财政学：国家预算及管理体制

第四篇财政管理与财政政策第15章国家预算与预算管理体制第16章财政平衡与财政政策第15章国家预算及管理体制学习目的和要求要求正确掌握国家预算、预算外资金与预算管理体制的概念，成分认识公共财政下国家预算的基本特征和预算形式，深入理解我国预算外资金管理改革的意义，把握预算管理体制的发展方向。

引言在市场经济条件下，政府预算是反映政府财政活动的一面镜子，它决定着政府活动的范围、方向和政策。

本章主要内容：15.1国家预算概论15.2国家预算管理制度15.3国家预算管理体制15.1国家预算制度概论一、国家预算的含义国家预算是经法定程序审批的国家年度财政收支计划，是以收支一览表的形式表现的、具有法律效力的文件，是国家筹集和分配财政资金的重要工具，是调控国民经济运行的重要杠杆。年度财政收支计划、法定程序审批的法律文件、实现财政职能的重要工具。二、国家预算的原则国家预算原则是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想，即制定政府财政收支计划的方针。完整性原则统一性原则真实性原则公开性原则年度性原则三、国家预算的分类按编制组织形式分，单式预算和复式预算；按预算编制方法分，增量预算和零基预算；按国家预算管理级次分，中央预算和地方预算；按国家语速那收支管理范围分，总预算和部门预算和单位预算；按预算的成立时限分，正式预算、临时预算和追加预算；单式预算是指在预算年度内，国家财政收支计划通过统一的一个计划表格来反映，具有全面性和综合性的特点。单式预算简洁、清楚、全面、便于编制和审批，但只进行总额控制，便于对不同性质的收支进行区别对待，分别管理。复式预算，是在预算年度内将国家财政收支计划按经济性质通过两个以上的计划表格来反映，分为经常性预算和资本性预算。复式预算科学、严谨，便于政府对财政活动进行分析，有利于控制收支规模，并进行动态分析。增量预算：是指财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整后确定的一种预算方法。零基预算：指财政收支计划指标的确定，只以对社会经济发展的预测为依据，不考虑以前的财政收支状况。从预算项目（科目）的分合看总预算是政府财政收支的综合计划，它分列一般经费收支和各类特别收支项目；分预算是总预算中一般经费收支和各类特别收支项目的详细款项。从预算的按部门分合来看部门预算如国防预算、资本投资预算等就是分预算，而各部门预算的汇总就是总预算。部门预算：是反映各本级部门本系统内各级单位全部收支的预算，由本部门所属各单位预算组成。各部门是指与本级政府财政部门直接发生预算缴拨款关系的国家机关、军队、政党组织和社会团体。中央政府预算和地方政府预算中央政府的预算即中央政府的财政收支计划。地方政府的预算就是地方政府的财政收支计划。有些国家的中央综合预算包含地方预算，每级综合预算都包含本级预算和下级预算的汇总，而有些国家的中央综合预算与地方预算则是各自独立的，中央预算不包含地方预算，如美国、英国等。正式预算、临时预算、追加预算政府依法就各个财政年度的预计收支编成预算草案，经立法机关审核通过后即宣告正式成立预算，就是正式预算或称本预算。为解决预算成立前的政府经费开支，先编制暂时性的预算，作为在正式预算成立以前进行财政收支活动的依据，就是临时性预算。而正式预算在执行过程中，由于情况的变化需要增减正式预算收支时，须再编制一种预算作为正式预算的补充，就是追加预算或修正预算。15.2国家预算制度一、预算的编制二、预算的批准三、预算的执行四、政府决算五、我国预算法的有关规定

六、部门预算七、预算外资金管理一、预算的编制草案的具体编制由财政部主持预算编制工作。属于这种类型的国家有英国、德国、意大利、日本和我国等。由政府特设的专门预算机关主持预算编制工作，而财政只负责编制收入预算。属于这种类型的国家有美国和法国等。

