中国地方政府机构编制管理规范化研究

中国地方政府机构编制管理规范化研究摘要由于国情的缘故，我国的企业发展一直实行的是党委领导下的书记负责制，这就决定了在经济发展过程中，我国的经济是要靠政府的宏观来协调的。这种政府占据主导地位的计划经济，在1978年改革以前尤为明显。那时，我国由于的社会基础薄弱，物质严重不足的原因，实行的是社会主义计划经济，这在一定程度上解决了供需矛盾。如今，伴随着市场经济的不断繁荣发展，这种政府主导型的经济发展，严重违背了经济发展的客观规律，也在一定上阻碍了市场经济的发展。政府机构作为我国的上层机关，是相关制度的制定者和裁决者，在特殊年代，它为实现资源的优化配置起到过积极作用。如今，伴随着市场经济的开花结果，我国也提出了政企分开的理念，这对于建立社会主义新经济，落实科学发展观，具有重要意义。本文分通过一系列的举例论证，分析了地方政府机构编制管理在实际应用中的优势和劣势，某些问题上，难免挂一漏万，还望指正。关键词：地方政府；机构；编制管理AbstractsAsaresultofnationalconditions,thedevelopmentofenterprisesinChinahasbeenundertheleadershipofthepartysecretaryisresponsibleforthesystem,whichdeterminestheeconomicdevelopmentprocess,China'seconomyistorelyonthegovernment'smacrotocoordinate.Thiskindofgovernmentdominatedtheplannedeconomy,beforethe1978reform,isparticularlyevident.Atthattime,duetothesocialfoundationofourcountryisweak,aseriousshortageofmaterialreasons,theimplementationofthesocialistplannedeconomy,whichtosomeextent,solvethecontradictionbetweensupplyanddemand.Nowadays,withthecontinuousdevelopmentofthemarketeconomy,thiskindofgovernment-ledeconomicdevelopmentseriouslyviolatestheobjectivelawsofeconomicdevelopmentandhindersthedevelopmentofthemarketeconomy.Governmentagencies,asthetoporgansofChina,arethemakersandarbitersofrelevantsystems.Inthespecialera,itplayedapositiveroleinrealizingtheoptimalallocationofresources.Nowadays,alongwiththeblossomingofthemarketeconomy,Chinahasputforwardtheideaof​​separationofgovernmentandenterprise,whichisofgreatsignificancetotheestablishmentofanewsocialisteconomyandtheimplementationofthescientificconceptofdevelopment.Inthispaper,throughaseriesofexamples,analysisofthelocalgovernmentagenciesinthepracticalapplicationofmanagementstrengthsandweaknesses,someproblems,inevitablylinkedtoamissedmillion,butalsohopecorrection.Keywords:localgovernment;organization;establishmentmanagement

