省域义务教育均衡发展的制约因素与对策

省域义务教育均衡发展的制约因素与对策

自1986年颁布《中华人民共和国义务教育法》以来，中国已经经历了近15年的发展，实现了近九年义务教育的基本目标。由于我国正处于社会主义初级阶段,人民群众对于接受优质教育的需求与优质教育资源供给之间存在着不足的矛盾,义务教育呈现出相当程度的非均衡发展状态,表现为发达地区与欠发达地区、城市与农村、原来的重点学校与普通学校在义务教育资源占有与分配等方面存在较大差异,导致不同受教育群体接受义务教育的入学机会、教育过程和获得学业成功的机率不尽相同,成为影响社会发展的不和谐因素之一。综合已有的研究成果,当前我国对于推进义务教育城乡之间、校际之间的均衡发展探讨较多,但对推进区域义务教育均衡发展问题的研究与实践还有待深入,尤其是在中观层面以省域为单位的义务教育均衡发展的策略选择上需要取得重大突破。一、推进省域义务教育均衡发展是义务教育县域内均衡发展到后期为缩小区域差距的必然选择依据义务教育均衡发展的的内涵与实质,省域义务教育均衡发展可以概括为:在省级行政区域内,义务教育的软、硬件办学条件及教育经费投入实现相对均衡,并在此基础上,实现义务教育教学质量的高标准、均衡化,在省域内的地区之间、城乡之间、校际之间,初步实现公民受教育权利的平等和公平。省域义务教育均衡发展的主要目标,与国家层面和县(区)层面略有差异。从国家角度看,主要任务是统筹全国教育发展,重点在于逐步缩小大的区域间的差距,即东、中和西部省份之间的差距;从县(区)角度看,主要是统筹全县(区)教育发展,重点在于缩小城乡之间、校际之间的差距。而从省域角度看,则主要是统筹全省范围内的教育发展,重点在于缩小各市、各县(区)之间的差距。由于义务教育的发展离不开当地经济社会发展的支持,而各省份不同地区经济社会发展不平衡的现实,必然会对义务教育均衡发展带来重要影响。因此,义务教育均衡发展的推进方式,不宜大范围盲目推进,实行以县(区)为主的方式比较适合。这既符合我国义务教育“以县为主”的管理体制,也是教育部印发的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》所要求的——即“以区域推进为重点,优先解决好县(区)域内义务教育均衡发展的问题。”但是,值得注意的是,以县(区)为主的义务教育均衡发展推进机制,在解决小的区域内的均衡的同时,却无法解决更大范围的均衡问题。尤其是在义务教育县(区)域内均衡发展的后期,省域内县(区)之间的发展不均衡的矛盾会突出地暴露出来,成为制约省域义务教育均衡发展的最大障碍。因此,在实施以县(区)为主体的推进义务教育均衡发展的方式的同时,以省为单位的中观层面,也要积极探索缩小各市、各县(区)之间的差距的有效策略。二、制约省域义务教育均衡发展的主要因素(一)省域内地域经济、社会发展水平的差异——经济根源近几年来,我国加快了城镇化建设的步伐,虽然农业人口比例逐年降低,但城市与农村、发达地区与贫因地区的经济发展和消费水平以及文化教育基础存在较大差异,从而导致教育的有效供给不足和教育需求的不一致,致使各地教育发展极不平衡。在国家财政拨款有限的前提下,现有教育资源难以满足入学机会的均等和教育过程及结果公平的要求,有相当一部分人不能接受完九年义务教育,有更多的人不能接受所期望的教育。这在贫困地区表现得尤为突出。(二)政府对教育资源配置失衡——政策性因素改革开放以来,我国的教育改革和发展取得了巨大成就。为了加快教育发展,早出人才,出好人才,为教育教学的发展提供更多的经验和示范作用,推动整个教育的健康发展。教育部在1978年和1980年,分别颁发了《关于办好一批重点中小学试行方案》和《关于分期办好重点中学的决定》,明确指出:“我国人口多、底子薄、各地发展不平衡,师资、经费、设备又有限,如果平均使用力量,要把所有中学都办得很好是有困难的,是不可能的,也是不符合事物发展的客观规律的。因此,必须首先集中力量办好一批条件较好的重点学校。”当时的国情,这样做具有十分重大的现实意义。随着我国经济体制、教育体制改革的不断深化,教育投入水平显著提升,特别是义务教育普及化水平的迅速提高,关于发展建设“重点学校”的教育政策已逐渐失去实际意义而成为历史,但是,这一教育政策实施中所造成的校际间的差距,却不是“重点学校”废止后就立刻能够缩小与弥补的。尤其是在新的发展形势下,一些新的教育政策的出台,在某种程度上也客观的使这一问题难以从根本上得到解决。如,有些地区目前在基础教育领域实施的“示范校”战略,虽说示范校与重点学校在建设目标和政策上有本质的不同,但据笔者了解,多数的示范校基本上是在原有重点学校的基础上建成的,加上历史的积累,又进一步加剧了示范校与普通学校之间的差距和不平衡状态。