概算的核定由总统核定预算草案，如美国。由内阁核定预算草案，如英国、法国。由委员会核定预算草案，如瑞士。

二、预算的批准在西方国家，预算的批准权力属于议会。一院制：直接批准两院制：两院均有批准权，下院的预算批准上比上院拥有更大的权力，如美国、法国、的国、日本等。我国的预算批准权力机构是各级人民代表大会。政府预算经权力机构批准后，才具有法律效力。三、预算的执行预算执行是整个预算工作程序中最重要的环节。主管财政收支的政府机构（财政部）负责指导和监督国家各所属预算单位具体执行收支预算。由国家行政首脑领导的预算管理机构进行的监督，即财政监督；由立法机构或对立法机构负责的专门监督机构对预算执行的监督，即审计监督。预算调整指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使总支出超过总收入或使原举借债务的数额增加的部分。

四、政府决算政府决算是整个预算工作程序的总结和终结。内容：由预算执行机构编制反映预算年度内预算收支执行情况的决算报告，经审计机构审核，国家立法机构批准后即告正式决算成立。正式决算的成立标志着该预算年度的预算程序的结束。

五、我国预算法的有关规定预算管理职权各级人民代表大会的职权：审批、监督各级人民代表大会常务委员会的职权各级政府的职权各级财政部门的职责

预算编制、批准、执行和决算程序国务院应及时下达关于编制下一年度预算草案的指示，具体事项由财政部门部署。中央预算由全国人民代表大会批准、地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。预算执行是整个预算工作程序的重要环节。收入入库、支付拨付以及预算调整都必须按照法律和有关规定的程序进行。决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按国务院规定的时间编制、具体事项由国务院财政部门部署。

监督与法律责任全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督。县以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督。乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行和决算实行审计监督。

六、部门预算部门预算是反映政府部门收支活动的预算。通俗地讲，部门预算就是一个部门一本预算。是由政府各部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。部门预算的含义1、部门作为预算编制的基础单元，取消财政与部门中间环节，政府预算从部门编制，从基层单位编制2、政府预算要落实到每个具体部门，预算管理以部门为依托3、“部门”本身要有严格的资质要求，限定那些与财政直接发生经费领拨关系的一级预算会计单位为预算单位

部门预算的内容

从编制范围看，部门预算涵盖了部门或单位所有的收入和支出，体现“大收入、大支出”的原则。从支出角度看，部门预算包括部门或单位所有按支出功能分类的不同用途的资金。从编制程序看，部门预算是汇总预算，它是基层预算单位编制，逐级审核汇总形成的。从细化程度看，部门预算既细化到了具体预算单位和项目，又细化到了按预算科目划分的各支出功能。从合法性看，部门预算必须在符合国家有关政策、规定的前提下按财政部核定的预算控制数编制。

图15-1部门预算构成

部门预算与传统预算的区别传统预算：功能预算，采用收入按类别、之处按功能的编制方法，最大的特点是在编制预算十，不以预算部门作为划分标准，而是根据政府的职能和经费性质对开支加以分类进行编制。部门预算的优点一个部门行使各项职能所需要的经费保障全部在一本预算中反映，使预算在形式上更加完善；一个部门所有资金全部边如一本预算，改变了部门利用财政预算外资金和自有资金行使职能时的脱节，使预算内容更加完善；预算从基层汇总形成，汇总后的预算不仅包括收支总数，还包括全部部门收支的单位构成，在单位分类下还有功能分类构成，使预算反映的内容横加细化。

二者的区别预算编制的分类基础不同：支出、单位或部门预算涵盖的范围不同：预算内、预算内和预算外预算管理的侧重点不同：国家的宏观、部门的细化预算管理的方式不同：管理方式的范围不同预算编制的方式不同：自上而下、自下而上预算的细化分类不同：细化程度不同部门预算的编制原则合法性原则收入要合法合规。各项支出要符合财政宏观调控的目标，要遵守现行的各项财务规章制度。真实性原则稳妥性原则重点性原则完整性原则部门预算的编制流程（“两上两下”）七、预算外资金管理1、预算外资金的概念预算外资金是国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，按照国家法律、法规和有法律效力的规章制度，收取、提取和安排使用的各种财政资金。预算外资金的含义预算外资金属于国家财政资金的范畴，它是与预算资金相对而言，不是指广义的社会资金。预算外资金是按照国家法律、法规和财政制度的规定设置的。预算外资金是国家预算必要的补充，其收入有规定的来源，支出有指定的用途。预算外资金是一种特殊形态的财政资金，这就决定了它既要放在预算之外，又要纳入财政管理，接受监督。

