开展农村集体建设用地整理

开展农村集体建设用地整理加快新型农村社区（中心村）建设*一、背景二、各地基本做法介绍三、我市今年出台的两个文件解读四、关键环节五、工作流程10/18/2019主要内容一、背景10/18/2019新农村的提出和实践国外：韩国早在20世纪70年代初就开展新 农村运动又称“新村运动”，其核心内容 是建设“城乡和工农关系密切的和谐社会” 日本在20世纪70年代末开展新农村运动，又 称为“造村运动”。解放前：上世纪20年代末到30年代抗战爆 发之前，晏阳初先生在河北定县的乡村建 设试验，还引起了国际社会的广泛注意。 他当时就很明确地提出，农村建设不是救 济农村，不是办模范村，而是要实现整个10/18/2019民族的振兴。中央部署1.2005年10月,十六届五中全会:“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的20字方针。---描绘蓝图，指明方向；

2.2006年中央一号文件:“关于推进社会主义新农村建设的若干意见”。---对统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设进行了部署。10/18/2019各地主要模式赣州模式：旧村庄改造天津模式：宅基地换城镇住房成都模式：双放弃嘉兴模式：两分两换合肥模式：以土地整理为平台，以农村居民点整理为抓手，整合所有支农项目和涉农资金，合力推10/18/2019进郑州市新农村建设近况2006-2008年：全市围绕“五通、四改、三有、两建、一强”等建设项目，实施“百村示范”工程，财政累计投入专项资金1.6亿元，拉动投入资金40亿元，累计建成103个示范村。示范村在产业发展、村容村貌、农民培训、民主管理和乡风文明等方面发生了焕然一新的变化，受到了广大农民群众的热烈拥护。10/18/2019郑州市新农村建设近况2009年：全市按照“综合整治村、中心村、农村新型社区”三种建设模式，共完成102个项目实施村（151个行政村）的建设任务，数量是前三年的总和；政策扶持资金拉动作用明显，共完成投资55.1亿元，超过了前三年40亿元的投资总额。其中，农民新建住宅投资达32.9亿元，有效地拉动了农村内需；项目实施村主导产业培育有新发展，中心村和新型社区建设促进了土地的集约节约利用，公共服务设施配套齐全，10/18/2019村容村貌得到明显改善。存在的主要问题1、土地：主要表现在指标申请难和建设用地调整置换难两方面问题2、资金：主要表现在投融资渠道窄3、政策不配套：表现在中心村、新型农村社区建设不能进行房屋所有权证和建设用地使用证的登记与发放问题10/18/2019出路抢抓时机，利用国家试点政策机遇，进一步创新观念，以“政府创新政策环境、

市场活化经济资源、城乡统筹和谐发展”

为目标，依托“工业向集中发展区集中、

农民向城镇集中、土地向规模经营集中”，以土地综合整治为突破口，以土地整理、

城乡建设用地增减挂钩和农村产权交易市

场为平台和抓手，创新耕地保护模式，加

快农村产权制度改革，在盘活农村宅基地

方面做文章，使农村土地和房产资本化，10/18/2019实现城乡统筹发展。依据（法律限制）在我国，国有土地和集体土地产权的不平等关系长

期存在。城市土地的所有权、使用权分离后，使用

权实际上是可以买卖和租赁的；而农村土地却不然，至今不能自主地流转(尽管变相的买卖、租凭实际上已经大量发生，我们却又无力完全制止这种地下交易)，形成“两种产权、两个市场”的二元结构。纵观我国相关的法律法规，不难看出，对于集体土地流转问题多半是严格限制、禁止流转的。”1986年的《土地管理法》规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，

“买卖或者以其他形式非法转让土地的，没收非法

所得，限期拆除非法建筑物，并对当事人处以罚10/18/款2019。”1998年新修订的《土地管理法》也没有允许突破上述规定的条文。依据（法律留下的创新空间）空间之一：1988年4月12日颁布的《中华人民共和国宪法修正案》第2条

规定:“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。 土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这里的“土地的使用权”既包 括国有土地使用权，也包括集体土地使用权，而集体土地使用权则包括集 体农用地使用权和集体建设用地使用权。这里的“转让”是一个广义的转 让，包括了出让、转让、出租、抵押、租赁、作价出资、入股等形式。转 让就是流转，包括有偿使用。空间之二:1988年12月29日修改的《土地管理法》第2条规定:“国有土地 和集体土地的使用权可以依法转让。”1998年8月29日新修订的《土地管 理法》第2条规定:“土地使用权可以依法转让。”这里的“使用权”，既 包含了国有性质的土地使用权，又包含了集体性质的使用权，而且这两种 性质的土地使用权都可以依法转让，可以有偿地进行流转。空间之三:1998年新修订的《土地管理法》第60条规定，农村集体经济组 织可以使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他 单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业。由此可知，农 村集体经济组织可以土地使用权作为联营条件，与其他单位或个人共同投 资兴办联营企业。空间之四:1998年新修订的《土地管理法》第63条规定，因破产、兼并等 情形致使农民集体建设用地使用权发生转移的，可以实行流转。只不过设 置了两个限制条件:一是应当符合土地利用总体规划;二是必须依法取得建地使用权，并随厂房等一同转移。10/18/设201用9依据（流转试点）2004年，国务院《有关深化改革严格土地管理的决定（国发[2004]28号），明确提出摘要：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要和农村建设用地减少相挂钩”。2005年，国土资源部印发《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知（国土资发[2005]207号）。关于2009年《国土资源部关于促进农业稳定发展农民

持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发

[2009]27号），针对，“加快土地确权登记，全面建

设与健全严格规范的农村土地制度要求相适应的土地

产权制度”、“积极开展土地整治，促进新农村建设

和城乡统筹发展”、“规范集体建设用地流转，逐步

建立城乡统一的建设用地市场”、“严格宅基地管理，依法保障宅基地用益物权，促进集约节约利用农村土等六个方面提出了具体意见。10/1地8/20”19着力解决“四个关键问题”地从哪里来钱从哪里筹房在哪里建人往哪里走10/18/2019地从哪里来？10/18/2019♦土地要从节约集约上来。要以农村土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩相结合为核心，在现有的存量调整上做文章。通过农村土地整理，挖掘潜力，力争增加耕地面积。

