台湾的废弃物管理

台湾的废弃物管理

现在，社会充满了使用然后立即废弃的概念，废水产量惊人地增加，在全世界积累。这引起了世界各国的关注,纷纷出台各种法律制度,朝向减少资源消耗、垃圾回收,资源再利用的发展。一、资源回收的法律基础1928年5月30日台湾最早出现有关垃圾处理的法令:污物扫除法。1974年7月16日,将“污物扫除法”改为“废弃物清理法”(简称废清法),在同月26日公布实施,全文共6章28条。废弃物清理法规自1974年公布以来,随着垃圾处理方式的逐渐改变,多次修正,历经萌芽期、草创期、发展期、成熟期和精进期,最终将“回收再利用”的管理观念纳入,健全了废弃物收费、处理管道及管理、申报体制、处罚合理制等,成为台湾废弃物管理及资源回收的法源。废清法将废弃物依据产生源分为一般废弃物和事业废弃物,再将事业废弃物依性质分为有害事业废弃物及一般事业废弃物。并按一般法律的架构授权给各主管、执行机关订立相关子法、标准等。废清法自1974年立法以后,虽多次修正,但核心观念仍是废弃物,管理伴随人文活动产生的废弃产物或物品。随着对于废弃物理念从早期的最终处置到兼顾资源循环利用,2002年7月3日公布“资源回收再利用法”,希望建立资源循环回收体系,减少天然资源的耗费。资源回收的法律法规主要在于废清法与资源回收再利用法。两者在立法目的、管制客体、责任主体和管制方式方面有所区别。当两者管制项目出现重叠时,依据资源回收再利用法规定,当再生资源未依规定回收再利用者,视为废弃物,依废清法的规定办理,并以废清法的规定为优先适用。目前台湾回收废弃物的发源仍为废清法,其主要原因在于废清法将废弃物区分为一般废弃物与事业废弃物,因此目前资源回收管理委员会所管辖的资源回收体系并不包括事业废弃物,只有一般废弃物中的应回收废弃物部分。在废清法的授权下,台湾当局各部分别发布了相关的法规命令。例如:卫生署发布的“医疗事业废弃物再利用管理法”;农委会发布的“农业事业废弃物再利用管理办法”以及“行政院环境保护署资源回收费率审议委员会设置办法”等。二、资源回收的体制运作台湾废弃物管理的主管机关为“行政院环境保护署”及各县市环境保护局。于1988年成立,下设7个业务处以及法规、诉讼、公害纠纷裁决等委员会。7个业务处为:综合计划处、空气品质保护及噪音管制处、水质保护处、废弃物管理处、环境卫生及毒物管理处、管制考核及纠纷处理处、环境监测及咨询处。依据组织条例,废弃物管理处负责:资源回收、一般废弃物管理、事业废弃物管理、民营代清理机构管理、有害事业废弃物输入输出再利用管理等事项。台湾资源回收工作主要包含应回收物品种类及应负回收责任业者范围公告、回收清除处理办法、基金收支保管运用办法、资源回收费率提报审议及稽核认证制定的建立等。其发展经过了四个时期:第一时期:自由市场运作时期(1988年以前)在废清法修正之前,一般废弃物的回收完全由自由市场运作,政府未介入管理废弃物回收与再生利用。但随着经济的发展,工资的提高和科技的进步,产量提升规模经济,产品与物料价格相对下跌,使得从事自由回收的比率逐年快速下降。在此时期的主要问题在于:回收物品种类有限;垃圾量逐年增加。第二时期:弱势官督、强势民办时期(1988年～1997年)为解决资源回收市场失灵和垃圾量逐年增加的问题,环保署于1988年成立后,修正废清法,开始建立延伸制造者责任制度,着手资源回收工作。在此期间环保署的管制方式为:公告应回收的一般废弃物及应负责回收的业者范围,发布应回收项目的回收清除处理办法并逐年订立应达成的回收率。由制造、输入业者自行或成立回收组织,提出回收清除处理计划书,执行回收的工作。费率由各回收组织自行订立。稽核认证则是由回收组织自行稽核,环保署进行监督及复核。此时期的主要问题在于:*环保署监督人力与经费不足,使得公告回收率缺乏适当稽核认证机制配合,无法确实发挥功能。*回收而未落实再利用。*共同回收组织过多且互补合作。第三时期:强势官督、低度民间参与时期(1997年～1998年)环保署为解决第二时期无法管理监督共同回收组织的问题,进入强势政府监督,但是民间参与程度甚低的时期。在此期间环保署推动四合一新制;设立八个由业者代表占一半以上的基金管理委员会,将原私人基金纳入;设立费率审议委员会,委托第三方稽核认证团体进行稽核。在这一时期,资源回收管理基金开始运作。此时期的主要问题在于:*强势官督、低度民间参与的回收组织运作受限。这主要是由于虽然业者占委员会成员一半以上,但不愿参与决策。*基金、回收组织定位不清,导致基金运作期间难以达到收支平衡。第四时期:现行的官办、弱势民督时期(1998年至今)由于回收清除处理费具有公共性质,故环保署于1999年7月1日将八个基管会整合成立“资源回收管理基金管理委员会”(简称基管会)。