建立与健全中国特色的巨灾保险体系

PAGEPAGEII建立与健全中国特色的巨灾保险体系中文摘要我国是一个农业大国，受自然环境影响较大，近年来，我国对于巨灾保险制度的关注度又达新高，2014年，俗称保险业“新国十条”的《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，明确提出要建立巨灾保险制度，在2015年，重新修订的《中华人民共和国保险法》中，保监会同相关部门从地震灾害入手，制订了《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》。同时，在深圳、宁波、四川等地拉开了巨灾保险试点工作的帷幕。本文的目的是讨论我国巨灾保险制度建立与完善的路径，全文共五个章节，首先介绍巨灾保险的发展历程，然后探讨巨灾保险制度在我国发展的问题，并简析了原因。由于欧美发达国家在这个领域成果颇丰，因此特别拿出一个章节简述美国和日本的相关策略，作为借鉴。最后提出在我国不断完善和强化巨灾保险制度的建议。关键词：巨灾保险制度；自然灾害；风险控制；发展对策

AbstractAbstract:Chinaisanagriculturalcountry,aregreatlyinfluencedbythenaturalenvironment,inrecentyears,ourcountryhavehitnewhighsfortheattentionofcatastropheinsurancesystem,in2014，commonlyknownastheinsuranceindustry"tennewcountries"ofthestatecounciloftheseveralopinionsonthespeedupthedevelopmentofmoderninsuranceindustry,clearlyputforwardtobuildacatastropheinsurancesystem,in2015，therevisionoftheinsurancelawofthePeople'sRepublicofChinainsuranceregulatorycommissionandrelateddepartments,fromtheperspectiveoftheearthquakedisaster,madethebuildsystemofurbanandruralresidentialearthquakecatastropheinsuranceimplementationplan".Atthesametime,inshenzhen,ningbo,sichuanandotherplacesopenedthecurtainofcatastropheinsurancepilotwork.ThepurposeofthispaperistodiscusstheestablishmentandimprovementofChina'scatastropheinsurancesystem.Therearefivechaptersinthispaper.First,thedevelopmentprocessofcatastropheinsuranceisintroduced.AsthedevelopedcountriesinEuropeandtheUnitedStateshaveachievedalotinthisfield,achapterontherelevantstrategiesoftheUnitedStatesandJapanisspeciallypresentedforreference.Finally,someSuggestionsareputforwardtoperfectandstrengthencatastropheinsurancesysteminChina.Keywords:catastropheinsurancesystem;Naturaldisasters;Riskcontrol;Developmentcountermeasures

