论检察建议的立法完善

论检察建议的立法完善

2011年10月，全国人民代表大会常务委员会立法委员会通过了《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《草案》）。根据草案第一条，检察官办公室有权通过检察官办公室的提议和反通知形式监督民事诉讼。即将“检察建议”作为了一种新的民事检察监督形式纳入了《民事诉讼法》,这一规定对于加强民事诉讼中的检察监督无疑是有益的,然而,就目前《草案》有关这种监督形式的规定而言又是不完善的。为了保证立法有关“检察建议”规定的科学性和合理性,以及适应民事检察监督实务运用的需要,笔者认为,立法对于“检察建议”应当做以下必要的完善。一、确立检察监督的目标—明确“检察建议”个案监督的性质“检察建议”作为我国检察机关在检察监督实践中探讨、摸索出来的一种监督方式,按照《人民检察院检察建议工作规定(试行)》有关“检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定,在履行法律监督职能过程中,结合执法办案,建议有关单位完善制度,加强内部制约、监督,正确实施法律法规,完善社会管理、服务,预防和减少违法犯罪的一种重要方式”(1)的规定,“检察建议”不仅在性质上原本是一种诉讼外的监督方式,而且就其类型而言也是一种类案监督的方式。个案监督与类案监督,虽然都是监督,但是,对于民事程序立法而言这两种监督却具有不同的意义。由于《民事诉讼法》是解决纠纷、确保个案裁判公正与正确的法律,解决具体纠纷从基本性质上决定了民事诉讼程序意义上的检察监督只能是个案监督,即为纠正具体案件的裁判错误而设置的纠错机制与监督方式。换言之,虽然说针对人民法院在审判与执行过程中存在的某些倾向性的不规范问题,以及法院在内部管理体制、规章制度的设置等方面提出“检察建议”,督促审判机构完善制度建设、加强内部制约机制,既有利于消除隐患及杜绝违法现象,也有利于保证个案的裁判公正。但是,应当明确的是,这种以完善法院内部管理、规章制度建设为目的的监督,作为一种间接的保障诉讼裁判公正的方式,并不是民事诉讼程序意义上的检察监督,也不应当是立法设置这种检察监督方式的目的所在,因为对于不同的问题采用不同的法律形式进行监督与规范,是我们立法的基本策略与原则所在。民事诉讼中的检察监督不可能解决,实际上也解决不了与裁判有关的所有问题,特别是审判机构内部管理、规章制度的设置等方面的问题,因此,民事检察监督只能定位为保障裁判公正、正确意义上的个案监督。然而就目前《草案》有关“检察建议”的规定来看,其所确定的“检察建议”是一种个案监督还是类案监督是很不清楚的。由于立法在这一问题上没有明确的规定,就条文含义的理解,以及诉讼实践有关“检察建议”适用的角度上看,凡是与民事司法审判相关的问题,检察机关理所当然的都可以“检察建议”的方式进行监督,而不论所涉及的是个案审判中的问题,还是法院在内部管理、规章制度,甚至其它方面的一些问题。如果是这样的话,这种规定显然与作为直接保障裁判公正监督方式的基本性质不相吻合,为此,这种检察监督依理也是不应当纳入《民事诉讼法》加以规定。其原由不仅是因为,民事诉讼检察监督在性质上是一种针对个案设置的纠错机制,以及所要解决的根本问题是保证案件审理裁判上的公正、正确,而不是法院内部管理、规章制度上的问题。而且从立法基本原则与策略的角度上讲,这些问题并不是检察监督所能完成得了的。由此可见,立法有关“检察建议”性质、类型规定上的不明确、不清晰,是《草案》有关这种监督方式规定中的一个问题。而《草案》在规定上为什么会出现这种问题,以笔者之见,这与立法上对于《人民检察院检察建议工作规定(试行)》中所规定的检察建议,与纳入《草案》之后的“检察建议”在性质与功能上的不当认识有关。换言之,立法将一般检察建议纳入《草案》以后,没有充分考虑到纳入《草案》以后的“检察建议”与一般检察建议所具有的区别,一定程度上混淆了一般意义上的检察建议与《草案》所规定“检察建议”的差异。