总体来说,示范校无论在办学规模、师资配备、办学条件、资金使用量上都与普通学校之间存在显著差距。再比如,有些地区在确定中小学校生均日常公用经费定额标准的时候,出台了城、乡二元标准,这无疑会导致政府对城乡学校的投入存在差别。因此,由于政府的教育政策所导致的教育资源配置的失衡,是造成义务教育非均衡发展的最直接、最主要的因素。(三)经费投入体制问题——制度性因素我国在1986年实施义务教育之初,农村义务教育实行的是“三级办学、两级管理”体制。充分调动了县、乡政府和广大农民对教育投入的积极性,但是教育投入重心偏低,缺乏经费保障的长效机制。从实际情况来看,县、乡(镇)两级政府特别是乡(镇)政府是农村义务教育经费筹措的主体,村虽然不是一级政府,但也基本上竭尽所能通过多种形式在农村义务教育发展中发挥了重要作用。在这一时期,地方政府和广大农民的“普九”热情保证了“两基”目标的实现,同时,也欠下了一些债务,并且遗留的债务问题又影响了农村义务教育进一步发展,相当一部分地区还出现拖欠教师工资现象,挫伤了农村教师工作的积极性。2001年,随着“税费改革”的不断深化,农村义务教育开始实行“在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主”的新体制,即“以县为主”体制。这一时期,国家把义务教育投入的重心由乡镇上移至县一级政府,实现了从“人民教育人民办”向“人民教育政府办”的历史性转变。在“以县为主”管理体制下,各地情况差异很大,经济发达地区较好地实现了国家预期的管理目标,但是在经济落后地区,有些县“主不起来”,部分地区教师工资发放得不到保障,有的学校常年得不到公用经费,义务教育差距越拉越大。2006年,我国开始实行“农村义务教育经费保障新机制”,逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。但在公用经费方面,由于地方财政收入差别较大,对教育的投入也存在很大差异,省、市两级财政转移支付的均衡调控能力没有得到应有的发挥,实际上继续拉大了区域间义务教育非均衡发展的差距。(四)中小学校布局结构不合理——管理性因素由于计划生育政策的实施,近几年来我国人口呈现出小学、初中在校生数趋减,高中阶段教育在校生规模激增的变化趋势,使得目前许多地区出现了中小学生少、小学校点过多、教师超编等现象。反映出义务教育布局结构和人员结构的非均衡状况,这种非均衡状况又在我国加快城镇化、工业化建设步伐的社会背景下,在农村人口大量涌入城市的进程中进一步加剧,重要表现就是农村中小学,尤其是村级小学、教学点生源锐减,而城区初中生源剧增:一方面城区初中布点不足,办学规模急需扩大,办学条件有待补充改善;另一方面是小学尤其是农村小学合理撤点并校任务艰巨。三、推进省域义务教育均衡发展的基本对策(一)明确各级政府在推进区域义务教育均衡发展中的责任首先,应明确县级政府在推进义务教育县域内均衡发展的主导地位。县区政府要对所辖区域内城乡之间、校际之间的资源均衡配置负总责。县区政府要确保按照全省统一的生均公用经费定额标准及时将款项拨付到每一所学校,与此同时,根据每一所学校的办学条件基础,安排好专项拨款预算,保证薄弱学校改造所需经费,使县域内每一所学校的基本硬件办学条件在计划年度内达到省定标准。在一定范围内,推进教师定期流动制度,均衡配置教师资源。其次,应明确市级政府在推进义务教育地域内均衡发展中的主导地位。市级政府要有的放矢地调控所辖县区对义务教育的投入,通过市转移支付的方式,补充县区投入的不足,初步保证各县区投入水平的大体均衡。与此同时,市级政府还要担负起对各县区义务教育均衡发展水平的监测与评价的义务。最后,应明确省级政府在推进义务教育省域内均衡发展中的主导地位。省级政府要明确政府投入占财政支出的比例,保证各级财政预算充足;根据各地的预算投入,确定省、市两级财政转移支付的比例,一方面预留出一定比例的专项经费,用于改造薄弱学校,使其在未来几年内的硬件办学条件达到“省定标准”,另一方面要测算好省域内每所中小学校生均公用经费定额所需资金总量,根据各地财政收入增长情况,明确生均定额标准每年都要与上年有所提高,一年执行一个新的标准;监督各市、县区政府严格执行年初预算,保证经费投入落到实处;做好对中小学,尤其是教育基础落后地区和农村地区教师的在职培训工作,提高教师的教学能力和教学水平,提高师资的均衡发展水平。(二)建立科学的财政转移支付制度就区域义务教育均衡发展问题而言,财政转移支付起着重要的作用。“只有发挥上级财政对下属区域的转移支付功能,合理调节下属区域的义务教育经费投入,才能促进下属区域的均衡发展。”