目录中文摘要 IAbstract II一、巨灾保险相关概述 1（一）巨灾风险的内涵 1（二）巨灾保险的特点 11.巨灾保险的正外部性 12.巨灾保险的准公共物品性 1二、我国巨灾保险现状及存在的问题分析 2（一）我国巨灾保险制度的现状 21.农业自然灾害 22.地震保险 23.洪水保险 2（二）我国巨在保险发展存在的问题分析 31.保险公司承保能力较弱风险自留过高 32.政府补偿程度较低 33.相关法律制度不完善 34.居民巨灾保险意识薄弱 4三、巨灾保险的国际经验借鉴 4（一）英国巨灾保险的选择及应用 4（二）德国巨灾保险的选择和应用 5四、我国巨灾保险制度的构建 5（一）巨灾保险制度的原则 51.灾前风险的降低 52.充分发挥商业保险作用 6（二）政府的职能 6（三）建立巨灾保险基金 7五、结论 7参考文献 8PAGE8一、巨灾保险相关概述（一）巨灾风险的内涵巨灾保险是一种由经营主体提供的，帮助投保人转嫁自身遭受的巨灾风险并使其相关利益和生命财产得到保障的产品。作为一种商品巨灾保险具备以下三个要素：一是它能满足投保人对自身风险和责任的保障要求；二是保险人对被保险人的损失进行赔偿时要收取一定的费用，通常是其损失的一定比例；三是保险合同的产生是以保险产品的交换为基础的，保险商品不符合一般商品所遵从的一一对应的等价交换原理。本质上巨灾保险是为了弥补巨灾损失而进行的一种灾前融资行为，是巨灾风险分散体系中的重要组成部分，相比于灾后社会救助与财政支持而言，巨灾保险更具持续性和主动性。同时，巨灾保险也增强了巨灾风险分散体系的市场化程度，使巨灾风险的管理更加效率化和规范化。（二）巨灾保险的特点1.巨灾保险的正外部性正外部性意味着人们对他们的活动有积极的影响，这种积极影响的好处不仅仅是他本人。居民购买重大灾害保险不仅保障了自身的损失，还保护了国民经济的正常运转。除收取保费外，保险公司不仅保护公司的正常运行，而且保证了国民经济的稳定。可见，巨灾保险提供了积极的外部连锁反应。如果存在正外部性，社会边际成本往往会高于商品本身的价格，社会最佳生产数量也会高于商品的产量。这时，为了满足社会溢出的需求而放大保险商品销量的保险公司，并不能使巨灾保险的供应量达到有效的平衡，因此会导致保险公司的损失。对于购买保险的居民来说，巨灾保险的需求也不能达到均衡，因为巨灾保险的投保人所获得的个人利益要小于其购买巨灾保险所提供的公共利益。2.巨灾保险的准公共物品性通常将公共物品划分为纯公共物品和准公共物品两大类。一般情况下具有完全非排他性和非竞争性的物品被称为纯公共物品，当一个人购买或使用该物品并不影响另一个人对其的购买和使用时，这种物品就具有了非排他性。非竞争性公共物品的消费边际成本通常为零，这意味着消费者消费不会减少他人的消费，准公共物品是不完全非排他性和非竞争性的物品。巨灾保险需要人们花费金钱来购买才能获得，是具有排他属性的商品，因此是一种准公共物品。但那些实际上不使用金钱的人也可以获得某些好处。为了防止灾难性的灾害发生，保险公司需要做好防洪准备工作，如防洪堤防建设和灾前预警工作等。这些工作不仅对保单持有人有利，而且对没有保险的人也有利，这是一种搭便车的行为，也就是说，人们享受利润而不支付成本。在这种情况下，人们不希望购买巨灾保险，人们希望在没有费用支出的情况下受益，并最终产生尚未达到最佳配置的资源。由于上述巨灾保险市场的失灵，单靠市场力量解决这些问题是不现实的。因此，政府需要在巨灾保险体系中发挥必要的作用。