而在笔者看来,一般意义上的检察建议,即《人民检察院检察建议工作规定(试行)》中所规定的检察建议,与《草案》所确定的“检察建议”是有所不同的,其区别不仅在于各自适用条件、领域、范围存在重大差异,还在于《草案》规定“检察建议”所要解决的问题具有特殊性,即直接保证司法裁判的公正与正确。这种在适用条件、领域、范围,以及所要解决问题上的特殊性,客观上不仅决定了这种监督方式在不同条件、领域以及范围适用上的差异,也决定了民事诉讼程序内的“检察建议”在性质与类型上,只能是一种个案监督。二、建议”自身特定的适用条件与事项“检察建议”作为《草案》确立的一种新的且不同于传统抗诉的检察监督方式,从立法规定应当明确、准确的角度上看,首先涉及到的是这种检察监督方式的适用条件与事项的问题,即“检察建议”应当在哪种条件下适用,以及针对什么问题适用。因为,从立法规定的逻辑性与技术性角度上看,作为新增且不同于传统抗诉监督方式的“检察建议”,如果没有自己特定的适用条件以及专门的适用事项,或者说在监督的条件与适用的事项上与传统的抗诉方式相互重叠以及混淆,从立法规定科学性的角度上看,这种规定显然是不科学的。换言之,相对于传统抗诉的监督方式而言,“检察建议”自身特定的适用条件与事项,不仅是立法规定这种监督方式的实际意义所在,也是其规定的立法价值所在。因而,对于新增的这种检察监督方式,从立法的角度对于其适用条件与事项作出明确的规定,不仅是科学设置这种检察监督方式的必然要求,从民事诉讼检察监督司法实践的角度上看,也是避免“检察建议”与抗诉两种监督方式适用混乱的必要条件。然而不无遗憾的是,《草案》在有关“检察建议”的规定上,却没有对于这种监督方式的适用条件与事项做出明确规定。从立法体例的角度上看,《草案》有关“检察建议”的这种立法规定形式及其立法例,相较于现行《民事诉讼法》第187条、第179条有关检察机关适用抗诉的条件、事项的具体规定而言(1),显然是存在重大缺陷的。这种立法缺陷的严重性,不仅仅在于立法规定本身不科学、不完备、不清楚,而且从司法实务的角度上看,这种立法规定还易于导致“检察建议”与民事抗诉两种监督方式在适用上的混乱。为此,从立法规定应当科学、严谨、明确、准确的角度上看,《草案》在完善中理应对“检察建议”的适用条件与事项做出明确的规定。对于《草案》有关“检察建议”适用条件与事项的完善,笔者认为,从立法技术性的角度上看,不仅应当采用具体的列举式,而不是较为抽象的概括式,而且,在具体条件与事项的确定上还应当坚持两个原则:首先,“检察建议”适用的条件与事项和“抗诉”适用的条件与事项应当有所区别,否则,就没有规定“检察建议”的必要;其次,“检察建议”适用的条件与事项应当是现行法律规定不适用“抗诉”的一些情形与事项,例如违反管辖规定受理案件、先于执行与财产保全存在问题,以及强制措施使用不当等。这样由于两者具有各自不同的适用对象、事项与条件,“检察建议”与“抗诉”两种监督方式不仅相辅相成、相得益彰,从立法规定的角度上看不相矛盾,也有利于充分发挥这两种检察监督方式各自的功能与作用。三、“检察建议”的制度架构“检察建议”程序上的强制力,指的是从诉讼程序的角度,当检察机关发出“检察建议”以后,被建议方应当根据“检察建议”,进行相应程序性行为的强制力。即当检察机关针对问题提出了“检察建议”以后,对于所涉及的问题,被建议方应当进行必要的复查、审核,并对于“检察建议”作出必要的答复、回应、解释以及纠正、整改与规范的强制力。立法上之所以应当赋予“检察建议”程序上的强制力,笔者的理由有二:首先,“检察建议”一旦正式纳入《民事诉讼法》以后,在性质上就不再是一种非诉讼的监督方式,作为《民事诉讼法》的一种程序法律规定,要能够保证在诉讼中得以顺利的施行,而不仅仅具有宣言的性质,就理应赋予程序上必要的强制性。