预算外资金的特征法定性专用性分散性与繁杂性预算外资金的作用可保证某些专项事业的需要。有利于加快事业的发展。有利于调动理财的积极性,提高经济效益。2、预算外资金的范围1994年以前的范围地方财政部门管理的预算外资金事业行政单位管理的预算外资金国有企业和主管部门管理的预算外资金1996年以来的范围根据国家法律、法规和具有法律效力的规章收取、提取的各种行政事业性收费、基金(资金、附加收入)和凭借政府职权筹集的资金等。按照国务院和省、自治区、直辖市人民政府及其财政和计划(物价)部门共同审批的项目和标准，收取和提取的各种行政事业性收费收入。按照国务院或财政部审批的项目和标准向企事业单位和个人征收、募集或以政府信誉建立的具有特定用途的各种基金（资金、附加收入）。主管部门按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中的管理费及其他资金。用于乡（镇）政府开支的乡自筹资金和乡统筹资金.其他未纳入财政预算管理的财政性资金。3、加强预算外资金管理的必要性由于预算外资金的管理办法存在一些缺陷，使用缺少有力的监督，出现了一系列问题，破坏了市场经济所要求的公共预算的完整性和统一性。这就要求必须进一步加强预算外资金管理。4、加强预算外资金管理的主要内容抓好预算外资金收入的管理，这主要是严格审批各种收费（基金）。抓好财政专户管理。抓好预算外资金的支出管理。强化预算外资金的监督。继续深化“收支两条线”管理改革。认真清理和规范政策外补贴，严禁设立"小金库"，继续整顿和规范行政事业单位的银行账户管理。15.3国家预算管理体制一、财政管理体制1、财政管理体制的定义指规定着中央与地方，以及地方各级政府之间在财政收支划分和财政管理权限划分上的一项根本制度。在市场经济国家，通常把财政管理体制这部分称为政府间财政关系或财政联邦主义。2、财政管理体制的含义财政管理体制所管理和规范的是中央与地方政府以及各级政府之间的财政分配关系财政管理体制的核心内容是划分财政收支范围和财政管理职权，其实质是关于财权财力的集中与分散的一项基本制度财政管理体制是国家经济管理体制的重要组成部分3、财政管理体制的内容确立财政管理机构体系划分财政管理权责划分财政收支范围建立规范的政府间转移支付制度确立财政管理机构体系确立财政管理机构体系，就是在财政管理体制中把财政管理的组织机构确定下来，并明确系统内部各机构的管理职权。这是财政管理体制的基本内容。

划分财政管理权责划分财政管理权责，就是在财政管理体制中，把各级财政以及同级财政各管理部门之间，在财政分配和管理上负责哪些事物，承担哪些责任，拥有哪些财权，有多大的权限等问题确定下来。这种职权的划分要与国家的政治体制和经济体制相适应、相一致。划分财政收支范围政府间财政收支范围的划分是财政管理体制的核心内容。

依据国际经验，政府间财政收支划分的结构呈现出这样的情况：在财政收入的划分中，侧重于中央政府；在财政支出的划分中，侧重于地方政府。财权与事权不对称。建立规范的政府间转移支付制度政府间转移支付制度是中央政府为均衡各地方政府的财力状况，协调地区间的经济发展，将中央政府掌握的部分财力转移给地方政府使用的一种调节制度。它是财政管理体制的重要组成部分。以分税为主要特征的分级财政管理体制下，政府间转移支付制度是协调中央政府与地方政府财政关系的一项重要的配套制度。4、财政管理体制建立的原则财政管理体制必须与国家政权结构和国家经济管理体制相适应的原则财权与事权统一、权责结合的原则兼顾公平与效率财政管理体制必须与国家政权结构和国家经济管理体制相适应的原则财政管理体制必须确定分几级管理，财政的分级管理必须与我国的国家政权结构和行政区划相一致。财政管理体制必须随着国民经济管理体制的发展变化而变化。财权与事权统一、权责结合的原则在财政管理体制中，财权财力的划分主要是以各级政府，以及同级政府各财政机构其事权的大小作为依据。权与责相结合反映在财政体制上，就是要使各级财政都有各自的收入来源和支出范围，并且要把财政支出同财政收入尽量挂起钩来。兼顾公平与效率公平原则的含义基于财力均等要求的上解负担公平；基于机会均等要求的发展条件公平。效率原则的含义基于优化资源配置的经济效率；基于这一制度有效运转的行政效率。二、预算管理体制1、概念：预算管理体制是在中央与地方政府及地方各级政府之间规定预算收支范围和预算管理职权的一种制度。2、政府预算级次和组成我国政府预算组成体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立的。中央政府预算由中央各部门（含直属单位）的预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成。地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位）的预算组成。3、预算管理体制建立的原则统一领导、分级管理相结合财权与事权相结合4、预算管理体制的内容（1）政府间事权的划分（2）政府间财权的划分（3）政府间转移支付制度（1）政府间事权的划分政府间公共产品事权划分的原则受益原则指根据公共产品的受益范围来划分政府的事权。效率原则根据公共产品的配置效率来确定事权的归属，公共产品由哪一级政府提供效率更高，就由哪一级政府管理。区域原则根据公共产品的区域性特征来划分政府事权。全国性公共产品由中央政府提供的原因