重点做好两件事：一是积极开展农村耕地整理。通过平整农村土地、调整土地利用结构、进行沟渠路等基础设施配套，增加耕地面积；二是开展宅基地和集体建设用地整理复垦，节约农村建设用地面积，在新增耕地面积的同时，探索宅基地有偿退出、有偿调剂机制，通过经济补偿、宅基地置换城镇、中心村住房、纳入城镇养老保险体系等办法，鼓励农户退出农村宅基地。钱从哪里筹？10/18/2019资金要从创新农村金融体制和探索宅基地复耕指标有偿调剂中筹集。重点做好两方面工作：一是创新农村金融体制；二是探索宅基地复耕指标有偿调剂。房往哪里建？10/18/2019住房要往“两个规划”方向建。“两个规划”就是土地 利用总体规划和村镇规划。一是抓紧土地利用总体规划修编。强化土地利用总体规 划的基础性指导地位。要按照农业生产、农民生活、生 态环境等功能，合理划分为建设区、控制区和复垦区三 个区，分步组织实施。二是编制分区规划。修编和完善镇（乡）总体规划。要 因地制宜，立足现有村庄格局，进一步优化村庄布点， 灵活运用综合整治型、中心村集聚型、城镇社区型等多 种村庄建设形式，加强建房技术指导，提高村庄规划建 设水平。三是要加强规划衔接。进一步加强镇乡规划和土地利用 总体规划的有效衔接，协调地质灾害防治、交通、水利、 供排水等基础设施规划，确保实现各规划之间的无缝对 接。人往哪里走？人口要往中心村、中心镇走。一是要把农村住房改造建设与培育中心镇、 中心村相结合，进一步优化村庄布点。按照 人口适度集聚和资源集约节约利用的总体要 求，推动农村人口合理集聚，促进土地集约 规模经营。二是要探索引导农民相对集中居住的方法 和途径，积极培育中心镇、中心村。城镇 周边一些地区要顺应城镇发展、工业园区 建设的需要，配套设施齐全的基础设施和 公共服务设施，建成一批农民集中安置小10/18/2019区。调研2009年12月12-14日，市新农办牵头，组 成由市委政研室、市国土局、市规划局、 市财政局、市发改委等相关部门参加的调 研组，重点对巩义市、新郑市、惠济区三 地开展实地调研。2010年元月马懿常务副书记带队到北京、 天津、上海、嘉兴进行了实地调研。新农办组织人员到合肥、杭州等地进行了 实地调研学习。10/18/2019形成共识“宅基地换城镇房产”的“天津模式” 比较符合村镇体系规划中已明确纳入 城镇的搬迁村；“以土地综合整理项目和政策为平台， 以农村居民点整理为抓手，整合所有 支农项目和涉农资金，合力推进中心 村建设”的“合肥模式”比较符合村 镇体系规划中已明确纳入中心村的搬10/18/2019迁村。2010年新农村建设的整体工作思路以农村新型社区和中心村建设为抓手，继续按照综合整治村、中心村、新型农村社区三种模式分步推进新农村建设；以整村推进的形式积极开展农村集体建设用地整理试点，盘活用好农村集体建设用地资源，创新投融资机制，集聚新农村建设资金，加快推进新型农村社区（中心村）建10/18/2019设。二、各地基本做法介绍10/18/2019“天津模式”“合肥模式”“成都模式”

和“

嘉兴模式”2007年国土资源部《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》国 土资发〔2007〕169号，对该项工作做出规范：城乡建设用地挂钩试点不得违背当地农民意愿搞大拆大建，不符合农民意 愿的，不得搞行政命令强行拆迁。严控制挂钩试点的范围。城乡建设用地挂钩试点必须经国土资源部批准， 未经批准不得擅自开展。不得随意扩大试点范围，不得擅自突破规划，不 得突破周转指标规模；未经批准擅自开展挂钩试点，增加建设用地的，要 追究责任，并相应扣减土地利用年度计划指标。挂钩试点涉及的农用地和建设用地调整、互换、使用，要统一纳入项目区

进行整体审批，实行行政区域和项目区双重管理，未经整体审批的项目区， 不得使用挂钩周转指标。加强挂钩周转指标的全程跟踪管理，确保指标按

时足额归还。挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的面积规模控制，

不得作为年度新增建设用地计划指标使用。归还的周转指标，农用地不得

少于建新占用的新增建设用地规模，耕地不得少于建新占用的耕地面积。城乡建设用地挂钩试点项目区选点布局要实行听证、论证，充分吸收当地 农民和社会各界意见；项目区实施过程中，涉及农用地和建设用地调整、 互换，以及集体土地征收，涉及农民补偿安置的，要实行公示。10/18/2019挂钩相关规定（一）“天津模式”10/18/2019利用“农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩”政策，把农村拆旧区的建设用地指标平移到

城镇，然后在城镇选一块建新区征为国有，其中一

块用于安置区，建设城镇新型农村社区，农民以其

宅基地永久使用权（包括村庄用地），按照各地相

关规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，

迁入小城镇居住；一块用于商务区开发，用出让土

地收入平衡建设资金，仍有结余的用于经济功能区，增加就业岗位。最后由县（市）区或乡镇政府统一

组织对原有宅基地统一复耕，实现耕地总量不减，

质量不降，占补平衡。天津进展情况10/18/20192005年底，天津市政府批准在东丽区华明镇、津南区小站镇和武清区大良镇、南北辛庄村、后蒲棒村等“三镇两村”开展第一批小城镇建设试点工作。“三镇两村”共涉及37个行政村，2.1万户、6.6万农民，规划建设小城镇农民住宅291万平方米。天津华明镇10/18/2019华明镇项目示范区共涉及12个村，

13268户，41063人。村庄总占地面积12071亩，户均宅基地占地面积0.8亩。按照规划进行测算，新建的华明示范小城镇规划用地面积8427亩，其中用于安置迁移农民住房的土地3476亩，市场运作开发的土地

2905亩，其他用地（产业、商业等用地）2406亩。宅基地复垦后，不仅可以实现耕地占补平衡，还可以腾出土地3644亩。整个示范镇共划分为农民安置区、新民建设区、商业商务区三个功能区，总建筑面积约410万平方米，规划人口达8万人。天津华明镇宅基地换城镇住房主要操作程序1区政府组织编制建设规划和土地整理复垦规划及年度实施计划，报市政府审批。组建开发建设投资机构，作为投融资主体，按照市场化的原则，负责示范小城镇建设。区政府向市国土局申请建设用地周转指标，用于城镇安置区建设，后以原村庄宅基地整理复耕后的土地

予以抵还。拟迁入小城镇的村民向村民委员会提出以其宅基地换取新建小城镇住房的申请。村民委员会制定村民宅

基地置换住房办法提交村民代表大会或村民大会通

过。村民委员会与村民签订以宅基地换房的协议。

村民委员会与开发建设投资机构签订本村村民以宅10/18/基2019地换房的总体协议。天津华明镇宅基地换城镇住房主要操作程序25.农民住宅建成后，由开发建设投资机构交付村民委员会，由村民委员会进行分配。

6.农民搬迁完成后，由村民委员会负责组织村民对宅基地（包括村庄建设用地）进行整理复耕，由市国土局组织验收。7.复耕出的农用地除用于抵还建设小城镇安置区借用的建设用地指标外，其余的建设用地指标，在符合土地总体规划的前提下，经批准可以调剂使用。关键环节-：一是土地运作；二是资金平衡10/18/2019天津模式存在的问题（1）1、第一是试点范围具有较强的局限性。“宅基地换房比较适合在具有较大发展潜力、被动城市化较为明显的城乡结合部地区推行，才能同时解决土地占补平衡和资金平衡两个问题。2、第二是方案设计前瞻性不够。实施“宅基地换房”试点工作涉及面广、政策性强，情况十分复杂，从

现实情况看，东丽区在设计华明镇试点工作方案中

对有些问题事先没有考虑到，导致了一些现实问题。随着土地的开发，农民越来越认识到自己宅基地的

商业开发价值，对原宅基地和房屋户均估价4-5万元置换一套80平米左右的楼房政策已经不满意，同时

对没有下一代子女居住问题反映强烈，目前这些问

题直接反映在旧房复耕过程中，部分村民拒绝拆除10/18/旧2019房。天津模式存在的问题（2）3、第三是管理体制尚未理顺。因为前期方案设计考虑不周，农民虽然上楼但没有转居，新社区居委会只

