省管县与县域经济发展直面省管县财政体制改革经济欠发达地区财政体制改革利弊谈

省管县与县域经济发展直面省管县财政体制改革经济欠发达地区财政体制改革利弊谈

为了加快区域经济和城市经济的协调发展，吉林省政府自2005年7月1日起扩大区域经济和社会行政权力，将省、市、市（市）的财务体制转变为省、市、市（市）的财政体制，激发区域经济发展的活力和动力。如何贯彻落实上述改革措施,积极探索实施过程中可能遇到的问题及解决途径,是摆在政府、财政和基层央行国库部门的重要课题。一、增加地方财政收入,缓解财政矛盾所谓省管县的一个核心思想就是“留利于县”。通过增加省直管的县级财政留成比例,从而增加地方财政收入,缓解财政矛盾,以便县里能集中更多的财力来发展县域经济。省管县对县而言的可取之处,主要体现在以下几个方面:1.加快省级调控能力和速度省直管县后,相应减少了市级中间管理环节,可以有效地避免管理效率的递减,增强省级调控能力,加快和提高资金利用效率和速度。省管县体现了强县扩权与留利农村,全面建设小康社会的全新理念,对于促进县和县以下经济的繁荣,加速城乡一体化进程十分有利。2.创造良好的县域经济发展环境制约县域经济发展的主要障碍是管理层次多,办事效率低,权力下放不够。要加快县域经济发展,必须为县域经济发展创造良好的外部环境。实行省管县实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配,其根本目的是为了促进县域经济的快速发展。省管县后,一方面由于县级财政留成比例增加,可以使县里集中更多的财力来发展县域经济;另一方面,由于减少了市级管理层次,可以大大降低行政管理成本,从而减轻农民负担。3.自主选择权。在其他部门省管县意味着县域经济发展的自主性增强。县级财政不仅在地方经济发展、计划项目、招商引资和财政税收等方面,有了更大的自主选择权力,而且可以减少地级市对指标、资金、项目、财政提取和各种行政审批等中间环节的提成、截留或滞延。县财政行使权力加大,可以优化县级财政支出结构,促进县域经济更快发展。4.避免了“市刮县”问题省管县后,省财政按财政体制直接结算到县(市),既避免了市级集中县财力的“市刮县”问题,又可使县级财政困难直接反馈到省财政,使省财政及时解决县财政的困难。特别是贫穷落后地区在省管县后可能得到的支持会比原来要多一些。5.加快了周转速度省管县后,省级财政借款能够及时、准确入库,减少了市级国库和财政管理的中间环节,资金在途时间缩短,周转速度加快。省财政借款由原来的至少3天到户缩短为当天拨付当天到户,加快了资金周转速度。由于资金的及时到位,使原本只能在月末27、28日完成的工资拨付,现在月初的3、4日就能到位,提前20余天。6.配套资金的资金省对县实行直接转移支付,既能保证县域发展所需的资金,而且每年可节省市本级对各县农业、社保、教科文等的配套资金。通过加大县域发展自主权,全面提升县级经济实力,依托县城对周围农村地区的直接辐射带动,加强县域内的城乡联系和协调发展,有利于解决“三农”问题,统筹城乡发展,促进县域城市化协调发展,深入推进县域城市化。二、对省、市财政体制改革的负面效应1.加大对省级财政的管理力度改变市管县体制会产生新的矛盾,对于一些人口众多、辖区广大的省和自治区而言,会出现省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大的问题。以吉林省为例,省管县后,省直管单位由原来的9个市州增加到43个县市州。管理幅度的扩大,无形中给省级财政增加了压力。吉林省县域经济不发达,县级财政普遍困难且情况各异,省财政能否及时、准确掌握县财政的实际情况并迅速做出反应,是衡量省管县财政体制改革成败的重要标准。2.市中心城市的财政管理权对县域行政权的影响目前的地方行政构架是省管市、市管县。