有些全国性公共产品是国家主权的象征，如国防、外交等。全国性公共产品的享用具有非排他性，难以体现投资与受益对等的原则。有些公共产品具有规模效益递增特性，由中央政府集中提供比分散到地方更能体现效率原则。区域性公共产品由地方政府提供的原因区域性公共产品自身的区域性特点，决定了地方政府对这些产品的需求、供应和范围等情况了解得具体和更具有针对性。区域性公共产品的区域性特征，要求这些产品的配置尽可能体现辖区内公民的偏好。地方政府有了解这些偏好的最有利条件。区域性公共产品的受益边界一般是比较清晰的，按照受益原则的要求将其事权划归受益地区的地方政府，在经济上有其合理性，也有利于调动地方政府的积极性和主动性。政府间公共产品事权的划分全国性公共产品（包括公共服务，下同）由中央政府提供。区域性公共产品由辖区地方政府提供。跨区性公共产品的事权应属于相关地区的地方政府。但由于受益地区的交叉，可以由受益地区的地方政府协商解决，也可由中央政府出面协调，或者部分参与，但需要明确事权和责任。原则上要求尽可能使受益与投资对等起来。混合产品及其配置混合公共产品既具有公共产品的性质，也具有私人产品的性质这类产品由于可供全社会共同消费，因而具有公共产品的特性；但它又可以通过收费等形式来阻止不交费者享用，因而它又具有私人产品的特性。混合产品由市场进行资源配置，效率难以达到最佳状态的原因混合产品一般所具有的规模效益递增特性和自然垄断倾向，是与市场竞争原则相悖的。如果让资源自由流动到这些行业或部门，其结果必然会降低规模效益，造成整个社会资源配置中的效率损失如果保持自然垄断将这些行业或部门推向市场，必然由于经营者对利润目标的追求，而制定过高的垄断价格，使消费者支付了过高的消费成本，从而形成了这些行业或部门的不正常垄断利润。混合公共产品可以采取公共提供方式，也可以市场提供方式。政府间财政支出划分政府间财政支出划分是以事权划分为依据的。中央政府应承担全国性公共产品的供应，以及拥有所需要的支出资金。比如中央政府的日常政务开支、国防和外交经费、全国性环境保护、基础设施等方面的支出、全国性社会稳定和宏观经济调控支出、中央对地方的转移支付等。地方政府承担本地区公共产品的供应，以及拥有所需要的资金。比如地方政府日常政务开支、地区性社会治安支出、地区性环境保护、基础设施和社会公益事业支出等。（2）政府间财权的划分政府间税种划分的原则功能性原则受益性原则规模性原则经济分权原则政府间税种划分的界定具有稳定宏观经济功能的税种、与国际贸易和实现国际收支平衡有关的税种、以调节收入水平为目的的税种划归中央。税源分散、税基较小、区域性特征明显、主要是为提供区域性公共产品而开征的税种，以及与地方政府支出责任紧密相连的税种划归地方。政府间税权的划分

