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政府预算GovernmentBudgeting第六章政府预算编制与决策过程预算编制的法律规定部门预算的编制流程政府预算编制的组织形式政府预算编制与决策概述CONTENTS6.2政府预算收支的测算方法部门预算的报表体系中期财政规划改革:中期预算视野中的决策过程6.16.36.76.46.56.66.1政府预算编制与决策概述预算编制其实就是预算决策过程,这是政府预算管理中非常重要的一个环节。在现实预算决策过程中,不同偏好的组合与不同层次的权力,必须通过预算过程来协调。对大多数政府而言,预算成为一个一年一度的过程。政府预算编制与决策概述6.1政府预算编制与决策概述立法机关和行政机关在预算周期中的作用2.批准年度预算4.管理预算的执行1.编制预算(宏观框架,财政政策的策略和重点,详细的预算目标和计划)3.执行预算(筹集收入,管理支出),编制供自己使用以及提交给议会的报告。外部审计5.独立审计立法机关行政机关第一阶段是行政机关编制预算草案并提交给立法机关。第一步:财政部编制明确的政府预算定位之预算草案;第二步,经部长会议批准提交给立法机关。第三阶段是实施经批准的预算,它由行政机关和(或)政府机构执行。第二阶段是议会阶段,预算一般在议会委员会中被讨论,并可能被建议进行修正。6.1政府预算编制与决策概述立法机关和行政机关在预算周期中的作用第四阶段是对预算执行进行议会管理。这个阶段可以在财政年度期间进行,但多数情况下在财政年度末进行。议会管理依据行政机关提供的报告。最后一个阶段是独立的外部审计机关对财务账目进行审计。独立外部审计机关也被授权根据效率性、经济性和有效性,来评估年度预算的结果。6.1政府预算编制与决策概述立法机关和行政机关在预算周期中的作用6.2政府预算编制的组织形式又称单一预算,是指在预算年度内,将全部公共收支编入一个预算表格。作为传统的预算编制方式,单式预算具有较强的综合功能,能够全面地反映当年财政收入的总体情况,有利于全面掌握政府财政状况,简单明了,便于审议批准。不能有效地反映财政收支结构和项目的经济效益,也不便于进行年度间和部门间的比较。单式预算(singlebudgeting)6.2政府预算编制的组织形式复式预算(multiplebudgeting)在单式预算的基础上发展演变而成的,是指在预算年度内将全部预算收支按经济性质归类,分别汇编成两个或两个以上的预算,以特定的预算收入来源保证特定的预算支出,并使两者具有相对稳定的对应关系。市场经济国家的复式预算制度,一般分为经常预算和资本预算,对总体情况的反映功能比较弱,但能明确揭示财政收支的分类状况,反映财政收支的结构和经济建设项目的效益,较为接近商业会计原则。在制订中长期计划时,资本预算能够对长期公共投资进行较为有效的管理。复试预算的发展1927年,丹麦最先实施复式预算。20世纪90年代中期世界上实行复式预算制度的国家大约有几十个。20世纪八九十年代以来随着新公共管理运动的掀起,国有经济规模的相对缩小,许多国家已不再编制复式预算。6.2政府预算编制的组织形式就实行复式预算制度的代表性而言,也确实未必能代表市场经济国家政府预算管理改革的主流模式。相对客观的评价或许应该是,许多发展中国家实行复式预算制度;有些发达国家也实行,但存在着减少的趋势。6.2政府预算编制的组织形式自由主义经济思潮的重新兴起,市场经济国家往往或多或少地减少了对市场运行的干预程度,资本性政府支出的数额相对下降,通过实行复式预算提高政府投资效能的需求降低;政府宏观经济调控手段的日益成熟,市场经济国家的宏观经济管理逐步转向运用税率、利率、汇率等间接调控手段,资本预算所代表的政府直接投资管理手段的效用也在逐步弱化。复试预算的发展2014年修正通过的《中华人民共和国预算法》和2020年修订的《中华人民共和国预算法实施条例》中,对于预算编制做出了较为系统且全面的规定:国务院应当及时下达关于编制下一年预算草案的通知……省、自治区、直辖市政府应当按照国务院规定的时间,将本级总预算草案报国务院审核汇总。……各级预算收入的编制,应当与经济社会发展水平相适应,与财政政策相衔接。……各级预算支出应当依照本法规定,按其功能和经济性质分类编制。6.3预算编制的法律规定6.4部门预算的编制流程“二上二下”的部门预算编制流程

