参

与国家行政机关的管理和监督。

4.多党合作、相互监督。“长期共存、互相监督”是党的一个基本方针，民主党派可以通过对中国共产党及其路线、

方针、政策的监督对国家行政机关的工作施加影响。（四）社会组织的监督

主要指社会团体和群众组织的监督，即工会、共青团、妇联等社会团体和宪法规定的居委会、村委会及其所属的人民调解委员会、治安保卫委员会、公共卫生委员会等基层群众自治组织对政府工作的监督。（五）人民群众和社会舆论的监督

人民群众的监督是指公民个人对行政机关及其工作人员的监督。我国宪法为公民规定批评、建议、申诉、控告、检举的权利，取得损害赔偿的权利，为公民提供了对国家机关特别是行政机关进行监督的途径和方式，以防范对公民合法权利的侵犯。

社会舆论监督是指通过报刊、电视、广播等宣传工作对行政机关及其工作人员进行的监督。它以独特的手段，与其

他监督机构相配合，促进行政监督工作的开展，具有引人

注目、震慑力强、影响面广、迅速及时、效果显著等特点。它对发展民主政治，改善行政管理有积极作用。第三节行政监督的内容

1.检查监督行政机关和法律法规授权的组织或行政机关委托的组织及工作人员贯彻执行国家法律、法规以及决定、命

令的情况，保证宪法、法律、法规以及决定、命令的实施

落实。

2.审查行政机关和法律法规授权的组织或行政机关委托的组织及工作人员行政执法活动的法律依据：授权是否合法、

委托是否合法；是否构成越权；权力的行使是否符合法律

的基本原则和要求等。

3.监督审查享有行政立法权的行政机关制定、发布行政法规、规章的活动有没有违反法定程序，是否与宪法、法律相抵触等。

4.评价行政机关和法律法规授权的组织或行政机关委托的组织及工作人员的行政执法行为的合法性与合理性。

5.检查监督行政机关和法律法规授权的组织或行政机关委托的组织及工作人员保障公民的批评建议、申诉、控告、检举等权利有效行使情况。

6.受理公民、法人或其他组织对行政机关和法律法规授权的组织或行政机关委托的组织及工作人

员违反国家法律、法规以及违反政纪行为的检举、控告，并调查处理。

7.通过各种形式的监督检查，对行政执法活动的各方面工作给予正确的合法性和合理性的指导。第四节行政监督的方式和原则一、行政监督的方式1.一般监督与专门监督2.合法性监督与合理性监督3.经常性监督、定期监督和临时性监督4.事前监督、事中监督和事后监督二、行政监督的原则（3）内容合法（4）程1.合法性原则

（1）主体合法（2）客体合法序合法 （5）形式合法2.合理性原则（1）行政行为应符合立法目的（2）行政行为应建立在正当考虑的基础上（3）平等适用法律规范（4）符合自然规律（5）符合社会道德3.行动统一原则

为避免政出多门，不同的监督部门在日常的监督活动中，应严格遵守各自的监督职能，尽量做到与其他监督部门的协调统一。4.弹性原则

行政机关在实施行政监督时，要灵活运用行政监督的各项规章制度，把握监督的分寸。5.尊重下级原则6.幅度原则

任何行政监督活动都要有合理的监督幅度问题。最先提出管理与监督幅度问题的法国学者格雷库纳斯认为一个领导者所管理和监督的行政机构的最佳数目是5个；随后发展了这一理论的学者们大多认为行政监督的幅度大小不能一概而论。7.时效原则（及时原则）8.经常性原则第五节改革完善中国的行政监察制度行政监察是行政监督的一种，是指国家行政组织内部设立的监察部门对其他行政机关和行政人员实行的监督、纠错和惩戒。教材上的理解不同。一、国外三种监察模式（一）议会监察模式行政监察机构设在议会内部，机构领导由议会选举产生，对议会负责。（二）政府监察模式行政监察机关作为政府的一个部门，对政府负责。（三）监察院模式行政监察机关独立于行政机关，由代表机关产生，对法律负责。二、正确处理行政监察与其他监督方式的关系（一）行政监察与人大监督（区别）败行为行政监察人大监督监督对象不同行政机关的一般行政人员行政领导及其组成人员监督方式和内容不同检查、调查、作出或建议作出纪律处分听取工作汇报、质询、罢免等手段监督目的不同维护行政纪律与效率，克服官僚主义好腐维护国家政治制度和法律，防止国家权力被滥用，公

民权利遭侵害（二）行政监察与司法检察（P189）（三）行政监察与政党纪检查(P189)第七章行政机关管理第一节行政机关管理概述一、行政机关管理的含义行政机关是执行国家行政职能的机关，它有广义和狭义之分：广义的行政机关，是指各级政府机关及其所属各部门和直属单位；狭义的行政机关是特指一级政府机关的办公厅（或办公室），它是实际上在政府首脑直接领导下为处理综合性事务，辅助进行全面管理工作而设立的内部机构。通常所说的行政机关管理是与狭义的行政机关相联系的。所谓行政机关管理，即行政机关的内部管理活动，主要是与办公厅（办公室）有关的事务的管理活动，又称为行政机关事务管理。以办公厅（室）为核心的机关管理有以下几个特点：综合性。办公厅（室）不是所在行政机关的一个具体职能部门，而是一个综合性部门，其管理活动与行政机关的各职能部门相联系，具有综合性的特点。事务性。办公厅（室）管理活动涉及到方方面面的事情，其活动的内容就是要解决各种事务。时效性。行政机关管理，在时间上有很高的要求，各种事务性工作必须及时完成，不得拖延。服务性。服务性是现代社会行政管理活动应该体现出来的基本特征，也是行政机关事务管理的基本职能。办公厅（室）的职能就是为上级领导服务，为本机关服务，为下级直至基层单位服务。二、机关管理的地位和作用地位：机关管理具有综合枢纽地位。（P192）搞好机关管理的意义：搞好行政机关管理是完成行政机关各项任务的基础；搞好行政机关管理可以提高行政效率；搞好行政机关管理可以增强政府同人民群众的密切联系，促进安定团结。作用：参谋助手的作用推动指导的作用督促检查的作用综合协调的作用三、机关管理的原则政治忠诚原则服务原则效率原则各司其职、互相协作原则厉行节约、反对浪费原则第二节机关管理的内容一、机关管理工作的范围（一）办公室事务管理

1．日常性工作公文处理会议工作信息处理机关事务管理印章管理文书档案工作信访工作机要保密工作公关工作2．综合协调工作工作任务性的协调管理事务的协调领导关系的协调

3．辅助决策工作信息准备提供方案承担决策事务协助实施和检查（二）后勤事务管理1．物资管理日常管理使用与维护保养管理检查与检修管理物资设备的改造与更新

2．财务管理3．生活后勤管理房产管理食堂管理环境管理

4．服务后勤