从《资治通鉴唐纪》看唐代尚书省与门下省的关系

从《资治通鉴唐纪》看唐代尚书省与门下省的关系

三省六市的行政体制是长期以来传统社会行政体制的骨架。这种制度最早从西汉后期就产生了,其中尚书省形成于东汉(当时称尚书台),中书省和门下省形成于三国时期。直至隋唐,三省六部制发展到顶峰。《资治通鉴.唐纪》中对唐代三省六部制的成败有着深入记录,并给我们带来很多启示。实际上,三省六部制产生的初衷是皇帝为了更好地提高行政效率,并试图有效节制相权。在原来是三公体制之下,宰相的权力很大,皇权和相权之间发生冲突。比如在汉武帝时期,田蚡当宰相,此人揽起权来当仁不让,不停地安插亲信。汉武帝最后火了,质问他:“君除吏已尽未?吾亦欲除吏。”到了隋唐时期,相权日益膨胀,比如隋代的宇文化及“自称大丞相,总揽百揆”。隋文帝设立三省,使其互相牵制,这实际上就是将宰相的权力进行了分散,将决策权和行政执行权分离。三省为中书、门下、尚书;六部为礼部、吏部、工部、兵部、户部、刑部。中书掌管拟旨,门下负责审核,尚书主管执行,并辖六部,即“中书取旨,门下封驳,尚书奉而行之”。门下省和内史省是发出政令的,是最高决策机构;而尚书省则是最高行政机构。六部则相当于各个具体负责执行机构。三省之间互相配合,共同构成了国家最主要的政务部门。《资治通鉴·唐纪》中记录了三省六部制改革的一些思路。比如,唐太宗李世民在一次谈话中曾对皇门侍郎王珪说:“国家本置中书、门下以相检察,中书诏敕或有差失,则门下当行驳正。”可见,皇帝最初就是希望将中书、门下作为决策层,作为政策研究部门,有拟稿的、有修正的,这样可以很好地把自己的意图传达下去,避免决策失误。贞观三年,唐太宗又督责中书令房玄龄说:“中书门下机要之司,诏敕有不便者皆应论执,比来唯睹顺从,不闻违旨,若但行文书,则谁不可为,何必择才!”要求中书门下省要在政策的制定审核上负起责任,把好关。殊不知,这样的话,尚书省的地位不知不觉又凸现出来了。唐太宗曾将自己的内兄长孙无忌从吏部尚书升为尚书省右仆射,后来又打算任命他为宰相。尚书省作为执行部门,有着非常大的权力,皇帝有大事还是倚重尚书省。“上谓房玄龄、杜如晦曰:‘公为仆射,广求贤人,随才授任,此宰相之职也’……因敕‘尚书细务属左右丞,唯大事应奏者,乃关仆射’。”此外,尚书省有六部的庞大机构,体制下的官员唯其马首是瞻,决策层面的事情,他们不懂,也参与不进去,他们只是去遵循尚书省下达的命令。这样,客观上就造成了尚书省权力膨胀,形成利益群体,在这个群体之下,仍然可以独断专行。这就是理论研究者、决策者与执行者三者之间的矛盾所造成的混乱局面。所以,在实际情况中,“每议政之际,是非蜂起,上不能决也。”为此,唐太宗又在门下省设政事堂,相当于最高国务会议,“宰相于门下省议事,谓之政事堂。”后又迁至中书省,“及裴炎迁中书令,始迁政事堂于中书省。”除三省长官外,其他较低的官员也可参加机务,只要在他的原有官衔下,加上一个“参议朝政”、“平章政事”或“同中书门下三品”、“同中书门下平章事”之类的名号,便有资格参加政事堂会议。“守户部尚书戴胄为户部尚书,参与朝政”、“太常少卿萧瑀为御史大夫,与宰相参议朝政”、“瑀、世勣并同中书门下三品,同中书门下三品自此始。”皇帝的意图是通过集体会议的形势审慎稳重地解决三省之间的争执。渐渐地,皇帝逐渐使用一些资历较轻的官员参预朝政,但他们没有宰相的名号。因之,中书令、侍中、尚书令以及左右仆射这些宰相职务慢慢变成了崇高的虚衔,而真正的宰相却成为一种临时性质的职务。甚至有时候会出现“诸宰相侍宴”,可见宰相的职数是非常多的。这样的缺点也很明显,后人批评说,“唐世宰相,名称尤为不正”。