目录摘要 1一、引言 3二、地方政府机构编制管理的主要内容 3（一）体制管理 3（二）职能管理 3（三）机构管理 4（四）编制管理 4（五）绩效评估 5三、地方政府机构编制管理规范化存在的问题 5（一）编制膨胀趋势明显 5（二）监督机制不健全 5四、地方政府机构编制管理规范化对策及建议 5（一）加强机构编制的法制化建设 6（二）加强机构编制管理监督检查 6结语 7一、引言随着社会的不断发展，政府所处的生态环境在不断地发生变化。作为现实生活中三维（政府、市场、社会）之一的政府，其职能也在不断地发生变化，这必然导致政府机构的改革和机构编制的调整。长期以来，我们在计划经济发展所积累的经验，既不可以全盘否定，也不能照搬过去的经验发展，个人认为部分是可以作为发展市场经济所借鉴的。例如，在资本市场，当企业、社会、消费者之间的关系成和谐有序的发展状态时，政府可以对其进行监督，但应减少直接干预。一旦市场出现紊乱、倒闭潮或者通货膨胀时，企业就可以通过宏观调控，对市场进行干预了。目前，国家已放开了对很多行业的监管，如果去政府一手主导的通信、石油、金融行业，如今全由市场自主发展。再说编制，我国的编制是在发展过程中形成的，早先，我国将事业单位分流为三类，第一类是自身有行政职能的，如城管局、房产局，原属事业单位，改革后直接过渡为公务员；第二类是没有行政职能的，如学校、医院这些纯事业属性的，改革后，仍保持其事业单位性质，分别有“全额拨款”、“财政补贴”、“自收自支”三种经费来源模式；第三类是具有企业属性的，像影剧院、新华书店、中国石油石化、中国移动联通等，推向市场改制为企业。我国各级政府改革一浪高过一浪促进经济发展和社会进步。政府机构编制调整取得了但从当前的实际看，政府机构编制在一定层面和程度上出现了反弹现象，如何走出“膨胀—调整一再膨胀一再调整”的怪圈，是政府机构编制调整研究面临的重要课题。二、地方政府机构编制管理的主要内容（一）体制管理过去我们基本上都是党政分开的，所以在设置行政机关时（以及历史的原因）一共分了三种，分别是党委机构、政府机构和事业单位。最高权力机关又将这些机关以部委为基本单位,分为党委部委和政府部委。但无论是部和委，在我国权力机关中，大多都属于正部级干部，直接参与国家政策的决策。此外还有一个特殊机构——国资委，全称国有资产监督管理委员会，它国务院直属特设机构，负责管理和经营中石化、中石油、中电信、中移动、中国建筑等央企。国企按其投资方的不同，分为央企、省企、地方企业，三者统称国企。央企由国资委管理，后两者由地方政府管理。国企以中国开头，为中央投资创办（武钢、宝钢、首钢也是），如：中石化、中国建设银行、中国移动。省企及地方企业由各省各地出资创办，如：相关的采矿厂、冶炼厂、化工厂等。这样就形成了一个纵横交错的行政组织体系，在这个严密的体制结构中，各机构各司其职，正是这些划分详细的制度，为我国制度的正常运转，创造了条件。（二）职能管理机构设立的目的，最终是要服务于企业或人民的。职能管理就是要科学的对各级政府及其职能部门定位。我们现今的管理体制，与旧时的三省六部制发大致相同，而相关机关的职能，也是有迹可循的。目前，我国的政府由25个职能部门组成。这25个部门，也是在不停发生演变，在发展的过程中，不断的优化，合并，慢慢形成了十八大后的25个职能部门。原先的铁道部，国家海洋局，国家能源局等，要么被兼并，要么被裁汰了。但是无论怎么改，推诿扯皮，争权夺利的顽疾始终难以根除。如，关于违法乱纪这块，监察部可以管，司法部也可以管，中纪委同样可以管。又如餐饮行业里随意的摆摊占道经营，工商部可以管，环保部可以管，卫生局可以管，安全部也可以管。这就形成了一个权力交叉的现象。当出现利益可捞的时候，各方是搞不退让，毫不客气，反正就是走了一波又来一波。当发生权责纠纷时，于是就开始相互推诿，相互踢皮球了。政府的观念，通过权力转移和委托等方式，把政府不该管或管不好、管不了的事交给其他组织管理。制度这个东西，总是落后于新事物出现的速度的，偏偏我们还是一个人治大于法治的国家。时下，我们总在强调，党政要分离，政企要分开，时至今日，党和政府的领导依旧是轮流交叉调动的，一套班子两块牌子的领导模式依旧是主流。关于职能改革，依旧是任重道远。