二、我国巨灾保险现状及存在的问题分析（一）我国巨灾保险制度的现状1.农业自然灾害国务院于2004年颁布了关于支持我国农业发展的号文件，文中特别提到了农业保险文件指出要尽快建立我国的政策性农业保险制度，在部分地区对于部分产品率先进行试点，经济条件允许的地方可以对农业保险的参保农户给予保费一定比例的补贴。2004年以来我国已经有上海、内蒙古、吉林、四川、新疆、浙江、湖南等多个省、市开展了农业自然灾害的政策性保险试点工作。2006年我国又将农业保险纳入到农业支持保护体系，强调进一步建立并完善多层次的农业巨灾风险分散转嫁机制，探索出由中央、地方财政共同支持的农业保险体系，农业保险体系的发展得到政府的高度重视。我国进行试点的农业自然灾害保险的主要内容包含有在保险的参与主体上，它强调的是多层次、多方共同参与、风险有效分散的风险保障机制，在充分发挥中央、地方政府、保险公司、有关企业和组织以及涉及农户等多方面的积极性的基础上釆取“政府引导、市场推行、政策支持、民众参与”的方式；其基本原则就是培养农民风险意识与保护其经济利益相结合，政府主导与市场推行相结合，灾害救助与农业保险相结合的原则；而其管理机制则是建立由政府主导、多部门共同参与的农业保险工作机构，负责有关工作与政策的落实；通过税收减免、财政补贴等政策来增加商业保险公司和民众参与农业保险的积极性。2.地震保险改革开放30多年来，我国市场经济发展不断深入，保险公司的经营更为遵循市场规律，但到目前保险业仍然认定地震风险是不可承保的风险类型它们认为承保地震风险将会给保险业带来极为严地经营风险。在目前的绝大多数保险险种里，都将地震风险作为“除外责任”而排除到保险经营范围之外，但之前在商业保险公司的实际经营过程中，部分保险公司还是通过采取与其他财产保险捆绑的销售方式来推行附带的地震保险这种方式实际上也是在变相的开展地震保险，然而其推行之后的效果并不理想。面对这种情况，2000年我国保监会公布了关于地震风险不得在相关财产保险的业务中扩展承保的有关规定。随后，2001年我国保监会又放宽了商业保险公司对于地震风险承保的有关限制使得保险公司对于地震保险业务的管理和审批有了一定程度的自主权，这样商业保险公司开始逐步尝试扩大地震保险的相关业务。但是，就目前而言，依然很难将地震保险推广到常态地保险范畴之中。3.洪水保险到目前为止我国的洪水保险业务仍然没有建立。虽然我国的市场经济得到了巨大发展，保险实务和学术研究都对洪水保险进行了很多次尝试，但是推行洪水保险业务对于我国来说仍是难以完成的项目。究其原因，主要是由于政府推动力不足、进行洪水保险业务试点的地区群众投保意识不强、保险费率难于厘定等。同时，因为逆向选择的困境，洪水保险本身也表现出供给、需求都不充足的情况。在我国洪水风险造成的灾害分布在相对集中的地域，民众的投保积极性在洪水风险较高的地区是较高的；反之，则民众的投保积极性明显偏低。这一现象就导致了一旦洪水风险发生，其造成的经济损失将远高于保险公司对这一险种的赔付能力，从而造成承保洪水保险的商业保险公司出现连年难于盈利的情况，这样最终导致保险公司放弃承保洪水保险业务。（二）我国巨在保险发展存在的问题分析1.保险公司承保能力较弱风险自留过高我国巨灾保险正处于起步阶段，保险公司和再保险公司的业务创新能力、风险评估能力和保险精算技术都有待提高，保险公司自身的赔付能力在巨灾损失面前变得非常脆弱。主要原因还是由于我国财险市场的发展水平较低，与发达国家相比，我国内地保险密度和保险深度均远远低于发达国家的水平。美国2005年保险深度为5.01%，保险密度达到2122美元/人，其他保险市场发展比较发达的国家保险深度也在4%左右，而我国巨灾保险保险深度仅为0.92%，保险密度为15.8美元/人。