而财政实行省管县后,无形中从财政上越过了市级。即市级对县市没有了财政管理权。而作为与行政权匹配的财政权的架空,无疑会直接影响到行政管理权的实施。市级中心城市在统筹县域经济发展中的作用将大打折扣,甚至影响农村城市化发展的进程。如何实现行政管理权与财政管理权的协调一致是一个值得研究的问题。3.“省管县”体制的发展入侵了城镇等级结构城镇体系是由一系列不同等级规模、不同职能分工、相互密切联系的城镇组成的一个有机整体,合理的等级层次结构是城镇体系的基本特征之一。“省管县”体制由于在事权、财权等方面增强了县域发展的自主性,必将使县(市)的发展提速,并直接表现为规模扩大、功能优化、实力增强,进而提升在城镇等级体系中的地位。因此,“省管县”带来的县域扩张,将有可能扰乱发育过程中的城镇体系合理发展。4.城镇开发的热“省管县”强化了县域发展的自主权,给予县域较之原来更为宽裕的发展空间。在目前全省城市发展和城市化快速推进的强劲势头下,各级各类城镇都充斥着“开发热”、“建设热”,对于扩权后的县域来说,建设的热潮更是空前的高涨,很有可能忽视城镇与区域之间的功能协调,产业、人口、环境与城镇开发间的容量协调,基础设施建设标准、时序和空间利用协调,形成开发“遍地开花”和“无序建设”的局面。三、通过省级管理和金融体制改革，解决省、市金融体制改革中存在的问题1.县市自身发展能力、财政实力、力度等方面存在的问题省管县对于减少地方管理层次,提高资金使用效益,加快县域经济发展都具有极为重要的意义,也是改革的大势所趋。但省管县改革不是万能的,能否取得实效,关键取决于四个方面的因素。一是省级财政的宏观调控能力。即省级财政有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展,否则只是管理形式上的“换汤不换药”,且将付出“管理失效”成本。二是县级经济的自身发展能力。自主权的扩大并不意味着发展能力的增强。如果一个县(市)在扩权之后,经济仍然不能得以发展,省管县的改革成效难以显现,那就失去了省管县的意义。三是市级财政实力。市级财政实力强弱,是判断省管县还是市管县的重要标准。如果市级财力较弱,县级财力较强,则应以省管县为宜;如果市级财力较强,有能力帮扶县级,则应以市管县为佳。四是县(市)财政运行的合规性问题。省管县后省每年从对县(市)一般性转移支付补助资金中集中5亿元左右,与县(市)地方级财政收入增长挂钩;省财政对县(市)的专项拨款与县(市)的工作绩效挂钩,以奖代补,鼓励加快发展,增收节支,所以不能排除某些领导为政绩而人为虚收虚支和违规调库问题的发生。2.市管县体制的变化决定了政府体系内部的权力配置在市管县的传统体制当中,市县两级政府在地区封锁、市场分割、干预经济上扮演了极为重要的角色。而对于以市场化为最终改革取向的中国来说,政府要从“以经济建设为中心”的传统模式走出来,走向“公共服务型政府”。因此,无论是市管县还是省管县,都只是行政区划层次的改革,或者说只是政府体系内部的权力配置的变化。市管县体制的根本问题不是它自身带来的,而是与政府在市场经济中的实际作用紧密相关。如果不从政府与市场关系这一更高层次上致力改革,不触动和制约政府整体体系的权力,那么,传统体制下的种种弊病就无法根除。3.加强省级政府对城市规划建设调控权,协调区域与周边区域的关系加强省级政府对县的行政调控力度,强化规划建设的统筹管理。在“强县扩权”的同时,必须高度重视和加强对县级行政权力的监督和约束,确保县级行政权力得到增强而不会被滥用,把县级行政打造成为真正的责任政府。在保持相对稳定的前提下,采取谨慎的改革措施,确保来自上级行政的监督和约束力度得到加强。要切实加强省级政府对城乡规划建设调控权,妥善协调县市区域内部以及县市区域与周边区域的关系,促进生产要素的合理分工和流动,实现