部门编报预算数

财政部审核上报预算数

部门执行预算

部门编报预算建议数

经批准后向部门下达预算控制限额

财政部审核部门预算建议数一上上报建议数一下下达控制数二上上报预算数二下批复预算中央部门预算流程图基层部门编制预算建议数,层层汇总,由一级预算单位审核汇编并上报财政部。财政部初审,由预算司汇总成中央本机预算方案报国务院,经批准后向各部门下达预算控制限额。一下一上各部门据此编制预算草案上报财政部(主要包括细化分解控制数、编制”二上”支出规划和编制年度预算草案)。财政部门在对预算草案审核后,汇总成按功能编制的本级财政预算草案和部门预算,报国务院审批后,再报人大预工委和财经委审核,最后提交人代会审议,根据人代会批准的中央预算草案批复部门预算。6.4部门预算的编制流程“二上二下”的部门预算具体编制流程二下二上6.5政府预算收支的测算方法收支测算的主要方法基数法以报告年度预算收支的执行数或预计执行数为基础,分析影响计划年度预算收支的各种有利因素和不利因素,并预测这些因素对预算收支的影响程度,从而测算出计划年度预算收支数额。系数法利用预算收支同经济指标之间的比例关系(系数),测算计划年度预算收支数的一种方法(以两项指标的绝对额或增长率计算系数)。6.5政府预算收支的测算方法收支测算的主要方法比例法指财政部门根据财政统计资料,计算出各项预算收支占总收入或总支出的比例,并据以由单项收支测算总收支,或以总收支测算单项收支的一种方法。定额法是利用各项预算定额和有关经济指标,来测算计划年度某项预算收入和支出数的一种方法。综合法是在报告年度预算收支基数的基础上,既使用系数法计算经济和事业增长的因素,又考虑各种影响地方财政收支的因素,综合分析测算,因此又称为系数法加因素法。6.5政府预算收支的测算方法政府预算收支测算的主要方法(1)基数法计划年度某项预算收入或支出数额=某项预算收入或支出的上年基数±计划年度各种增减因素对预算收支的影响(2)系数法①根据绝对数的系数计算系数=同期预算收入(或支出)的绝对额/同期有关经济指标的绝对额×l00%预算收入(或支出)=有关经济指标的计划数×系数6.5政府预算收支的测算方法政府预算收支测算的主要方法(2)系数法②根据增长速度的系数计算系数=同期预算收入(或支出)的增长速度/同期有关经济指标的计划增长速度×100%计划年度预算收入(或支出)的增长速度=有关经济指标的计划增长速度×系数预算收入(或支出)=报告年度预算收入(或支出)×[l+计划年度预算收入(或支出)的增长速度]6.5政府预算收支的测算方法(3)比例法①用单项预算收支测算预算收支总额的公式单项预算收入(或支出)占预算收入或支出总额的比例=一定时期某项预算收入(或支出)数/一定时期预算收入(或支出)总额×100%计划年度预算收入(或支出)总额=计划年度某项预算收入(或支出)数/某项预算收入或支出占预算收入(或支出)总数的比例6.5政府预算收支的测算方法(3)比例法②用预算收支总数测算单项预算收支的公式单项预算收入(或支出)占预算收入(或支出)总额的比例=一定时期某项预算收入(或支出)数/一定时期预算收入(或支出)总额×100%计划年度某项预算收入(或支出)数=计划年度预算收入(或支出)总额×某项预算收入(或支出)占预算收入(或支出)总数的比例6.5政府预算收支的测算方法政府预算收支测算的主要方法(4)定额法预算收入或支出计划数=定额×有关计划指标数这种方法一般适用于文教、卫生、行政以及新开办的事业单位的支出测算。