巨灾保险投保率过低使保险公司不能收取满足其偿付能力的保费，而再保险渠道也过于单一，再保险市场的不发达导致再保险公司数量稀少，过高的再保险费用使大多数保险公司无力承担，这种上游供给不足，下游需求不足的困境使我国保险公司在巨灾保险领域进退两难，保险公司想要承保巨灾风险只能将自留风险维持在较高水平。目前美国、德国、英国、瑞士、法国、意大利、加拿大等保险强国的平均自留比率约为80.6%，通常发展中国家所能承受的风险自留额则较低，一般在28%左右，而我国保险公司的自留比率高达90.4%，加快再保险市场的建设和积极与国际保险市场合作，向国际市场分保已成为我国巨灾保险未来的发展方向。2.政府补偿程度较低我国长期以来一直把政府财政支持作为巨灾保险补偿的主要风险承担主体，在我国巨灾保险体制和保障制度不完善的情况下，政府的灾后救助显得至关重要。然而为了保证国家行政部门的正常运转和国民经济的健康发展，救灾资金只能占国家总预算的一小部分，据世界银行统计，政府可以通过财政预算提供的救灾资金只能弥补巨灾损失的5%左右。数据表明，21世纪以来我国每年因自然灾害造成的损失高达数千亿元，但财政对巨灾所造成的直接经济损失的偿付率仅有3%，只能维持灾区人民的基本生活需要。3.相关法律制度不完善巨灾保险制度的长足发展需要建立在拥有完善的法律法规的基础上，保险制度较发达的国家均拥有详尽的法律法规来约束保险市场，以确保巨灾保险的健康发展，而我国目前为止并没有制定出一套统一的、全面的与巨灾保险相关的法律，我国目前已经制订了《防洪法》《防震减灾法》《国家突发环境事件应急预案》等多项适用于自然灾害应急的法律法规，但这些法律不能良好的与保险市场相协调，还没有对巨灾保险制度的发展起到应有的作用。对于巨灾保险性质的法律界定，开展巨灾保险业务的保险公司的法律约束和巨灾保险基金的资金来源等问题都没有给出明确的法律规定。4.居民巨灾保险意识薄弱巨灾保险产品属于非渴求性产品，在对巨灾风险宣传不足的情况下，人们很难发现自身对巨灾保险产品的需求。卡尼曼的前景理论认为，人们在获利前提下是“风险厌恶型”，而在损失前提下是“风险偏好型”.在人们决定是否进行巨灾保险投保时，往往会做出“在极低的概率下发生较大损失”的选择，因此投保的主动性较低。我国居民还存在依赖以政府财政救助和社会捐赠为主要灾害救助方式的思维定势中，不仅不能正确认识巨灾风险的严重性还缺乏通过保险手段保护自身财产安全的意识，这与我国保险市场发展较晚，经济发展水平有待提高等众多社会因素息息相关，因此我国政府及保险业需要共同努力推动巨灾保险宣传，提高居民的巨灾保险投保意识。三、巨灾保险的国际经验借鉴巨灾是一个全球性的问题。世界上不同国家、不同地区无论经济发展水平、政治体制以及金融市场发展程度如何，都面临着巨灾带来巨大损失的威胁。目前世界范围内一些经济水平比较发达，金融市场和法律制度比较健全的一些国家已经建立了相对成熟的巨灾保险服务体系，这坚体系模式为本国巨灾风险转移和再分配发挥了巨大作用，比较有代表性的如美国、日本、新西兰、欧洲各国以及我国的台湾地区等。研究这些国家的巨灾保险服务模式和体系，对我国建立和完善巨灾保险市场具有重大的借鉴意义。（一）英国巨灾保险的选择及应用英国是世界上最早建立保险市场的国家之一，也是世界再保险市场的中心，其拥有雄厚的承保力量和丰富的承保经验，是一个巨灾保险市场化程度非常高的国家。英国的保险市场是相当开放的，拥有良好的竞争环境，不需要政府对其进行干预，而是由英国保险协会（ABI）对保险业进行管理。在英国，巨灾保险一般由商业保险公司提供，由再保险公司对巨灾损失进行最后的承担，因此在英国巨灾保险市场中，再保险公司具有举足轻重的作用，而政府的职责则主要体现在法律法规的制定和建设灾害防御措施上。英国商业保险公司可以自行对巨灾保险进行定价，保险公司拥有自己的费率精算方法和数据整理方法，市场上没有固定的费率标准和免赔额。