能采取上级委派的方式，村委会、居委会职能交叉，镇党委、政府与管理委员会两块牌子一套人马，不

利于新社区的建设与发展，也不利于村民的管理和

利益维护。4、第四是农民就业安置需要加强政策扶持。虽然在试点方案中明确了村民上楼的就业安置问题，原宅基地复耕的土地由村集体统一管理，引进的企业优先安置上楼农民就业等，但事实上，因缺乏农民就业需求前期调研和相应的政策扶持，农民目前就业情况并不乐观，引进的企业没有像预想的那样安置本10/18/地2019农民就业，或者是所提供的岗位与农民就业需求（二）“合肥模式”以农村集体土地流转为动力，以土地综合整理项目和政策为平台，以农村居民点整理为抓手，整合所有支农项目和涉农资金，引入社会资本，打政策和资金“组合拳”，把土地整理、新农村建设结合起来。乡镇政府利用土地整理专项资金、结余建设用地指标及新增耕地指标有偿使用费及部门整合资金，统一提供建新区用地，在村镇体系规划确定的村庄适宜建设区建设中心村；农户利用政府对拆除原有住房（及附属物）和新建房屋补助资金，到新建区选择新建住房进行置换。最后乡镇政府组织对中心村所涉及的搬迁村进行复垦整理，结余建设用地指标及新增耕地指标，交市、县两级回购统筹10/18/安2019排，用卖指标的钱来弥补项目建设的费用。农村土地综合整治以土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，统筹规划，整合资金，整村推进，集中连片开展“田、水、路、林、村”综合整治。主要做法是：一是开展农田整治。对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦，建成高标准农田，为规模经营和发展现代农业创造条件。二是推进村落整治。对农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施一起规划，一起建设，一起更新，建设现代新村。三是发展非农产业。在集体建设用地上，依法依规发展乡镇企业和非农产业，让农民参与经营和开发。四是促进城乡互补。通过城乡建设用地增减挂钩，使农村一部分富余的建设用地指标调剂到城镇使用，获得的土地增值收益反哺农村，改善农村生产生活条件。10/18/2019合肥试点项目进展情况10/18/20192008年以整村推进组织实施的4个土地与宅基地整理和新农村建设试点项目4个首批试点项目，总规模44平方公里，涉及209个自然村庄、5062户农户、17137农民。将209个自然村归并为9处基础设施完善、配套齐全、村容整洁的新村庄，建成独具江淮地域特色的农民新居924幢、52.8万平方米，公共服务设施2.23万平方米村庄人口由以前平均８２人／村加到１９０４人／村，工程总投资6.7亿元，4目，村庄用地面积由7677亩减少到2433亩，节约了5244亩，减少了68.3%。官亭镇丰祥、马河湾村新村安置点项目涉及46个村民组，88个自然村，

1100多户，村庄占地1971亩，在紧邻312国道的官亭镇区，建设了占地519亩的新村安置点“丰祥农庄”,节约1452亩建成多层楼房24幢、二层楼房164幢，四合院21幢，安置1421户。总投资2.03亿元(其中新村建设1.67亿元,土地整理

0.36亿元),市县两级宅基地复垦和土地10/18/整2019

理1.4亿元,涉农部门整合资金0.2亿元.合肥市的操作程序10/18/2019合肥在项目的实施过程中，县、区政府是项目建设的责任主体、乡镇是项目建设的实施主体。归纳起来主要包括5个方面：统一规划设计统一提供宅基地和新建住房统一推进土地及宅基地整理复垦统一基础和公共设施建设统一推进土地流转和规模经营（一）统一规划设计10/18/2019乡镇按照城乡一体发展、新村建设与

产业统筹的原则，高标准、高起点做

好田、水、路、林、村综合整治规划，包含新村建设规划以及产业发展规划，以规划引领项目建设。同时在项目可

行性研究的基础上，科学制定农民拆

迁安置补偿方案、老宅基地复垦整理

方案等。(二)统一提供宅基地和新建住房10/18/2019在充分尊重农民意愿的基础上，将分散的自然村落进行改造、撤并，拆旧建新，整村推进，选择交通较为便利的地方集中建设新村。新建住房由农户签订委托代建书，实行统一建设。（三）统一土地及宅基地整理复垦10/18/2019旧村拆迁后，旧村宅基地统一整理成

耕地。本着“有效最低价”中标原则，采取“乡划定、县把关、市招标”的

方式，公开招标确定施工单位，统一

实施建设。（四）统一基础和公共设施建设10/18/2019项目区统一配建雨污水、供水管网以及电力、电话、广播电视、道路、污水处理等基础设施以及学校、医疗卫生、敬老院、村级综合服务和文化体育等公共服务设施，最大限度地改变农民的生产生活方式。（五）统一土地流转和规模经营10/18/2019高度重视项目建成后的农业产业化问题，规划之初，就注重农民和农业企业进行对接，建成之后，协议一签就可实施土地流转和规模经营，土地当年即可利用，农民当年即可获益。合肥模式的缺点10/18/2019合肥的做法实际上也存在一定的缺点，那就是农民换取新房还须拿出一部分资金。据合肥市4个试点5000多户统计，农民新建住房，政府旧房拆迁补偿、新房建设补贴和补助资金户均3.3万元，户均平均换取90平方米新房、成本为

680元/平方米，需资金6.1万元，政府

补助占农民新建房造价的一半以上。（三）“成都模式”和“嘉兴模式”10/18/2019√

成都模式的核心是:农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的，在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇.√

嘉兴模式的主要内容是“两分两换”。实际上，“嘉兴模式”是在“成都模式”的基础上，根据当地实际，进行了进一步改良。两者，跟天津和合肥相比，是在统筹城乡发展上，开展了以土地承包经营权置换社会保障工作，解决了农民变市民后的后顾之忧。成都市“增减挂钩”项目情况介绍10/18/20192006-2008年共实施15个挂钩项目，申请到省批挂钩流转土地指标6980亩，其中，农民安置区使用1600亩，城镇建设新区

5300多亩。15个项目投资到农村资金11亿，项目区人均收益3.2万元，土地价格平均为15万/亩，最高60万/亩，最低12万/亩。成都模式典型案例(1)10/18/2019郫县唐元镇长林村。通过土地整理，把节约出的263亩土地平移出县城的犀浦镇（县城所在地）。然后以同等面积转为城市建设用地，通过公开拍卖得资金11亿元（420万元/亩），拿出5000万元用于长林村新村建设（20万元/亩），拿出8000万元用于犀浦镇征地拆迁补偿（40万元/亩）。5亿元用于上交国家收缴部分、耕保基金、社保基金、住房基金，政府净得4亿元。等于说政府用5%土地收益解决了折旧区和建新区的安置问题。成都模式案例(2)龙泉驿区黄土镇洪安村。把村里900多亩宅基地和其他集体建设用地指标平移至黄土镇区的蒲草村，加上蒲草村的800多亩地，共1700多亩地。通过征用转为工业建设用地，建设汽车工业园区。两个村安