资源回收清除处理费分为信托基金(用于支付回收清除处理补贴,以建立经济诱因)与非营业基金(用于辅助回收系统、执行机关带处理费、稽核认证费、研究发展及行政运作相关费用)两部分,并规定了这两个基金的分配比例。在从第三时期进入第四时期时,废清法并未修正,原因为废清法对于资源回收体系运作的规范不够明确,因此不需修复,而回收组织由强势官督、低度民间参与改为官办。基管会沿袭上一时期的运作模式,由责任业者、费率审议委员会、稽核认证公开团体、资源回收商、处理商及政府共同参与。物品或容器业从业者依费率委员会审议的费率(费率的订立由费率审议委员会依废弃物材质、容积、重量、回收再利用价值及前一年之回收清除处理率等因素审议费率后,由环保署长核定),向金融机构缴费成立资源回收管理基金,用于资源回收;资源回收数量的确定由主管机构所评选的稽核认证公正团体负责,回收后的物品经过稽核认证确保回收量、处理量的正确性,待确认已妥善处理后,由资源回收管理基金再付费补贴回收商、处理商。从以上四个时期的回收体系的演变可以看出,第四时期由政府负责运作回收组织,但由业者缴费带来的优点是:*政府在立法院和环保团体的压力下,会不断提升回收率。*由政府运作回收组织,可以监督管理业者,结合地方环保机关及政府机构配合回收。*政府可以规范回收体系,订立最适合的规模,以基管会来说,除人员可以共用,经费可流通之外,相近业务也可以一起承办。当然在这种管理模式下,依旧出现了一些不良现象:*部分回收项目发生回收率超过100%以及基金短期亏损的情况。*官办的回收组织运作缺乏弹性。*委员会权责模糊,官办的回收组织运作受限。这种问题的产生原因可以归结于市场失灵和制度失灵两点。1.资源回收再生市场的政府干预资源回收市场的问题在于供给端量的过剩,需求端不足,技术进步,原生料价格降低及工资水平的不断上升,瓦解了原本健全的市场,使废弃物过多无法有效回收再利用,而产生市场失灵的问题,因此为了重建资源回收市场,政府必须介入回收体系以解决市场失灵问题。但是由于废弃物回收处理可以改善环境品质与保持有限资源,这些成果都是公共财产,有公共性,因此当资源回收再生市场不再有利可图时,消费者、制造业者、回收商、处理商均没有人愿意为之。在现有的回收制度下,实质上是由环保署负责全部的回收任务,因此,制造业者仅仅缴费以示负责,不必负实际回收责任,因此他们不但有搭便车的心理,并且有逃漏缴费的诱因。2.基金内部的逃避缴费资源回收制度发生市场失灵问题后,环保署藉由政府介入成立官办的回收体系,试图解决市场失灵的问题,但未能充分考量到利益团体逐利的问题,即当基金不由缴费者自组织管理时,业者为了追求利润最大化,使得缴费的责任者产生互相掩护逃漏缴费的现象。这是由于基金由政府统筹管理时,业者失去相互监督检举的诱因,因此,查缴逃费漏费的成本提高并且由基管会承担。同时回收制度的整个申报程序复杂,增加了许多流程,花费了不少时间与人力在沟通协调工作,大大增加了成本。三、环保产业市场市场监管体制的完善大陆进行废弃物管理,发展环保产业面临的问题主要在于:政策体系尚不完备,缺乏监督管理力度,产业市场亟待规范。引导环保产业发展的政策措施尚未健全,促进环保产业发展的管理措施、机制和手段不足,企业间的不公平竞争、地方保护、行业垄断现象依然存在。在管理方面,国家在管理方面做了大量工作,取得了明显成效,但远不能满足产业发展的需要,当前管理方面存在的问题主要是:尚未建立起协调统一的管理体系和运行机制;环保产业发展的宏观调控能力较弱,对环保产业发展的指导不够有力;环保产业市场监督管理体制不够健全,需要采取有效措施完善监控手段,提高监管能力。从台湾的经验来看,可以给我们发展废弃物管理带来下列启示:第一、建立统一完备的政策体系。现阶段政府已出台多项废弃物管理及环保措施,包括“中华人民共和国固体废物污染环境防治法”、“中华人民共和国清洁生产促进法”,并在其下出台了各个行业的规章制度。但存在立法不能体系化,各法和规章之间出现交叉重叠部分。纵观世界各国现在多以合并立法以减轻或排除废弃物的产生。衡量“废弃物预防与减量、回收再利用及最终废弃处理”的过程,应属于不可分割的过程。因此,应从整体考虑,合并现有的一些法律规章,避免各法重复交叠,并加入零废弃的思想来建立新的法律体系。整个立法体系建立时可考虑采取下列原则:1.持续发展的原则:强调资源持续利用,当资源再利用价值递减为零,才以废弃物处理。2.预防原则:增加“预防性工具”的使用,以避免废弃物的产生,及预防非法弃置和非法清除处理等污染事件3.污染者付费原则:强化环境经济工具的使用。4.市场机制原则:降低资源物的行政管制,尊重市场机制的自由运作。第