英国巨灾保险的承保对象一般是标准家庭及小企业的财产，投保人可以自愿选择是否购买，且保险公司承保范围非常广，包括大部分自然灾害险种。英国保险公司将洪水风险纳入标准保单承保范围的一个重要的原因是由于1961年英国保险人协会代表英国保险业与英国政府签署了“君子协议”，要求政府加大对洪水风险控制工程及防御设施的资金投入，从而减小洪水发生时带来的损失，将保险损失尽量控制在可控范围内，增强巨灾风险的可保性。英国洪水保险制度是以市场为主导的开放性巨灾保险体系，政府不干预保险损失的赔付，保险公司自行厘定保险费率及免赔额，然后再向再保险公司投保将风险进一步的分散。保险公司可以自愿地将洪水风险纳入标准家庭及小企业财产保单的责任范围之内，保户可以自愿选择保险公司。由于英国洪水保险采用市场机制来承包洪水风险，所以在保险保单的销售和服务上存在着较大的市场竞争，保险公司会严格按照保险标的实际风险水平精算保险费率，将承保标的所处地区、类型、用途等做详细的划分，拥有完善的核保技术。另外，保险公司的资金来源主要由保费收入、投资所得和再保险公司的赔付构成，政府不承担巨灾风险责任，因此再保险公司对于英国巨灾保险体系非常重要。（二）德国巨灾保险的选择和应用德国具有较为成熟的巨灾保险制度，政府在巨灾保险机制中并不起主导作用，并形成了由市场决定巨灾保险的供给与需求，居民自愿进行投保的运行机制。德国政府不直接干预巨灾保险，也不对巨灾保险进行补偿，政府只通过立法来规范保险业的发展，为其提供良好的环境，但同时对保险业的监管也非常严格，政府要求保险公司在承保巨灾风险前必须对运营统计数据和管理费率进行精算，对各种巨灾风险进行单独评估。由于德国具有发达的私人保险公司和再保险体系，其巨灾保险制度一直处于全球领先地位，市场化程度也达到了很高的水平。目前德国共有包括安联保险巨头在内的647家商业保险公司，综合性保险公司和专业保险公司都在做巨灾保险。大部分商业保险公司都设立专门的巨灾风险管理部门对巨灾风险保险产品进行设计和精算并自负盈亏，并自行到再保险市场寻找合作伙伴将巨灾保险进行分保。德国是世界上再保险实力最强的国家，如慕尼黑再保险公司、科隆再保险公司等都是国际顶尖的再保险公司，这为德国巨灾风险分散提供了可靠的保障。市场化的运作模式是德国巨灾保险的主要特色，激烈的市场竞争使其保险业形成了高度的规范化经营模式。保险公司不但严格限定承保条件和免赔额度，还会运用巨灾风险模型对风险进行专业化的分析和评估。为了增强自身的市场竞争力，保险公司还会帮助建设防灾减灾设施，宣传巨灾保险文化提高居民投保意识，开发各种创新型巨灾保险产品来吸引客户资源。商业保险公司在承接保险业务后，会将保险标的以市场化的形式分保给再保险公司，再由再保险公司将其在资本市场进行分散，例如与特殊目的机构（SPV）签订再保险合同，通过巨灾保险证券化的形式发行巨灾保险债券，将巨灾风险分散到资本市场来提高承保能力。四、我国巨灾保险制度的构建（一）巨灾保险制度的原则1.灾前风险的降低根据风险管理理论，风险处理的方法主要有风险控制和风险融资法`。风险控制指针对风险因素开展行动，以降低风险发生概率，减小损失程度。风险融资是在风险发生之后，解决风险损失由谁承担以及如何承担的问题。风险控制表现为巨灾防灾防损以及巨灾发生后控制其蔓延两个方面。灾前提高高风险区建筑物的抗震能力，对公众进行巨灾自救知识教育和培训，积极发展巨灾预测技术，灾时紧急疏散、紧急救援等，都是巨灾风险控制的行为，它们可以降低巨灾发生的概率，或者在巨灾发生时通过受灾者积极正确的自救行为、紧急疏散和救援，以及灾后及时阻断伴生、次生灾害的生成等，将人员伤亡和财产损失减少其次，良好的风险融资机制是保证巨灾发生时资金、物资迅速投入到救援和恢复重建中，避免灾害进一步扩大的关键。尤其在灾后72小时这段最佳救援时间，能否展开全力的搜救行动，资金和人员、物质的保障至关重要。