省管县改革的现状与对策

省管县改革的现状与对策

一、促进城市加速发展中国的地方政治制度始于秦朝。秦灭六国,“分天下为郡县”,对国家分层级进行治理。以后历代不论地方政府的名称和层级如何演变,都未能脱离郡县制的基本模式。中华人民共和国成立以前,民国时期除实行省、县2级地方制度外,还首创了市制,将市定为“行政区域”。最早设立的是广州市,于1921年设市政厅,办理市政。此后,民国各地陆续设市,分为两种:一为直隶行政院之市,称直辖市;一为隶属省政府之市。前者地位同省,后者地位同县。我国当前所实行的“市管县”体制,是新中国成立以后不久,为发挥中心城市在经济建设中的聚集效应和辐射作用,同时也有利于保证城市蔬菜等副食品的供应、完善城市功能而逐步建立的。1958年河北省撤消天津地区,将其所管辖的县划归天津市管理,从而开创了“市管县”的先河;此后无锡、常州、北京、上海等大、中城市自发跟进,到1958年年底,全国已有29个市,管辖120个县级单位。1959年12月,第二届全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》,认可了这一体制并在全国迅速推广开来。仅一年的时间,全国已有52个市领导243个县,约占全国县建制总数的八分之一。改革开放初期,由于城乡分割、生产重复、流通堵塞、互相牵制等情况,严重阻碍了经济发展。1982年,辽宁省率先试点“市管县”体制,同年中共中央51号文件《关于改革地区体制,实行市管县的通知》作出“改革地区体制,推行市领导县体制”的决定,并以江苏为试点,撤销江苏省所有地区,地区所辖各县划归11个市领导。1983年2月15日,中共中央、国务院发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》,要求“积极实行地、市合并”。1999年,中共中央、国务院发出《关于地方政府机构改革的意见》中进一步明确:“地级市并存一地的地区,实行地市合并;与县级市并存的地区,所在市(县)达到地级市标准的,撤销地区建制,设立地级市,实行市领导县体制;其余地区建制也要逐步撤销,原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖,县级市由省委托地级市代管。”地方行政管理层次由原来的“省一县一乡”三级,变成“省一地级市一县(县级市)一乡(镇)”四级。截止2006年,全国共有333个地级行政机构,其中地级市283个,下辖2007个县(包括县级市、自治县、旗等),“市管县”体制成为我国当前地方政区管理的基本体制。二、城乡合作的促进作用“市管县”体制在实施之初产生了积极的效应,对密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡共同发展确实起到了一定的促进作用。然而,随着经济体制改革的深入和经济市场化不断深化的同时,呈现出诸多困境。1.合并型与待升级型“市管县”的初衷之一是要利用中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展,从而实现城乡协同发展、进而缩小城乡差距。而实践中,很多地级市本身就遇到诸多瓶颈和障碍,本身无力也无法带动县的发展。目前存在的“地级市”分为三种:一是地市合并型,即具有相当经济实力的省辖地级市与地区行署合并,用市政府取代原来的行署;二是升级合并型,即将一般的县级市升格为地级市;三是县改市型。即将新设的县改市升格为地级市。这其中除了少数本身工业比较发展的“地市合并型”城市带动力量较强外,其他地级市自身经济多以农业为主,二三产业不够发达,很难有力量来帮助县乡的发展。在发展过程中,地级市从自身角度出发,优先解决城市迫切需要解决的问题,忽略了县乡的发展;更有甚者,视县为附属行政单位,要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要,存在着大量侵占县及农村地区利益的现象。“市管县”不仅没有缩小城乡差距,反而加剧了市县之间、城乡之间的矛盾与差距。2.些地方政府的工具“市管县”的初衷之二是利用城市的财力优势帮助经济比较落后、财政比较紧张的县尽快发展。但实际中,由于我国财政体制的“强中央、弱地方”的倾向,无形中引起了各级地方政府的效仿。一些市为了在任期内搞出政绩,通过“市压县”、“市刮县”,集中县的财力建设地级市,从而富了一个地级市,穷了诸多县乡。而县在市的行政压力下,又将财政收支的压力,通过层层分解,压到了基层的广大农村,进而造成基层财政困难的局面。更有甚者,一些地级市利用其行政优势或借开发区之名,随意改变企业隶属关系,扩大城市税源,县级财政直接受损;或利用其强势地位截留中央或省对县的转移支付资金。