(5)综合法计划年度预算收入(或支出)=报告年度预算收入(或支出)基数×[收(支)增长速度]±计划年度预算各种增减因素或:计划年度预算收入(或支出)=有关经济指标计划数×系数±各种增减因素6.6部门预算的报表体系传统意义上,对政府预算的界定就是一系列收支表格的汇总一览。可见预算表格对于政府预算过程是相当重要的,对于预算编制过程尤其如此。我国的部门预算报表体系主要包括预算表和预算附表。主要包括收支预算总表、收入总表、支出预算总表、项目支出表、政府采购预算明细表、财政拨款收支预算总表、一般公共预算财政拨款支出表、一般公共预算财政拨款基本支出表、政府性基金预算财政拨款支出表、国有资本经营预算财政拨款支出表、财政拨款(含一般公共预算和政府性基金预算)“三公”经费支出表、政府购买服务预算财政拨款明细表、年度项目支出绩效表、部门整体支出绩效目标申报表。中期财政规划改革中期财政规划改革体现了当代预算管理改革的发展潮流,也是建立现代财政制度、实现国家治理现代化的重要内容。中期财政规划并非对年度预算的简单替代,而是在中期时间跨度内(通常为3~5年)准备政府预算,或将年度预算置于中期财政规划的视野之中,其主要目的是根据国家战略目标,确定公共支出重点及优先次序,设定部门支出限额,从而推动有限预算资源的有效配置。全球已有超过2/3的国家实行了某种形式的中期支出框架,其中,较为普遍的是处于初级阶段的中期财政框架。但近年来已开始转向更高阶段的中期预算框架和中期绩效框架,有的国家则直接采用后两者,而不再经过中期财政框架的过渡。6.7中期财政规划改革:中期预算视野中的决策过程发达国家引入中期预算改革较为成功,有助于财政纪律、优先配置和运营绩效目标实现。通过基线筹划法在中期支出框架下制定年度预算做法已普遍化。发达国家采用长期的财政评估来弥补中期预算在长期视角上的不足。中期预算下的财政政策,注重熨平经济周期,起到经济稳定器的作用。中期预算采用“自上而下”的集中型预算模式,将计划与预算结合,通过设定支出上限,更好地实现周期性平衡目标。中期预算的全球发展趋势6.7中期财政规划改革:中期预算视野中的决策过程强大的财政管理能力和健全的预算制度。稳定的经济环境和相对准确的宏观经济预测。年度预算的可靠性和可预测性。中期财政规则的确立。1234中期预算的全球发展趋势发达国家实践表明,中期预算能够为制定、评估和实施财政政策提供比年度预算更为有效且透明的工具,有助于促进财政可持续性与资源的有效配置,但成功实施中期预算改革也殊非易事,其改革成功的关键条件主要包括以下几个方面:6.7中期财政规划改革:中期预算视野中的决策过程中期财政规划的基本原则预测现行政策下财政收支分析现行财政收支政策问题制订财政收支政策改革方案统筹当前考虑长远发展实施滚动调整坚持问题导向测算改革后财政收支情况中期财政规划基本原则强化约束机制主要内容我国中期财政规划的制度规定中期财政规划的主要内容6.7中期财政规划改革:中期预算视野中的决策过程财政部牵头编制全国中期财政规划。各部门应结合国民经济和社会发展五年规划纲要及相关专项规划、区域规划的实施,按照部门职责分工,研究未来三年涉及财政

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