置费用7亿元（包括安置区投资5.6亿和货币补偿），区政府土地出让后得12亿，政府净利4亿多元。具体做法：（1）采取“捆绑式”，工业园区建设与两村安置捆绑进行，形成挂钩项目。（2）区政府通过财政注入资金，成立区国有资金经营公司，通过融资，采取先建后拆的办法，建设小区30万平方米，解决两个村居民的安置。洪安村的1459户自10/18/愿2019放弃“三权”，集体搬迁到镇区变成市民，自身财产增至6.32亿。嘉兴市“两分两换”项目情况介绍（11、两分两换的基本内容所谓“两分两换”：两分即，将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；两换即，以承包地经营权换股、换组、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地使用权换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。通过“十改联动”配合“两分两换”工作开展。2、具体做法取消农业户口，把目前农村宅基地置换为城市建设用地，在城镇集中建设新社区，安置农民，原村复垦为耕地，然后把多余出来的土地指标，挪到城市近郊，作为工商业开发。3、操作流程首先由政府出资成立开发平台，通过信贷等手段补充建设资金，选址建设农民集中安置区，在农民自愿的情况下，按照一定的标准，用原有的宅基地和住房，置换安置区的新建设住房，然后，政府将置换出的宅基地复耕为耕地，进而10/18/通2019过新增耕地异地置换建设用地。嘉兴两分两换项目情况介绍（2）10/18/20194、进展情况先后在7个县启动9个试点，目前扩大到14个，

面积达582.13平方公里，农户8.83万户，人口

33.18万人，宅基地8.82万亩。目前，已建成公寓

房，联排房，单体房1.15万套、3095套、1747幢。据了解，农户住宅置换估价平均为18.1万元。组建了11个建设的投融资主体，注册资金14.83亿，融

资27.7亿。目前耕地流转4.82万亩，引进农业项目

26个，签约投资3.95亿。引进二三产业项目2个签

约投资1.8亿，正在洽谈的有10个。村庄整合情况：全市858个行政村1.7万个自然村，整合到47个新市镇和376个社区。嘉善县姚庄镇“宅基地置换城镇住房”操作办法10/18/2019姚庄镇的“宅基地置换城镇住房采用联体别墅和公寓式住房两类建房模式。公寓置换办法。由政府在姚庄镇镇区统一规划建造住宅小区，全镇4805户统一规划一个1.2平方公里（1800亩，其中1470亩为安置区，330亩为商贸服务区）的住宅小区，农民放弃原有住宅和宅基地后，可以置换具有国有土地使用证（划拨）和房屋所有权证的水平公寓房，置换面积为户均180㎡（现有户均住房面积为187㎡，基本上是1：1安置）。农民原有宅基地全部收归政府，多出的建设用地由政府用于二三产业开发。联体别墅置换办法。联体别墅的土地性质仍为集体建设用地，安置标准为占地60㎡(1-2人)、75㎡（3-4人）、85㎡（5人以上）实行统一规划设计、统一施工。农民原有宅基地全部收归政府，多出的建设用地由政府用于二三产业开发。对原有房屋和新建房屋实施补助。政府对拆除原有住房及附属物、新建房屋的建房及基础设施等配套建设进行补助。据测算，政府户均补助标准达21-22万元。农户选择公寓式房置换的，只要自己再拿出1万元就可以入住新房；选择联体别墅置换的，也只要拿出7.6万元就能入住。嘉兴两分两换项目情况介绍——嘉兴土地承包经营权置换社会保障的政策置换政策简单的说其实就是对土地承包经营权流

转（土地流转收益仍归农户所有）10年以上的是

一种政策；全部放弃土地承包经营权是一种政策。 土地承包经营权流转10年以上的，可选择按城镇

居民缴费基数缴费，给予对应的财政补贴；全部

放弃土地承包经营权的可参照被征地农民标准和

办法办理有关社会养老保障手续的，享受相应待

遇。例如：嘉兴姚庄镇：1、16岁以下，每人给4000 元的参保补助；16-60岁的，每人给12000元的 参保补助，同时政府对40-50岁人员安排100- 150天的就业时间；60岁以上的每月发放200元10/18/2019生活补贴。嘉兴土地承包经营权置换社会保障的政策设计10/18/2019置换形式置换程序置换政策(1

2)嘉兴土地承包经营权置换社会保障的政策设计——置换形式10/18/2019▲在“依法、自愿、有偿”的基础上，采取转包、出租、入股等多种方式全部流转土地承包经营权，流转期限在10年以上的，按照城乡居民社会养老保险中城镇居民的缴费标准和待遇置换社会保障。▲在有农业投资开发公司承接和整片开发的基础上，鼓励农民全部放弃土地承包经营权，同时按照被征地农民养老保险政策置换社会保障。嘉兴土地承包经营权置换社会保障的政策设计——置换程序10/18/2019农户自愿全部放弃土地承包经营权的，在书面提出申请的基础上，按照农业行政主管部门制定的统一文本格式，经村经济合作社同意，镇（街道）人民政府（办事处）审核后，报县（市、区）人民政府审批。对全部放弃土地承包经营权

的农户，由县（市、区）农业行政主管部门将置

换社会保障的人员清册移交社会保险经办机构，

按政策规定办理相关社会保障手续。嘉兴土地承包经营权置换社会保障的政策设计——置换政策（1）▲对以租赁或入股形式长期（10年以上）全部流转土地承包经营权的，土地流转收益归农户所有。其按嘉政发[2007]71号文件规定参加城乡居民社会养老保险的，可选择按城镇居民缴费基数缴费，给予对应的财政补贴。今后如参加职工养老保险，按有关规定给予衔接计算。▲对自愿全部放弃土地承包经营权（法律上认可），符合有关条件的，可按以下三种情况参加社会养老保险。一是参加城乡居民社会养老保险的，可选择城镇居民缴费基数缴费,给予对应的财政补贴。今后如参加职工养老保险，按有关规定给予衔

接计算。二是在有农业投资开发商承接流转土地的基础上，参照被征地农民标准和办法办理有关社会养老保障手续的，享受相应待遇。其中劳动年龄段以内的人员接续参加职工养老保险，按有关规定给予衔接计算。三是对已进单位务工，参加“低门槛准入、低标准享受”职工养老保险的，由农业投资开发商按职工当期缴费基数给予4%的补贴至其个人帐户，或按置换社会保障有关标准给予一次性货币补偿；对已进单10/18/2019位务工参加职工基本养老保险的，继续参保并按置换社会保障有关标准给予一次性货币补偿。嘉兴土地承包经营权置换社会保障的政策设计——置换政策（2）10/18/2019▲对已全部流转土地承包经营权及全部放弃土地承包经营权且有就业愿望和就业能力的人员，按无地失业人员开展就业再就业援助和服务。有关部门要结合充分就业村的创建，重点做好其就业培训、创业促就业培训服务和就业指导服务工作，不断提高其就业技能和就业能力。参加就业培训、就业服务和被企业吸纳并建立稳定劳动关系的，享受当地被征地农民同等的促进就业政策；对其中大龄人员，按就业困难人员提供再就业援助。土地承包经营权转换后组建的农业投资开发公司、农庄、农场等经济组织及政府开发的社区服务公益性岗位要按照一定的比例优先安置这部分居民，确保其收入不降低。（四）四地作法的综合比较10/18/2019天津和合肥，在解决了农民集中居住的问题的基础上，开展农村土地承包经营权流转，在土地和资金运作上进行了创新，农民的身份并没有转变。成都和嘉兴两地的做法，实质上是把农民集