2.充分发挥商业保险作用商业保险公司具有广泛的销售网络，由其直接销售巨灾保险较之政府成立专门的销售机构更加节约成本。同时，它们在承保和理赔方面积累了丰富的经验，有助于提高效率。因此，巨灾保险模式应该充分发挥商业保险公司的一线作用。美国、日本和台湾的巨灾保险均由商业保险公司销售，区别在于其所承担的偿付责任。美国的商业保险基本不分担风险，政府作为最终承保人以强大的财政为后盾为损失赔偿提供保障，同时积极发展巨灾证券。日本的商业保险公司承担责任较多，通过两次再保险分散风险，政府的资助主要体现在发生概率小损失巨大的灾害上。美国的模式要求政府财政实力雄厚，而我国可用于灾害救济的财政资金有限日本模式则对保险和再保险市场的发展要求较高。商业保险公司加入共保`集团负责销售保单，在巨灾发生时，负责理赔并承担第一序位最低层次的损失赔偿`商业保险公司将所有保费收入上交给基金管理机构，再由管理人返还一定比例给保险公司，一部分作为其佣金收入，另一部分用于未来的损失赔偿。接着，管理人再留一部分作为管理佣金，剩余部分存入基金，可以用于投资、发行债券等，收益等也归入基金，用于偿还巨灾损失。（二）政府的职能根据我国国情及各国经验表明，我国巨灾保险制度应该充分的结合政府与资本市场资源，建立一种整体性的灾害补偿机制。首先，政府必须承担对巨灾风险管理应有的责任，例如加强国民对巨灾保险的投保意识，制定与巨灾保险相关法律制度及对巨灾保险相关机构的管理和监管。同时，政府还可以通过建立巨灾防御体系来降低巨灾发生的几率或通过禁正在灾害频发区建造房屋等方式减少巨灾带来的损失，做好灾前防护措施。在中国与欧盟国家巨灾保险合作方面，政府应积极引入适合我国国情的巨灾保险管理制度，加快推进国际经验的本土化，有效化解社会矛盾和纠纷，协调各种利益关系，推进公共服务的创新，为巨灾保险业的发展优化整合社会资源，提供国际合作的平台。保险业是市场化程度非常高的行业，同时具有很强的公共性和公益性的产业，所以保险业的发展要从服务国家治理体系建设，和服务能力现代化的角度来布局和促进保险业的发展。（三）建立巨灾保险基金巨灾保险基金是将本来分散在商业保险公司、各捐赠机构、政府财政预算中的可用于巨灾损失补偿的资金聚集起来，通过设立专门的机构进行管理，充分发挥资金的杠杆效应，提高资金使用效率。具体的说，基金来源可能包括商业保险公司上交的保费，政府财政资金，社会捐助资金，基金投资收益、筹资收益等。商业保险公司的保费收入可采取全额上缴的方式，但其可获得一定比例的销售佣金，以提高销售的积极性同时有小部分的资金返还，商业保险公司负责办理理赔手续，这部分资金用以满足风险突然发生时第一时间的理赔需要。政府财政资金的来源可能包括每年按一定比例提取的预算资金，以及为巨灾风险管理征收的特定的税费。投资和筹资收益也是基金的重要收入来源，但其具有一定的风险性。基金的支出可能包括自身运营成本，基金管理机构的管理费，共保组织的销售佣金，损失赔偿支出包括共保组织赔偿的部分和超出共保组织赔偿部分，应当由基金赔偿的部分，国际再保险的保费支出，发行巨灾债券的成本等。基金管理机构的性质原则上应该是企业，因为基金运作中具有营利性，同时企业有更高的效率，但它承担的社会责任又决定了基金具有特殊性。因而在界定基金的性质以及对其运营的相关规定也应有特殊性。此外，基金必须接受同级审计部门的审计监督，以保证资金运作的透明。但是，从现阶段来看，基金的建立仍然需要一个较长的过程，再保险市场和资本市场的发展不足，难以为基金投融资提供良好的场所社会捐助氛围尚未形成，并且初初建立的基金尚不具有社会公信力，不一定能够筹集到社会捐助资金而政府额外征收税收也需要得到社会的认同和支持等等。因此，巨灾保险基金的建立是一个趋势，但仍需要思想、制度等各方面的充分准备，需要不断地探索。五、结