第一,要明确市级财政的转移支付行为,要加大市级财政的转移支付能力和责任,根据市级财政收入水平,确定市级财政对所辖县区转移支付的额度,促进市级义务教育的基本均衡发展;第二,要提高省级财政的转移支付水平,省级财政转移支付作为第二次调节行为应直接对应县区财政,主要解决市级财政转移支付作为初次调节时所不能完成的调节任务;第三,省级财政要充分利用中央财政的转移支付政策,对于省级财政没有能力转移支付和符合中央财政转移支付的地区,要帮助申请中央财政转移支付资金;第四,应该明确县、市两级政府应主要满足对教师工资和生均日常公用经费定额的投入,不足部分由省级财政转移支付来完成,省转移支付资金应主要用于对薄弱地区、薄弱学校的改造建设,完成对省域内区域间义务教育均衡发展的调控;第五,省级政府要监管好各县区对教育经费的使用。应该明确的是教育经费的增长一方面要依靠中央政府作为义务教育均衡发展的第一主体加大投入,同时也要依赖省、市两级政府调整财政支出结构、增加转移支付的力度。(三)推进中小学标准化建设,以标准化促进均衡化促进义务教育均衡发展的一项有力抓手就是中小学校的标准化建设。在推进中小学标准化建设的进程中要特别注意以下两点:其一,由于省域各地经济社会发展水平不同,因而必须正视义务教育阶段中小学校的地区差异,在推进中小学标准化建设进程中,在时间进度上要考虑到不同地区的差异性,不能简单求同、整齐划一。其二,要着手制定具有动态调整机制的标准化办学条件标准。只有这样的办学条件标准,才能成为政府履行办学责任的衡量尺度,成为学校向政府和社会寻求办学资源的依据,成为老百姓监督政府在教育方面工作力度的依据。(四)在省域范围内统一教师工资标准教师工资标准在省域范围内统一,也是教育公平的又一重要体现。在法国等不少国家,教师作为国家公务员,同级同类教师都拿一样的中央财政工资。我国的基本国情与西方发达国家不同,中小学教师工资来源虽然依靠地方政府,主要由县区财政负担,但为了追求教育公平,也应借鉴他国经验在更大范围内统一教师工资标准。统一教师工资标准,不是绝对的统一,要考虑工资中住房补贴和住房公积金的城乡差别等。(五)建立城区教师定期流动长效机制,加强农村教师的培训工作,均衡配置教师资源第一,教师是学校的第一资源,教师队伍素质是决定一所学校办学水平和教育质量的最重要的因素。目前,校际间发展不均衡,很重要的一个原因就是师资水平之间存在较大差距。因此,建立教师定期流动的“活水”机制是均衡配置教育资源的必然选择。教师流动是均衡配置教师资源最有效的办法,但不是唯一的办法,因为它有局限性,教师流动只限于人口密集的面积狭窄的城区,对于地广人稀的农村地区,如果实施教师流动制度会大大增加办学成本。第二,加强对农村教师的业务培训,农村教师教学能力和水平的提高应走内涵发展的道路。省级政府应有计划地安排对农村教师的业务培训,培养其现代教育理念,提高其使用现代教育技术的本领,逐步缩小与城市地区和发达地区教师的教学水平差距。(六)加快农村九年一贯制学校建设步伐,整合教育资源,提高农村教育质量第一,加快农村九年一贯制学校建设,是在农村适龄人口不断减少的大背景下提高农村义务教育办学质量与办学效益的必然选择。二十多年来,我国农村小学布局分散,规模过小的问题,加剧了农村教师总量超编而优秀教师又结构性短缺的矛盾,同时给地方财政带来巨大的负担。不改变这种现状就不可能大幅度提高农村教育质量和办学的整体效益。根据我国农村学龄人口持续减少及城镇化步伐加快的现实,最长远、最有效的措施就是整合分散的教育资源,积极推进农村九年一贯制学校建设。第二,加快农村九年一贯制学校建设,是满足农村学生接受优质教育、促进农村学生全面发展的基本措施。第三,加快农村九年一贯制学校建设是缩小城乡差距、实现教育公平的重要手段。目前我国城乡间、地区间经济社会发展水平存在明显差距,一个重要原因就是农村和欠发达地区广大群众受教育水平和接受教育机会明显落后于城市和发达地区。我们要缩小教育差距,促进城乡之间、地区之间的协调发展,就必须大力发展农村和欠发达地区的农村义务教育,通过建设农村九年一贯制学校,来整合、优化农村教育资源,缩小城乡差距、实现教育公平。(七)加快教育信息化建设步伐,用现代信息技术带动义务教育均衡发展当今社会,计算机和互联网技术给社会的各个方面都带来了重要变革,其中,影响最大的是教育。教育信息化的发展,给教与学都带来了“革命性”的变化,它打破了传统学校的界限,大大地拓展了教育的时空,为优质教育资源的扩张与共享提供了广阔平台,为义务教育的均衡发展提供了有效的方法与途径。近年来,我国在推动教育信息化方面做了大量的工作,取得了重要成绩,但是,教育信息化的过程毕竟不是简单的信息技术的引入过程,也不能等同于计算机化和网络化。我认为,以信息技术带动义务教育的均衡发展,还必须注意如下几个问题:其一,受经济社会发展水平、地理环境、政策支持等因素的影响,义务教育发展水平较低的广大农村地区的教育信息化水平需要引起高度关注。我国的很多农村地区交