中居住和农民变市民同步进行。这样，运作起来，就需要一个各项制度同步改革的问题。成都在统

筹城乡发展过程中，出台了100多个配套文件，嘉兴开展了“十改联动”。这种做法目前在我市进行推广，目前条件还不成熟。天津和合肥两种模式的实质10/18/2019“天津模式”的实质：通过卖地融资。跟城中村

改造模式十分相像。两者不同点是，宅基地换城

镇住房，是异地安置，需要利用“增减挂钩政策” 对土地进行空间上的置换，需要先建后拆，再复

垦。而城中村改造，是就地安置，需要先拆后建， 不需要复垦。“合肥模式”的实质：通过卖建设用地指标融资。 跟征地安置模式很像似。两者不同点是，中心村 建设，需要对进村进行复垦后卖建设用地指标融 资；征地安置所需资金是由国家或国家重点项目 单位直接给于补偿的。天津市的借鉴和启示10/18/2019科学规划是基础土地占补平衡是前提资金平衡是关键农民满意是目标组织有力是保障管理创新是动力合肥市的借鉴和启示10/18/2019领导重视是关键落实责任是前提资金整合是保障组织协调是基础规范出台文件是平台维护农民利益是根本三、我市今年出台的两个文件解读10/18/2019《关于鼓励开展农村集体建设用地整理试 点加快新型农村社区（中心村）建设的意 见》《2010年郑州市新农村建设“整村推进综 合达标”工程工作方案》文件(1)10/18/2019市委办公厅

市政府办公厅关于鼓励开展农村集体建设用地整理试点加快新型农村社区（中心村）建设的意见郑办〔

2010

〕19号（2010年3月6日）文件结构意见10/18/2019重要意义指导思想、基本原则、目标任务政策措施加强组织领导《意见》第一部分10/18/2019主要是要求我们进一步提高认识，增强我们开展此项工作责任感《意见》第二部分10/18/2019一是坚持政府主导，市场运作。发挥各级政府的行政推 动作用，明确机构和职责，加强指导监督。充分发挥市 场对土地和资金的配置作用，调动各方积极性。二是坚持农民自愿，政策引导。充分尊重农民意愿，切 实保障和维护农民权益。通过制定优惠政策，鼓励引导 农民到新型农村社区（中心村）集中居住。三是坚持因地制宜，分类指导。要从实际出发，认真研 究探索并制定相应的激励和管理办法，积极探索各种行 之有效的办法和途径。四是坚持试点先行，逐步推开。选择条件相对成熟、有 工作积极性和推广价值的地区先行试点，待取得经验后 再视具体情况逐步在面上推开。《意见》第三部分10/18/2019第一是规划引导。第二是土地的运作。第三是建房管理。第四是资金运作。第五是促进农村产业集聚发展。《意见》第三部分——规划引导（1）10/18/2019强调土地利用总体规划、村镇体系规

划和产业集聚区规划必须做到“三规合一”统筹安排好农民集中建房、基础设施、公益事业和二、三产业发展用地，对小城镇、中心村周边的土地进行合理调整，为新型

农村社区（中心村）预留建设用地空间，

切实发挥规划的引导和调控作用。《意见》第三部分10/18/2019——土地运作（1）1、建新区选址必须符合土地利用总体规划和城镇规划、村镇体系规划。2、用地指标可采取两种途径获得。一是利用“农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩”政策，通过立项，向省国土资源厅“借用”增加挂钩周转指标。这种办法，主要适合城镇新型农村社区。挂钩周转指标由下达至归还的期限一般不超过三年。根据项目区实施规划，可分年度归。如何还？目前有两种办法：第一种办法，可以通过旧村庄复耕来还：第二种办法也可以用已备案的“三项整治”(“空心村”、砖瓦窑场和工矿废弃地整治)指标来还。二是利用年度新增建设用地指标或存量建设用地（闲置的厂房、学校

等）。这种办法，主要适合中心村建设。按照国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知要求，挂钩试点涉及的农用地和建设用地的调整、互换、使用，必须统一纳入项目区，按项目区整体审批。对未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块，不得改变土地用途，涉及农用地改变为新增建设用地的应依法办理农用地转用手续。因此，一定注意依法依规按程序进行申报、审批。《意见》第三部分——土地运作（2）3、供地方式。按照国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知要求，项目区内建新地块用于商品房开发的,应是国有土地。项目区内需要征收集体土地的，应依法办理土地征收手续，并依法给予补偿。因此，城镇新型农村社区采取国有形式供地，中心村采用农村宅基地管理办法供地。4、旧村复垦。城镇新型农村社区必须在村民搬迁后及时对旧村进行复垦，一部分用于归还借用的周转指标，一部分用于商务区开发，用出让土地收入平衡建设资金，若仍有节余可用于经济功能区开发，来增加就业岗位。中心村在村民搬迁后存在着两种可能。在产业集聚区规划范围内的，可以集体建设用地方式用于产业集聚区发展；在产业集聚区规划范围以外的要及时复垦，通过复垦指标的有偿使用费或就地进行农业项目开发等形式，扩大筹资范围，筹措村民拆迁补偿、10/18/安2019置等项目所需的资金。提示《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》国土资发【2008】 138号规定，国土资源部负责对全国挂钩试点工作的政策指导 规模调控和监督检查；试点省（区、市）省级国土资源部门 负责辖区内试点工作的总体部署和组织管理；试点市、县国 土资源部门负责本行政区域内试点工作的具体组织实施。挂 钩试点工作应当由市、县人民政府组织协调，相关部门协同 配合，共同推进。河《南省千村土地整治(试点)项目管理暂行办法》规定，各县 (市、区)人民政府是土地综合整治的主导者和责任人，负责整 合部门力量，整合有关涉农资金，整合相关政策，组织推进 综合整治试点工作。负责本区域总体工作安排部署、重大事 项的协调，并对辖区内土地综合整治任务完成情况负责。负 责辖区内土地综合整治试点项目规划的整体申报、初验等工 作。县土地综合整治工作领导小组办公室负责组织试点项目 的选址、项目规划编制、申报、项目实施统筹协调等工作。 县国土资源管理部门负责项目区土地确权登记发证、土地整理复垦开发和增减挂钩子项目的实施工作以及对试点村综合10/18/整2019治工作的指导。在次，我提醒以下，大家一定要明确谁是项目的管理主体。《意见》第三部分——建房管理一是必须坚持节约集约用地原则。二是建新区规划设计要求。三是具体拆迁安置办法的制定我在次强调以下，《城市房地产管理法》和《城市房屋权属登记管理办法》仅明确了城市规划区国有土地上房产登记管理办法。关于集体土地上房屋产权登记国家既没有明确禁止也没有出台专门的法规规章进行规范，通过各地的农村房屋产权登记试点工作开展来看，遇到一些比较棘手的问题主要表现在，一是原来新建房屋一律都没有规划审批手续；二是资料怎样收集谁来收集的问题。因此我们在试点工作中，利用手续齐全的契机，一定要搞好农村房屋产权登记工作，城镇新型农村社区要发国有土地房屋产权证，中心村要发放农10/18/村2019集体土地房屋产权证。《意见》第三部分——建房管理（外地两种安置方式）选择到城镇新型农村社区或中心村置换住房 的，由各地比照房屋拆迁补偿安置政策，测 算房屋和宅基地补偿金额。根据家庭人口情 况，安排相应的套型住房。人均住房面积原 则上参照小康指标确定。选择货币补偿的，按合法宅基地面积和建筑 面积进行评估，给予相应的货币补偿和适当 奖励。农户在接受货币补偿后不再另行安排 住房和宅基地，也不可再申请购买集中居住10/18/2019区的置换房。《意见》第三部分——建房管理（安置标准）例1：天津华明镇：置换面积的确定，主房面 积按照“拆一还一”进行置换，配房面积按照 “拆二还一”进行置换。其中人均30平方米 以内的按照安置价计算，超出部分，5平方米 按优惠价计算，其它超出部分按销售价计算。 人均不足30平方米的补到30平方米，按照安置 价计算。例2：上海：采取等量、等价进行置换。等量： 旧房原有建筑面积同新房建筑面积进行等量置10/18/换2019