这些举措,进一步加剧了县的财政困难。3.“市管县”体制的问题“市管县”的初衷之三是通过增加“地级市”这一管理层级,缩小管理幅度,使省和市都有比较充沛的精力管理好其直属的地方政府,从而提高行政效率。然而从实践来看,“市管县”体制一方面增加了机构、编制,加大了管理成本,但另一方面又同时降低了行政效率。实行“市管县”后,省县之间的层次由虚变实,地方行政体制变为“省一市一县一乡”四级,增加了管理层次,形成效率漏斗,信息传递的真实性和速度受到不同程度的影响,在客观上严重降低了行政效率。同时,市县权利搏弈,过多的管理层级的节制,降低了行政人员的积极性和创造性,造成人浮于事的情况,在主观上降低了行政效率。三、省一市一县后的县域间关系随着经济社会的发展,“市管县”体制呈现出其各种弊端,与此同时,“省管县”改革已越来越受到社会各界的关注。所谓“省管县”体制是指,省市县行政管理关系由目前的“省一市一县”三级体制转变为“省一市、县”二级体制,对县的管理由省代替市直接进行管理。随着我国经济的快速发展、政治的日益稳定加速了以转变政府职能为核心的行政管理体制改革的步伐,尤其是在全面落实科学发展观的实践中,经济的发展及各项制度的完善为“省管县”的实施提供了制度保障及实施空间,同时,国际经验和国内试验也为全面改革的顺利推进积累了宝贵经验。1.较大城市的界定《中华人民共和国宪法》第三十条明确规定我国目前的地方行政体制为“省一县一乡”三级,直辖市和较大的市分为区、县。这里所指的“较大的市”是指由国务院据《地方组织法》规定批准的,目前全国共有大连等18个城市获得了批准1。也就是说,“省一市一县一乡”四级行政建制只能在全国的27个省级政府所在地(即22个省会和5个自治区首府)、4个直辖市以及18个经国务院批准的较大的市存在;“省一县一乡”三级行政建制是我国宪法所规定的,适用于全国大部分地方的行政区划模式。2.减轻工作负荷计划经济时代,政府职能无限膨胀,省级政府直接管理几十个、甚至上百个市县,是十分困难的,必须通过增加层次、减少管理幅度来减轻工作负荷。当前,我国市场经济体制已基本建立。市场经济体制的内在要求使得资源配置必须要由政府主导型转向市场主导型,政府的主要职能也要由计划经济时代的全能性向有限性转变,这为减少层级,扩大管理幅度,构建少层次、大幅度的扁平化组织结构,奠定了坚实的政治、经济和社会基础,也为“省管县”的实施提供了制度上保障。3.壮大县域经济和建设新农村需要县临床在更大作用郡县治则天下安,县域强则国家富。县域经济作为国民经济的基础性单元,在建设新农村的进程中越来越受到关注,壮大县域经济和建设新农村需要县本级有更大作为,成为“省管县”改革的动力。4.政府指导:从行政系统论角度反思了政府行政改革的目当前,深化行政管理体制改革是摆在我们面前的一项重要任务,地方政府改革创新的制度空间相应加大。随着《行政许可法》的实施,需要政府行政审批的事项大幅减少,省级政府对县(市)级政府指导事项集中了,使政府管理本身成了行政改革的需求。国家相继出台政策鼓励“省管县”试点,2006年,国家“十一五”规划提出“减少行政层级”,“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方实行省级直接对县的管理体制”。2009年中央一号文件《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步要求:“稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。”与此同时,以网络、通讯等技术手段保障的电子政务不断推广,从而在技术上为政府扩权强县的扁平化管理创造了条件。5.对地方区划制的规定从世界多数国家看,减少层级、实现扁平化是行政区划改革的发展趋势。目前多数国家实行二级、三级制。如美国国土与我国相当,其行政层级只有三级,即“联邦政府一州政府一地方政府”;日本在1926年撤销中间层次的郡级建制,形成“都、道、府、县一市、町、村”地方二级行政区划体系;印度在1977年取消了村级建制,实现了“邦一县一乡”三级制的地方行政区划制度。我国相对而言,地方政府管理层级过多。6.“省管县”的地位和作用近年来,“市管县”体制对县域经济发展的束缚陆续引起中央和地方的关注,诸多省份围绕强县扩权问题,进行了尝试创新。浙江省是最早进行强县扩权改革的省份,1992年浙江省对13个经济发展较快的县(市)进行扩权。