关于推进财政省直管县改革的几点思考

关于推进财政省直管县改革的几点思考

一、、省与市的财政关系新中国成立以来，浙江省一直实行省直属县制度。1993年分税制改革时,浙江省也没有像其他省份一样彻底地改成“市管县”体制,而是保留了省与县财政直接结算的做法。浙江地域小,许多县(市)经济发达,县(市)的财政收入占全省财政收入总量的70%,地级市在全省经济中的地位不如其他省(市、区)那样重要。这些特点,决定了省直管县体制在浙江行之有效。浙江省的具体做法是:一是在财政体制上,预算内资金由省财政与县财政结算,预算外各种“费”由省与市结算;二是在政策传达、业务指导上,市财政局对县财政局仍有行政上下级关系。为了激励强县,帮助弱县,省财政确立了“抓两头、带中间、分类指导”的政策,即不同类型实行不同的政策,不搞一刀切。1992年、1997年、2002年,浙江省三次实施“强县扩权”,将省直管县体制由财政体制扩大到其他方面,下放省部分审批权,赋予县大部分本该属于地级市的经济管理权限,减少对县集中,做到“藏富于县”,大大调动了县(市)发展经济的积极性。浙江在对县下放各种权限的同时,上收了人事权力。作为省直管县财政体制改革的配套措施之一,从2005年开始,浙江省将县(市)党政一把手的任命权收归省管。1995年开始,经过多年摸索,逐步形成了被多数市、县接受的公式化、制度化、公开透明、预期性强的分配体制,即财力分配分层次,财政管理激励与约束相结合的“两保两挂”、“两保一挂”、“亿元县上台阶”、“两保两联”和“三保三联(挂)”政策政策,把县级财政与市级财政放在平等的地位,一视同仁。2008年浙江省实行生态环保财力转移支付是一项重大的制度创新,在全国是首创,它标志着浙江省对生态补偿迈出了主动的、探索性的步伐,基本解决了建立生态补偿机制的重大难题。这是深入贯彻落实科学发展观,按照社会主义市场经济和公共财政的内在要求促进经济社会全面协调可持续发展的要求。二、湖北省“省直管县”财政管理体制的发展历程与浙江省不同,湖北省是我国人口数量较多的省份之一,全省总面积18.59万平方公里,截至2006年底,总人口6050万人,下设12个省直辖市、1个自治州和1个林区。分别为:武汉市、黄石市、十堰市、荆州市、宜昌市、襄樊市、鄂州市、荆门市、孝感市、黄冈市、咸宁市、随州市、恩施土家族自治州、神农架林区,24个县级市和41个县,共65个县市,其中,仙桃市、天门市、潜江市为省直管县级市。20世纪90年代以来,湖北全省区域内城市经济与县域经济发展缓慢,县乡财政困难比较突出,成为制约湖北崛起的重要因素。为了解决这种问题,湖北省于2003年开始实施财政体制上的“省直管县”改革。2003年6月,湖北省委下发了《关于扩大部分县(市)经济和社会发展管理权限的通知》,决定对大冶、汉川、宜都等20个县(市)试行“强县扩权”,下放了239项原本属于地级市的经济管理权限。仅仅过了一年,这20个县(市)就实现工业增长值近300亿元,比全省平均水平高出5.4个百分点。其中11个县(市)的固定资产投资同比增加一倍以上。2004年4月,湖北省委、省政府决定在全省实行省管县(市)的财政管理体制。根据民族自治的有关法律,除恩施自治州所属的8个县(市)继续由恩施自治州管理外,其他52个县(市)全部实行了省直接管理的财政体制。到2006年,湖北省县域生产总值达到3800亿元,与2003年相比,增加了近7亿元。农民人均纯收入高达3254.96元,比上年净增了300多元。数据表明,湖北省实施“省直管县”的财政管理体制,激发了县域经济发展的活力。2007年初,在湖北省召开的全省县域经济工作会议上,湖北省省长罗清泉宣布:除恩施自治州和市辖区外,赋予全省所有县(市)政府享受地市级经济社会管理权限。三、改革财政体制安徽省从2004年1月开始,在全省范围内实施了省直管县财政体制改革,具体如下:一是明确责任,着力缓解县乡财政困难。省、市、县各级财政各司其职,各负其责,省级财政加大对县级财政的支持力度,帮助县乡财政逐步解决困难;市级财政继续履行对县级财政的指导、支持和监督职责;县级财政加强自我约束,规范管理,加快发展。二是区别对待,发挥经济强市的“市带县”作用。安徽省并未采取一刀切的办法,对管辖范围较小而财政实力较强的市维持市管县体制。三是渐进改革,保持财政体制的连续性和稳定性。由于原有“市管县”体制下的收支划分在地区间的差异不大,因此改革并没有对收支划分和既得利益进行调整,以使新老体制平稳转轨,在运行过程中择机处理遗留问题,逐步完善。四是注重激励,强化对县乡的监督和指导。在实行改革的同时,安徽省还出台了一系列配套改革措施,突出对发展县域经济的激励和对财政供养人员的约束,建立地方财政信息库,加强县乡财政运行状况的监控。此外,建立县乡预算预审制度,通过合法程序纠正县乡预算编制中的不合规问题。四、完善财政体制吉林的省直管县财政体制改革比较注重制度创新。吉林省的改革共包括11项改革内容和3项专门的配套措施,从体制和制度上全面扩大省以下政府的自主权:一是本着财力与事权相对应的原则,适度扩大省以下政府财力,按税种划分财政收入。二是进一步对省本级及以下地方各级财政职责进行明确的划分。三是政府间财政转移支付包括体制补助(上解)、税收返还、专项拨款,由省分配并直接下达到市、县,减少财政拨款的效率损失。四是在结算和债务问题上进一步强化省级财政对县级的管理。五是完善省对县的财政分配激励机制。六是确定配套措施。包括下放部分财政收支管理权限;确保政策衔接,保证改革平稳过渡;全面推行乡财县管制度;通力合作,努力为地方经济发展服务。五、通过省级管理的财政体制改革，明确了“省委、省政府直接领导”县的财政体制改革(一)整合财力资源,建立县域经济发展能力从各省的实践看,实行省直管县财政体制需要具备基本的条件,特别是西部地区的改革要考虑更加稳妥的方案,不宜搞“一刀切”。这些条件主要有:一是省级财政的宏观调控能力。省级财政拥有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展,否则,只是管理形式上的改变,实际中会付出“管理失效”成本。二是市级财政的实力。市级财政实力强弱,是判断“省直管县”还是“市管县”的重要标准。如果市级财力较弱,县级财力较强,则应以“省直管县”为宜;如果市级财力较强,有能力帮扶县级,则应以“市管县”为佳。三是县域经济的自身发展能力。省直管县财政体制改革后,县级作为一个相对独立的经济区域赋予了更大的发展自主权,但自主权并不代表发展能力。如果一个县(市)在扩权后,经济仍然不能得以发展,改革的成效难以显现,那就失去了省直管县财政体制改革的意义。(二)体制改革中的配套不到位省直管县财政体制改革前,省级以下财政体制出现的诸多问题,表面上属于财政问题,实际上与社会经济转轨和体制改革中的配套不到位有着直接关系。因此,深化省直管县财政体制改革决不仅仅是一个单纯的财政问题,更是一个综合性的社会经济和政治问题,需要统筹规划、配套推进相关改革,这其中涉及到财政体制本身的完善、财政行政运作体系的建立以及行