；等价：原房屋市场评估价同新建房屋建设成本进行等价交换。《意见》第三部分——建房管理(拆迁补偿)1、大部分地区是按当地房屋拆迁补偿安置规定，进行具体补偿安置。例如：《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》规定，北京市房屋拆迁补偿价，由宅基地区位补偿价、被拆迁房屋重置成新价构成。计算公式为：房屋拆迁补偿价＝宅基地区位补偿价×宅基地面积＋被拆迁房屋重置成新价2、郑州市人民政府文件《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文〔2009〕127号）10/18/2019《意见》第三部分——资金运作城镇新型农村社区要采取政府主导、市场运作的模式，建立 筹资平台，筹集建设资金。由县（市）区或乡镇政府组建投 资公司，以项目资产及其收益为担保，向金融机构申请贷款 进行开发。中心村建设资金来源，可通过下面几种渠道筹集：

一是通过旧村节约的集体建设用地来筹资。在产业集聚区规划范围内的，可以通过办企业、出租办企业，入股办企业等方式来筹资；在产业集聚区规划范围以外的，可通过旧村复垦，利用建设用地复垦指标收益来筹资。二是各涉农部门整合资金。这一部分主要是基础设施、公共服务设施、土地整理的项目和资金。三是群众自筹资金。四是社会帮扶。10/18/2019《意见》第三部分——农村产业集聚发展主要强调新型农村社区（中心村）建设要把促进产业发展放在首位，切实解决搬迁农民的就业增收问题，使其“搬得出、稳得住、能致富”，增强新型农村社区（中心村）可持续发

展能力。新型农村社区（中心村）建设规划要与产业集聚区

发展规划相衔接，建新区要尽量靠近产业集聚区。通过农村

集体建设用地整治节约出的建设用地指标，要优先用于产业

集聚区发展，方便农民就近转移就业。结合县域经济发展特

点，重点发展劳动密集型产业以及与大型骨干企业配套的产

业，培育特色产业集聚区。通过农村集体建设用地整治新增

的耕地，要实行规模经营。鼓励进入城镇新型农村社区定居

的农民通过土地股份合作社将承包地集中实施规模经营或集

中流转给其他规模经营主体。新乡的例子，说明发展产业集聚的重要性：新乡市∶全市规划了30个产业集聚区，覆盖了1/2乡镇，1/3以上的行政村10/18/涉2019及100多万人口。不仅促进了县域经济的发展，为农民提供就业机会和增加收入提供了很好平台。《意见》第四部分——加强组织领导（一）建立工作协调推进机制。各县（市）区要成立试点工作领导小组， 建立工作联席会议制度。发改委、农委、建设、国土、财政、规划、金融 等部门要根据各自职能，各负其责，加强沟通，协调一致，形成合力。建 立集中办理、联合审批制度，对新型农村社区（中心村）建设项目的规划 设计、会审、建设、监理和招投标等行政审批、管理事宜，要简化程序， 开设绿色通道，开展一条龙服务，提高协作办事效率。（二）建立激励约束机制。对在三年内完成新型农村社区（中心村）项目 验收的村和所在地乡镇政府，由市财政给予适当奖补。各县（市）区可根 据具体情况，对镇、村在推进新型农村社区（中心村）建设工作中有突出 贡献的个人进行奖励。（三）完善配套政策。市有关职能部门要根据新型农村社区（中心村）实 际，制定出台相应的具体操作政策。国土资源部门要制定新型农村社区（中心村）建设用地管理意见；劳动和社会保障部门会同国土资源、民政、农业、财政等部门，研究制定农村土地承包经营权置换城镇社会保障政策；发改委制定促进产业集聚区发展的意见；农业部门制定促进土地承包经营

权流转的意见和具体操作办法；民政部门要制定新型农村社区（中心村）

的社区管理办法；公安部门要制定新型农村社区（中心村）户籍管理制度；教育、卫生、文化、计生等部门要完善相应的配套政策。10/18/2019建立试点工作联席会议制度按照《河南省城乡建设用地增减挂钩试点暂行办

法》、《河南省千村土地整治(试点)项目管理暂行 办法》要求，县（市）区的人民政府是试点工作的 责任主体，要建立健全县（市）区领导和相关部门 领导参加的联席会议制度，并下设办公室，充分发 挥统筹协调职能。明确部门责任分工：联席会议成员单位根据试点工 作要求，按照各自职能定切实可行的支持政策和操 作细则，协力推进试点工作。特别提醒，国土资源 局负责宅基地置换区域内规划和土地等相关事项的 审批和管理工作。国土部门针对“农村土地整治和 城乡建设用地增减挂钩试点工作”都制定了相应的10/18/工2019作流程，试点单位一定要按照要求去进行项目申实施步骤（一）编制专项规划。县（市、区）政府组织编制农村土地 整治专项规划，并建立农村土地整治项目库。（二）编制实施方案。乡镇政府编制土地整治项目实施方案 经村民代表大会同意后，报县政府批准。（三）指标核定和对接。整治项目完成后，市国土资源、农 业部门对整治新增耕地进行验收，省国土资源厅根据验收结 果核定相应的土地增减挂钩指标。国土资源部门建立挂钩指 标核定和交易台账，设立指标交易平台，实现指标对接。（四）项目组织实施。乡镇、村按项目实施方案，组织开展 补偿安置、拆旧建新、复垦耕地等工作。在项目实施时，要 依照有关规定落实项目业主负责制、工程招投标制、工程监 理制和资金审计制，进行规范管理。（五）补充耕地验收。农村建设用地复垦成耕地后，由县（市）区国土资源、农业部门提出项目新增耕地的验收申请，报市国土资源、农业部门共同组织验收。验收时，应以上一10/18/年2019度土地变更调查成果为依据确定新增耕地面积。完善配套政策从目前了解的情况来看，大家一方面不 了解试点工作的具体操作流程；另一方 面是各地没有出台挂钩指标有偿转让办 法。这两方面的原因直接影响试点工作 的进展。挂钩指标有偿转让大家最为敏 感，因为各县市及乡镇经营性用地价格 很低，难以实现资金平衡，更不用说工 业用地价格。因此，建立挂钩指标政府 有偿储备和一定区域有偿流转制度更为 现实。10/18/2019（二）《2010年郑州市新农村建设