从2002年起,山东、湖北、河南、广东、江西、河北等省也先后开始了“扩权强县”的改革,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县,在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局,海南省出于土地面积和人口较少的因素,已经完全实行了“县市分治”,市只管理城市本身,县则由省直接管理。重庆直辖后,也完全过渡到直管区、县,这为进一步推广“省管县”积累了经验。综观各地实践情况,大致呈现如下特点:一是赋予县级政府更大的自主权,把一些原本属于地市级政府的行政审批权力直接下放到县。二是在财政体制上相应增加县级财政的分享比例,增加县级政府收入。三是选择扩权试点县时,优先考虑综合实力较强的县,兼顾部分中等和贫困县。改革结果表明,从2000年起,浙江进入全国百强县的数量不断增加,到2009年已有26个县进入全国百强县范围,占了百强县的四分之一。而山东自2003年始实施了一系列“扩权强县”改革后,到2009年有26个县进入百强。不难看出,“省管县”存在一定程度的优越性:一是使县的发展环境得到了优化,使之拥有更大的自主权,形成了一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县,从而有利于城乡经济和区域经济协调发展;二是实行“省管县”体制可以绕过市级的周转和盘剥,提高了财政资金运转效率,一定程度上缓解了县的财政困难,强化了县主观上的努力程度,调动了县发展的积极性;三是促进了市级政府工作职能由领导型向自我发展型的转变,实现了工作重心的转移,同时,为下一步行政体制改革打下了良好基础。四、关于理性地推进“省、市”改革的一些思考“省管县“改革既要积极探索、有所创新,又要保持稳定、谨慎从事。实行“省管县”的改革,从目前的实践来看,有以下几点需要理性思考:1.新旧体制存量因素的制约国内著名学者俞可平教授曾指出,“包括政治改革在内的所有中国社会改革,实际上都是,或者说应当是增量改革。”“省管县”体制改革也是一个步步试错的、渐进的、增量的过程。其改革进程都不可避免地受到行政区划、民族问题、司法制度以及“市管县”体制等旧制度旧体制的存量因素的制约。在这种情况下,只有以经济和财政领域的强县扩权和县财省管为突破口,在“省管县”体制改革外围发展和培育新体制,从而通过对新体制的不断发展和壮大推动我国地方政府纵向结构发生变化和政治行政体制环境得到改善,最终促使“省管县”从经济财政领域走向政治行政领域。2.省级行政单位管理较宽当前,实行“省管县”体制所面临的最突出的矛盾是,对于一些人口众多、地域广阔的大省和自治区而言,会出现省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大的问题。我国现有32个省级行政区(不包括香港、澳门和台湾),最多的如四川省下辖181个县,河北省下辖172个县,河南省下辖159个县,平均每个省级行政单位下辖89个县。现代管理学认为,一级组织结构下大概以50个左右的子单位为其极限,即使在信息沟通渠道多元化和信息处理手段极大丰富的21世纪,也难以应付更多的下级子单位。过于宽泛的管理幅度是对“省管县”体制的最大威胁。因此,推行“省管县”体制改革,必须通过省级行政区划调整来对省(自治区)的管理幅度加以合理化,并在此基础上建构省管县的公共行政体制。3.关于地方各级政府职能的规定“在不改变政府职能的前提下,单靠行政区划的调整解决行政区划与区域经济一体化的冲突,只能陷入行政区划调整——新的区域经济一体化与行政区划的冲突——行政区划再调整的恶性循环。”必须通过法律手段明确地方各级政府职能。截止目前,我国对省、市、县的职责权限的划分并不是很明确。如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》只是笼统作出“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权”的规定,没有对省级政府、副省级政府、地级政府和县级政府的职责权限进一步明确划分。1999年,中共中央、国务院在《关于地方政府机构改革的意见》中虽对省、市、县的职能和侧重点进行了明确,但现在的改革环境与十多年前已大相径庭。目前,应该在“省管县”体制改革的背景下,通过法律法规的形式,明确省、地级市、县的职责权限,构建三者之间新的体制结构和运行模式。4.结合省市改革,推动市、县之间的协调发展实行市县分治,即从行政建制角度,恢复市(地)、县的本来属性,各自管理本辖区范围内的事务。按照国际通例,市是城市型的行政建制,县是广域型的行政建制。市作为城市型的政区,主要管理本市的市区和郊区,不再管理农村区域;县作为广域型的政区,直接管理县属的乡镇。市县分治的优点在于:一是有利于改变既有的城对乡的剥夺性体制,使市和县处在一