（三）机构管理机构管理，是管理机构设置总量、性质、名称、级别、规模等多层次多内容管理的设置、调整机构的管理。机构总量管理，目前主要是由中共中央、国务院对县以上地方政府工作部门和省（自治区）政府派出机关工作机构设置提出总量限额以进行控制。机构性质的管理，是根据各机构所承担的职能，划清机构是行政性质，还是其他性质，政府工作部门只有行政机构可以列入。（四）编制管理编制的类型，目前，我国的编制分为政府公务员编制、事业单位编制、企业单位编制（现已取消）三种。时下，我国共有党员8026万，在这些党员里，有1200万是党政机关公务员干部。32个省自治区直辖市，98个中央部门，2856个县级行政部门,单凭这数量有限的行政部门，是很难解决1200万公务员编制的。于是，数量庞大的国企单位，就成了安插党员干部的有效去除。除此之外，高等院校和三甲医院这类事业单位，也是安排处理众多行政干部的方法之一。高等院校实行的，基本都是党委领导下的院长负责制（个别地方党委只是政治核心，起监督作用，院长行使执行权力），像北京、上海、武汉三个大学集中的地方，就有众多的党政领导干部。一般情况下，985院校的党委书记及少部分211院校的党委书记均为正部级，校长和院长则为副部级，和省长同大。普通综合大学及高职院校的党委书记、院长等，基本都在副部级和副厅级之间。全国众多的三甲医院也一样，党委书记和院长基本不是正厅就是副厅，下面的团委基本也是副县或正县。除了国企、学校、医院外，党校、农场等也是安插党政干部的好地方。（五）绩效评估绩效评估是衡量一个企业是否在合理运营的一种管理方式。在我国众多的行政机构当中，实行绩效评估，有助于各部门明确自责，各司其职，积极履行自身的义务。三、地方政府机构编制管理规范化存在的问题（一）编制膨胀趋势明显首先是问题投入机制。目前存在这样一种情况，哪个方面发生问题，主管哪个方面事务的部门的编制就会得到加强；相反，一些不发生问题的部门则往往不会受到重视。其次上下攀比是导致编制膨胀的主要诱因[1]何显明.地方政府研究：从职能界定到行为过程分析[J].江苏行政学院学报.2014（05）[1]何显明.地方政府研究：从职能界定到行为过程分析[J].江苏行政学院学报.2014（05）（二）监督机制不健全事难办、话难听、门难进、脸难看，一直是广大群众对办事机关的第一印象。地方“不论是政府上下级，社会，还是民众方面，都缺乏有效地监督手段，存在着监督滞后、监督缺位和监督缺威等问题，不能对机构人事编制管理起到有效地监督作用。这主要表现在：机构臃肿，遇事拖沓，乱设卡、乱罚款、乱收费，让多个部门去管一档事，最终造成交叉管理，职责不清，利益导向最终形成这样一种局面：“有利的上、无利的推、有责的躲”。政府职能部门的行政职责、行政权力交叉重叠，为行政执法机关之间相互争权、争夺部门利益埋下了伏笔。就像之前讲的，摆摊这块，卫生局、工商部、安全部都可以管。四、地方政府机构编制管理规范化对策及建议当前，我国正处建设社会主义的关键时期，为了响应国家建设法治社会的理念，个人认为地方机构编制管理的规范化需要从以下几个方面着手：（一）加强机构编制的法制化建设编制管理无法可依，人为加大了工作的难度。尽管编制的立法工作存在涉及面广、过程长，操作起来难度较大等困难，况且即使有了法，在执行过程中也会遇到诸多障碍和制约，但有法可依总比没有好。有了制度的约束，可减少编制管理工作的随意性和工作难度。从目前情况看，编制立法工作迫在眉睫[[1]李保峰，王秀霞.关于机构编制管理法制化建设的思考与建议[J].中国行政管理.2013（08）（二）加强机构编制管理监督检查人员编制管理中出现超编混编的情况原因之一是因为没有一部完整的编制管理法来对机构编制管理工作进行规范，虽然已经针对各级政府的混编、超编问题出台了一系列的条例和规定加以规范，但是对于人员编制的各种问题还是不能够彻底的解决，所以我国还应该不断的总结经验，在制一系列的管理条例基础之上，尽快研究并制订一套全国统一的《机构编制法》，使得政府机构设置和公务人员的增减由相关的法律法规来约束和决定，而不是由政府领导单方面说了算的，这样可以有效的制约政府单位人员增长、超编混编的主观随意性和人为现象，立法是从根本上堵塞了人员编制超编混编的途径[[2]李军鹏.新时期推进政府职能转变与机构改革的新思路[J]