“整村推进综合达标”工程工作方案》郑新农[2010]1号第一部分是建设目标。第二部分是项目的申报和管理。第三部分是资金的筹措和管理。第四部分是推进措施。10/18/2019《方案》第一部分——建设目标10/18/2019续建项目：抓好2009年已启动的44个续建项目

的基础设施、公共服务设施和新建住宅等年度建 设任务。其中：24个中心村新建住宅6132户；

20个新型农村社区新建住宅5689户。新建项目：2010年启动中心村19个，新型农村 社区30个，综合整治村38个。其中：中心村新 建住宅6005户，整治605户；新型农村社区新建 住宅10396户，综合整治村20637户。试点项目：开展通过农村集体建设用地整理加快 新型农村社区（中心村）建设试点工作。在郑州 新区、惠济区、巩义市、新郑市分别启动城镇新 型农村社区和中心村试点1-3个。《方案》第二部分10/18/2019——项目的申报和管理（1）基本要求：一是自主申报。条件成熟1个，申报1个，实施1个。二是项目化管理。通过项目化管理，有效整合涉农资金，增强资金投入目的性、指向性，使所有资金投入基本上都是跟随项目走，从而避免了一些地区出现的“撒胡椒粉”、低水平大面积重复建设的现象，有效地促进建设水平的提高、提升发展效率。三是实施周期。试点项目实施周期原则上为2年，最长不超过3年；新建项目按照实施方案跨年度建设但是强调了综合整治村建设工期最长不能超过2年。《方案》第二部分10/18/2019——项目的申报和管理（2）申报条件：一是实施范围。新型农村社区、中心村建设的拆旧区必须是城市规划区以外的村庄；也就是说，城市规划区内的城中村不在此列，小城镇和产业

集聚区范围内也可以实施。二是建新区用地要求。建新区选址必须符合村镇体系规划和土地利用总体规划，建新区建设用地必须落实到位。三是尊重民意。项目建设规划及实施方案必须经所涉及村庄村民大会（或村民代表大会）通过或

80%以上村民同意。《方案》第二部分10/18/2019——项目的申报和管理（3）具体要求：一是2009年续建项目及2010年拟建项目的

申报。今年的项目申报，各县（市）区新农村办公室要对项目的实施方案进行严格审查，按照年度建设计划对所实施的项目分类集中汇总后形成本辖区项目实施方案，同“配套资金足额落实承诺书”一起上报郑州市新农村建设工程指挥部办公室进行立项。二是试点项目的申报。须单独提供“项目可行性研究”和“项目实施方案”。《方案》第三部分——资金的筹措和管理（1）资金筹措：一是具备条件的新型农村社区和中心村，要充分利用“城乡建设用地增减挂钩”政策，盘活用好农村建设用地资源，加大宅基地等农村集体建设用地复垦力度，利用剩余复垦指标的有偿使用费或就地开发（符合土地总体利用规划）等形式，扩大筹资范围，筹措村民拆迁补偿、安置等项目所需的资金。二是试点项目中，城镇新型农村社区建设资金由政府组建的投资公司采取银行融资等方式筹措；中心村建设资金采取宅基地整理项目建设专项补助的资金（新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和农业土地开发资金）和涉农项目整合资金两种途径解决，各类涉农项目，按照“建什么补什么”的原则集中投入试点项目同步推进。10/18/201来9《方案》第三部分10/18/2019——资金的筹措和管理（2）专项资金分配：2010年市财政安排2亿元资金，县级财政要安排不低于1:1比例的配套资金。重点用于试点中心村项目建新区道路、排水等基础设施建设、2009年度已启动的续建项目和今年启动项目的奖补。若当年市级预算安排资金不足以全部兑现的项目支出，列入下一年度市级预算。继续安排新农村建设工程指挥部办公室办公经费150万元;各县（市）区新农村建设所需工作经费按各县（市）区配套资金总额的

1％比例，从配套资金中安排。《方案》第三部分10/18/2019——资金的筹措和管理（3）奖补项目和标准1、2009年度已启动的续建项目奖补项目和标准为：重点对建新区的道路、排水管网等项目进行奖补，奖补标准为按新建户数每户5000元。2、今年启动的项目奖补项目和标准为：中心村和新型农村社区项目重点对建新区的道路、排水管网等项目进行奖补，奖补标准为按新建户数每户5000元（其中南水北调移民村按每村100万元定额标准进行奖补，商业资本投资开发的按每村50万元定额标准进行奖补）；综合整治村重点对基础设施和庭院改造项目进行奖补，标准为每户3500元（其中：基础设施奖补每户3000元，庭院改造奖补每户500元）。3、试点中心村建新区的道路、排水管网等项目建设，所需资金由市、县两级按1：1比例共同承担。《方案》第四部分——推进措施10/18/2019强化规划的引导和调控作用整合部门资金建立部门联动工作机制鼓励社会各界支持新农村建设严格督查考核四、在操作过程中应把握的几个关键环节10/18/2019（一）科学规划（二）土地占补平衡（三）资金平衡（四）农民满意（五）组织保障（六）管理创新（七）引进社会资本参与（一）科学规划10/18/2019试点审批程序中最基本的两个规划分

别是：“新型农村社区和中心村建设规划”和“土地整理复耕规划”。它们既是试点

新型农村社区和中心村建设及土地复耕整

理工作所必需，也是确定试点所履行的审

批程序所必需，是使项目实施的基础。另

外，在规划的编制与审批过程中，还涉及

详细规划，如设计单位编制的修建性详细

规划等。例如：河南省挂钩试点项目区实施规划。挂钩试点专项规划和项目区实施规划的编制——规划文本一是.项目区基本情况。简述项目区涉及村庄的自然、经济、社会状况和土地 利用现状,拆旧区、建新区的范围和规模、布局。二是项目区土地平衡情况。分析建新区占用耕地及其他用地情况,拆旧区土地 整理复垦增加的耕地面积,前后对比分析占用和复垦的耕地质量。三是拆旧区安排情况。说明拆旧区中农村建设用地拆并的范围与村镇规划衔接 情况,拆旧区内居民安置与新农村建设规划衔接情况。四是建新区建设项目情况。说明建新区建设项目是否符合国家产业政策。五是项目区规划方案。简述建新区规划方案、拆旧区土地整理复垦可行性研究 和项目区迁建安置补偿方案。六是项目区工作计划。简述项目区的总体安排、挂钩周转指标的使用和归还计 划。七是建新区拟建项目的资金筹措和拆旧区土地复垦资金筹措情况。八是项目区土地权属调整方案。简述项目区土地权属现状,明确土地权属调整 方案。10♦/18/九201是9