其次,如果立法上不赋予“检察建议”程序上必要的强制力,“检察建议”的实际履行将完全取决于被建议对象的主观觉悟。而这种将“检察建议”的实际履行完全建立在被建议方自觉、自愿的基础上,并由其自由决定的立法规定形式,从司法实践的情况来看,鉴于认识上的差异以及检、法两家一定程度上的矛盾,被建议方可以、也完全可能置之不理,从而致使“检察建议”形同虚设,达不到监督的目的。换言之,立法上如果不从程序的角度赋予“检察建议”必要的强制力,那么新增这种监督方式不仅没有实际意义,也实在是没有立法规定的必要。为此,无论从“检察建议”作为一种程序法律规范本身,还是从司法实际操作运用的角度上看,民事诉讼程序立法都应当从诉讼程序的角度,赋予“检察建议”最低限度的强制力。然而就目前《草案》有关“检察建议”的规定来看,立法在这一问题的规定上也是存在重大缺陷的,至少是不清楚的。换言之,从诉讼程序的角度上看,被建议方对于“检察建议”在程序上应当做出什么样的处理,立法上没有做出相应的规定。而这种规定形式相对于现行立法有关另一种监督方式,即检察机关的抗诉而言,其问题显得十分的明显。按照《民事诉讼法》第188条的规定,对于人民检察院提出抗诉的案件,人民法院在收到抗诉书之日起的30日内,必须作出再审裁定,进行再审。而《草案》却没有关于被建议方在程序上应当做出什么样处理的规定。之所以如此,笔者认为,应当说也与立法上对“检察建议”这种监督方式的认识存在直接的联系。“检察建议”作为源于检察实践的一种监督方式,纳入《民事诉讼法》以后,在学理认识上对于是否应当赋予其程序性的强制力,存在着不同的观点。反对赋予其程序性强制力的观点认为,“检察建议”作为一种“建议”,不仅在字面含义上是一种提醒式、告诫式、规劝式行为,即通过这种提醒、告诫、规劝的方式来通知对方,引起被建议方的警觉,从而自觉加以纠正的行为,而且性质上属于检察机关与被建议对象相互之间的一种协商性行为。因而不应当赋予这种行为的强制性,即被建议对象对“检察建议”可以接受,也可以不接受。如果被建议方没有正当理由对于检察建议不予采纳的,人民检察院可以向其上级主管机关反映,提请上级主管机关处理。笔者认为,这种观点在“检察建议”尚未纳入《民事诉讼法》的条件下,是可以成立的。但是我们目前研究的问题是准备纳入《民事诉讼法》的“检察建议”。换言之,纳入《民事诉讼法》的“检察建议”与一般意义上的检察建议,是两种不同类型以及不同性质的监督行为。一般检察建议作为一种非讼性的监督方式,在被建议方不接受建议时,通过协商以及提请上级主管部门处理不仅是可行的,也只能如此,因为无法赋予其强制力。但是“检察建议”一旦纳入《民事诉讼法》,并作为与抗诉并列的检察监督方式以后,“检察建议”就已经发生了性质上的变化,即由诉讼外成为了一种诉讼内的监督方式。作为一种诉讼内的监督方式,在程序上必然要求赋予其必要的强制力,否则这种规定不仅本身没有实际意义,实践中也无法保证其得到有力的执行。为此,无论从民事诉讼程序法律规定的角度还是诉讼监督实践的角度上看,都应当从程序立法的角度上赋予“检察建议”必要的强制力。四、确立检察监督使用异议性权利的必要性在有关“检察建议”的立法完善中,除了上述几个方面的问题以外,还应当看到,“检察建议”虽然是检察机关为了保证诉讼公正而采用的一种监督行为,然而鉴于诉讼事件现实情况的复杂性,以及多种原因,“检察建议”不论在针对的问题、建议的内容,还是建议的要求以及建议的方式、方法上,都难以保证绝对正确,也不可能完全排除一定程度上个别检察机关对于“检察建议”的滥用、误用。因此,从立法的角度授予被建议方必要的异议性权利,不仅是合理的也是必要的。为此,从完善《草案》有关“检察建议”的角度上讲,立法在完善上述几个方面时,还应当充分考虑到对于被建议方必要的异议性权利规定。即在被建议方认为“检察建议”本身不正确,存在较大的问题,或者被建议方认为“检察建议”有所不当时,在一定期限内赋予其向发出“检察建议”的检察