集权型税收管理的主要权限集中在中央，地方按照中央统一制定的税制要素进行税收管理。实行这种模式的一般是政体上实行单一制的国家，如法国、韩国、日本、中国等。

分权型税收管理权在中央和地方之间进行分解，税收立法权和行政管理权与税种归属相对称。实行这种类型的国家一般是联邦制国家，美国最为典型。集权与分权相结合型根据税收管理权的性质和重要性，将其在中央和地方作一定程度的分解，使中央政府和地方政府都有一定的税收管理权。（3）政府间转移支付制度政府间转移支付体系的种类

一般补助（GeneralGrant）就地方政府对资金的使用方向不作任何规定，也没有任何附加条件，地方政府有权自主决定补助的使用方式，所以也称为无条件补助（UnconditionalGrant）。条件补助（ConditionalGrant）在发放时都附带着一定的条件，地方政府只有满足了这些条件，才能获得补助。专项补助（CategoricalGrant）：指规定了资金使用方向的补助。配套补助（MatchingGrant）：在发放时则规定地方政府必须拿出一定比例的自有资金与补助资金共同使用。政府间转移支付的目的及种类的选择纠正地区间的外溢性问题。最合适的补助形式应为配套补助。实现横向财政平衡。最合适的补助形式应为无条件的拨款补助。实现纵向的财政平衡。可以采取收入分享的形式，即由中央政府向地方政府提供无条件补助，使得中央税收可以部分替代地方政府的本级税收。三、我国财政管理体制的改革1、1994年以前的财政管理体制从1980—1993年，我国主要采用以“包干”为主要特征的财政管理体制

1980—1984年的“划分收支，分级包干”体制1985—1987年实行“划分税种，核定收支，分级包干”体制1988—1993年实行的多种包干财政体制“包干”财政体制的基本评价

积极作用改变了财权高度集中的状况。财力分配由“条条”为主，改为“块块”为主。简单明了，有一定的透明度。支持和配合了其他领域的改革。弊端体制形式不统一、不规范。影响全国统一市场的形成和产业结构的优化。包干体制使中央财政收入低弹性增长。该体制在事权划分上不清。2、1994年的分税制财政管理体制1994年分税制财政管理体制改革的主要内容中央与地方的事权划分和支出划分中央与地方的收入划分分设中央与地方两套税务机构中央财政对地方税收返还数额的确定原体制中央补助、地方上解及有关结算事项处理确立了新的预算编制和资金调度规则分税制财政管理体制的调整和完善收入划分的调整设立过渡期转移支付制度分税制财政管理体制的成效理顺了中央与地方的分配关系，调动了各级政府的积极性，建立了财政收入稳定增长的机制。（见下表）增强了中央的宏观调控力，中央财政收入比重逐步提高。财政税务机构建设取得了较大进展。地方各级政府的理财思路发生了明显转变，促进了产业结构调整和资源优化配置。

1991—2001年中国财政收入占GDP的比重对照表

年份财政收入(亿元)GDP(亿元)

比重(%)199119921993199419951996199719981999200020013149.53483.44349.05218.16242.27408.08651.19876.011377.013380.116371.021617.826638.134634.446759.458478.167884.674772.678345.182054.389404.095933.014.613.112.611.210.710.911.612.613.915.017.1目前分税制财政管理体制存在的问题

政府事权和收支范围的划分仍不够科学和规范。转移支付制度距离公共服务基本均等化目标还有差距。地方财政管理体制不完善。分税制财政管理体制的进一步完善

科学界定政府职能，调整财政供给范围合理划分中央与地方政府间事权，根据事权界定各级财政支出范围对原体制下某些收入的划分进行必要的调整进一步完善政府间财政转移支付制度科学界定政府职能，调整财政供给范围财政必须为国家机器的正常运转提供充分的财力保证，如公安、司法、行政、国防、外交等。财政要不断增加那些代表社会共同利益和长远利益的公共性开支，如教育、科技、环保、卫生、社会保障等。要充分发挥财政的再分配作用，调节收入分配，实现社会公平。强化财政的宏观经济调控职能。规范财政补贴范围，合理控制补贴规模。合理划分中央与地方政府间事权，根据事权界定各级财政支出范围体现国家整体利益的公共支出项目，由中央政府直接负责的社会事务，经费由中央财政安排。