实施规划的保障措施。挂钩试点专项规划和项目区实施规划的编制——规划图件一是现状图。在1∶1万土地利用现状图上 标注项目区范围情况。二是规划图。在1∶1万土地利用总体规划 图上标注项目区规划情况。三是总体布局图。在1∶5万土地利用总体 规划图上标注县(市、区)项目区总体布局 情况。10/18/2019挂钩试点专项规划和项目区实施规划的编制——规划附件10/18/2019一是县(市、区)政府批准农村居民点改造和迁并安置补偿方案的文件。二是村民、农村集体经济组织及有关单位同意改造和迁并安置补偿的意 见。三是土地整理复垦协议。四是居民点以外的其他农村建设用地需有县级以上政府用地批准文件或 者土地证书。五是必要的遥感和影像等资料。六是使用已备案的“三项整治”(“空心村”、砖瓦窑场和工矿废弃地 整治)指标作为拆旧区归还指标的,还应附“三图一表一报告”(按项目 反映的项目区整治前、后的1∶1万标准分幅土地利用现状图,乡级土地 利用总体规划图,“三项整治”项目入库表和项目验收报告)城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划样本上海小昆山镇城乡建设用地增减挂钩项目 区实施规划嘉兴余新镇城乡建设用地增减挂钩项目区 实施规划吉林寿山镇城乡建设用地增减挂钩项目区 实施规划10/18/2019（二）土地占补平衡10/18/2019按照国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知要求，挂钩试点的规模控制和管理，通过下达一定数量的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的周转指标（以下简称挂钩周转指标）来进行。挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。拆旧区原有面积和复垦面积的测算，是申请挂钩周转指标主要依据。这里面，最难的是挂钩周转指标的借用和整村推进。这就要求我们一方面要科学测算所需的周转指标数量；同时要认真细致地做好群众工作。例如：为实现异地建设，国土资源部给华明镇440公顷的农用地转用指标，从而使宅基地换房得以启动和有效实施，宅基地拆除后进行复耕，偿还周转指标，实现占补平衡。提示（1）持已备案的资料，才能发证。10/18/2019国家在没有正式出台农村集体建设用地流转办法之前，是通过试点先行的办法进行推进的，采取的是总量控制、封闭运行。挂钩试点工作必须经省国土资源厅批准，未经批准不得自行开展试点工作。大家一定要注意这一点，一定要按照相关的要求和相关的程序去立项和审批；其次是按照规划、建设部门相关审批手续，及时办理规划、建设相关许可证，因为，在建新区项目竣工后，进行房屋产权登记时，必须提示（2）10/18/2019学的进行测算，留足村集体经济发展和安置下一代按照国家相关政策要求，农村整理出来的土地，首

先要复垦为耕地；其次满足农民建房、村庄基础设

施和公共服务配套设施建设；再次留足发展非农产

业用地；最后运用城乡建设用地增减挂钩政策，将

农村节余的建设用地指标调剂到城镇使用，促进小

城镇发展，同时要把获得土地级差收益返回农村用

于新农村建设，形成良性循环。通过农村土地整治， 使城乡土地资源、资产、资本有序流动，使农民居

住向中心村镇集中，耕地向适度规模经营集中，产

业向园区集中，实现耕地增加、用地节约、布局优

化、要素集聚的目标。我们在中心村建设过程中，

不要盲目的为了实现资金平衡，把所有节余的建设

用地指标全部通过挂钩政策调剂到城镇，一定要科（三）资金平衡从各地宅基地换房的实践来看，项目所需资金主要是利用级差地租来实现的。拆旧区节余出的建设用地数量和建新区土

地出让价格的高低是实现资金平衡的关键。据统计，目前我

国村镇建设用地总量是城市建设用地总量的4.6倍，且用地布局散乱、分散无序，粗放利用现象严重,我国农村居民点用地高达16.4万平方公里，接近于河南省的总面积，人均用地185平方米，远远超过国家标准。具体到各项目区的情况差别很

大。这就要求我们在制定资金平衡方案时，科学合理的测算

建新区土地预期收益、建设项目征地、拆迁补偿、安置工程

建设等费用，确保资金平衡。在中心村建设过程中，资金整

合是保障。项目所需资金是从市级补助资金、各县政府配套

资金、农民自筹资金和社会资本投入等多渠道解决的。根据

外地经验，这里面最大的一块资金是旧村复垦节约出的复垦

指标的有偿调剂资金，各地政府在确定指标回购价格时，一

定要要综合考虑项目的总体费用。各县市区要以分解后的各

子项目为载体，积极争取国家和省等各级各类支农惠农资金，加大投入，以土地及宅基地整理和新农村建设项目为载体，10/18/形2019成合力，集中支持新农村建设。提示要因地制宜，探索各种融资模式。政府收储建设。在项目实施中统一对村庄土地进行收储，统 一制定拆迁安置补偿政策，统一规划建设安置房，并为村居 留出人口增长储备用地和生活保障用地，腾出的土地由政府 统一收储进行出让，用土地出让金解决拆迁安置补偿、改造 基础设施和社会公共服务设施建设等支出。村企联合建设。国家规定，依法取得的农村集体建设用地， 除不能用于商品住宅开发建设可以用于工业、商业、旅游业、 服务业等经营性项目。村庄凭借自己良好的区位优势、资源 优势开展招商引资活动，吸引企业投资参与村庄改造建设， 借用外来企业的资金对村民进行拆迁安置补偿，将腾出来的 土地通过国土部门出让给相关企业，由企业进行开发建设。土地“增减挂钩”融资建设。利用城乡建设用地增减挂钩指 标融资，作为增减挂钩项目区的周转金，实行专户储存，专 账核算，封闭运作，专项用于农村挂钩项目区奖补资金的先10/18/期2019垫付。乡村休闲旅游产业带动型案例（1）一、温江区的方湖天乡国际休闲渡假产业新区项目在符合产业规划的前提下，村成立土地合作社，层层审批，由区国土局组织协议流转，办理集体建设用地使用权。土地合作社与公司共同成立产业公司，产业公司同时开发新型社区休闲渡假产业区以及现代农业新区三个项目，新型社区安置社员35m2/人，商业股权用房8m2/人。休闲渡假区项目经营收益，10%利润用以发展现代农业。农民成为有股金、薪金、租金和社会保障的新型产业农民。土地合作社10/18/分2019

：宅基地股份化、承包地股份化。乡村休闲旅游产业带动型案例（2）10/18/2019二、彭州国际休闲渡假区项目村委成立股份合作社，将集体土地与集体原有财 产整合，加入希望入股的农户宅基地，林盘地等 组成股份合作社，农村各组织持土地，公司持资 金共同成立产业公司。产业公司对加入组织的农 民进行安置，45m

m2/人，商业用房5

m2/人。通过土地整理和集约化经营，按市场化运作，产生利润按股分红。承包地委托产业公司经营，产业公司通过招商， 引入经营企业进行农业产业化运作。挖掘利用农村闲置土地资源发展工业经济案例10/18/2019山东诸城百尺河镇，在重点发展城镇经济的同时，通过挖掘利用社区闲置土地资源，以发展社区经济为补充，发展特色工业经济，转移农村劳动力，靠工业经济发展促进人群聚集，激活社区商业服务业，实现经济全面繁荣。该镇在各社区中心村规划建设集中居住区的同时，规划建设工业项目聚集区。重点规划建设了西北部桃元社区一带的肉牛肉驴养殖交易加工区，东北部岳沟、盆渠社区附近的五龙河绿色蔬菜种植交易加工区，东部仁和、龙泉社区附近以花生、辣椒为重点的农副产品种植交易加工区。目前，已形成桃元社区一带的联发机械、清林食品、深园食品、宏润食品、福龙牧业，岳沟、盆渠社区一带的龙河阀门、龙山阀门、佳能食品、恒力