唐代除了中书令、侍中、尚书令等原三省长官外,后来尚书仆射、参议得失、参知政事等等,“其名非一,皆宰相职也”,这样往往造成“有宰相之职,而无宰相之权;有宰相之权,未必有宰相之责”的流弊。唐代以三省首长“品位既崇,不欲轻以授人,故常以他官居宰相职,而假以他名。”主要有“平章事”和“同中书门下三品”等。及至中唐以后,乃导致宦官擅政、牛李党争等弊政。对此,司马光深有体会,他说:“太宗鉴前世之弊,深抑宦官无得过四品。明皇始随旧章,是崇是长,晚节令高力士省决章奏,乃至进退将相,时与之议,自太子王公皆畏事之,宦官自此炽矣。”这是宋人对唐代体制的深刻反思。从今人视角来看,三省六部制是皇权集中制的一种产物。皇帝苦于宰相权力的膨胀,意图消减相权,设置三省互相牵制,又使皇帝的命令也能够得到科学的论证,从而保证了政策的科学性、民主性,从这个意义上讲,三省六部是一种进步的政治制度,可以有效促进行政理性化,符合行政管理的发展方向,所以生命力特别旺盛。但是,另一方面,过分的消弱相权又使得中央权力机构非常芜杂,建制混乱,丞相名存实亡。由于多个职务行使相权,导致了政令混乱、不畅通,甚至助推出现宦官专权之恶果。皇权对相权变本加厉的压制让皇权占据了上风,权力体制又回到了原点,形成积重难返之势。反思三省六部制,对我们今天正在进行的行政体制改革有借鉴意义。党的十七大报告中就提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。2003年,广东深圳在进行行政体制改革过程中,积极探索实行大部制管理,采取决策、执行、监督三权分立的体制,实现决策、执行、监督三权的相对制约又相对协调,取得一定的成效。当时,很多人都认为这是借鉴了法国启蒙思想家孟德斯鸠提出的立法、行政、司法三权分立的经验。但是,我们是有着自身特色的社会主义制度,行政管理体制上还是要以我们的国家政治体制为依据。时任深圳市市长于幼军就曾解释说,我们绝不是照抄照搬西方的经验。按当时的思路,深圳市设置若干决策局、执行局和一个监察局,决策局只有决策权而没有执行权;而执行局只有执行权没有决策权,监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。这些行政体制显然是借鉴了三省六部制的特点。三省六部制中,中书草拟法令,门下监督审核,尚书贯彻执行。这里,监督和审计部门直接对市长负责,那么也就是要对决策局负责,而执行局行使尚书省职责。因此,追溯起来,从中我们也可以看到我们自身的历史传承和理论基础,看到到三省六部制体现出来的科学决策的经验。2009年,《深圳市综合配套改革总体方案》获得国务院批准实施。事实上,作为特区,在深圳搞决策权、执行权、监督权无疑是条件最成熟的。而且,随着国家大部制改革的实施,政策的土壤也逐渐变得适宜。关键是如何改,改就意味着原来的体制推倒重建,这显然阻力很大。同时,唐朝后来三省六部制带来的乱象也不能视而不见,三省权重不清,必然导致失衡,当然这也与后期职位芜杂混乱,权责不明确有关系。因此,我们要进行这方面的改革,必须从以下几个方面考虑。一是在核心领导层,可以吸收三省六部制的经验,设一个决策局、一个监督监察局、一个执行局。决策局负责对各种意见进行决策,监察监督局对决策进行审核,同时负责执行情况的检查,执行局只负责执行。二是要平衡权力。检查监督局既可以对决策进行审核,又可以对执行进行检查,但决策局也可以对审核意见提出自己的看法,执行局在执行层面遇到问题也可以提出自己的合理化建议。三者权力必须是对等的和平行的,不存在上下级关系,而是统一对领导层负责。三是毫不动摇地精简合并机构,推进大部制改革。机构的庞