政府与市场、政府与社会的关系论政府与非营利组织合作模式构建

政府与市场、政府与社会的关系论政府与非营利组织合作模式构建

经济体制改革以来，受世界各国的影响，中国的非营利组织也得到了发展。非营利组织的发展和壮大，即与经济结构和社会结构密切相关，又受职能转变的影响。对行政事业单位的发展和非营利组织的发展具有重要意义。要进一步改革和完善我国的市场转向经济体制，实现民主化的社会结构，对我国的社会结构和社会结构具有重要意义。一、非营利组织在社会资本中的兴起—政府与非营利组织发展的理论背景从政治社会学角度,对非营利组织的阐释最早建立在市民社会的相关理论研究上,它主要涉及公民社会,社会资本与治理理论。黑格尔以国家和市民社会存在矛盾进行了两者对立的区分,马克思基本同意黑格尔的观点,当代的西方马克思主义者继承并发扬这种观点。他们认为,市民社会指的是近代工业资本主义社会里国家控制之外的社会、经济和伦理秩序。对市民社会的现代定义则是由德国哲学家哈贝马斯和一些西方历史学家完成的。哈贝马斯把市民社会与“公域”或“公共领域”联系起来,并定义说:资产阶级公域可以首先被看作是私人身份的人们作为公众聚集一起的领域28。对市民社会的区分主要有两种分类,一是国家——社会两分法,另一种是国家——经济——公民社会三分法。20世纪90年代以来,后一种分类为更多学者接受,该分法将公民社会界定为介于国家和家庭或个人之间的一个社会相互作用领域与之相关的价值或原则。戈登·怀特指出:“当代使用这个术语的大多数人所公认的公民社会的主要思想是:它是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域,这一领域由同国家相分离的组织所占据,这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成,以保护或增进他们的利益或价值。”非营利组织作为市民社会的重要构成部分,其存在和活动体现着一定量的社会资本。对公民社会研究的深入必然导出了对社会资本的研究。社会资本是由社会学领域提出的概念,法国社会学家皮埃尔·布迪厄提出这个概念并将之界定为:实际或潜在资源的集合,这些资源是由相互默认或承认的关系组成的持久网络。我国学者进一步认为,社会资本主要是指公民参与和社会信任的程度41。美国学者普特南分析了市民社会与社会资本的关系,指出了社会资本的主要内容信任、规范、公民参与市民社会的关系,他特别强调,“对于政治稳定、政府效率,甚至是经济进步,社会资本或许甚至比物质和人力资本更为重要。”以非营利组织为表现形式的公民社会与政府(国家)存在着三种状态,即对抗、补充、合作互补。对两者关系的选择,导致了治理理论的兴起。治理理论兴起的原因主要在于政府管理僵化和无能。它相对与统治理念发生了根本变化。1995年,联合国全球治理委员会对治理进行了界定:“治理是各种公共或私人的和个人的机构管理他们共同事务的众多方式的总和”39现代社会的发展使私人空间与公共空间的调和与融合充满了变数,私人事务的公共价值化与公共事务的私人领域化使得公民社会的发展充斥了矛盾,对于这种矛盾的解决,传统的方法是主张将矛盾放到政治领域解决,而新的主张则强调由公民社会自行调节而不受国家侵犯。国家与社会两者的对立与合作决定着治理手段的取舍,社会资本制约着公民社会在这一治理政策中的权重。从经济学相关领域的角度,非营利组织的兴起建立在市场失灵、政府失灵与契约失灵的理论基础之上。市场失灵是指仅仅靠市场的调节下不能够实现供求平衡,在假定完全竞争的前提下,市场失灵因公共产品、外部性、垄断产生,在制度供给者的前提下,市场失灵可以归咎于制度,市场失灵也可能产生于政治秩序。而能够促进非营利组织兴起和发展的主要原因在于公共物品的提供,外部性和立法者(国家和政府)这三个方面。公共物品具有的非排他性和非竞争性使私人处于防止他人搭便车的目的而不愿提供,这样,公共物品通常由政府而不是市场提供。外部性表现为正的外部性和负的外部性,外部性所引起的成本通常是由社会公众负担,它与公共物品市场不愿供给的共同前提在于个人的成本预期与社会的成本预期不相一致。立法者的因素导致的市场失灵一方面在于立法者提供市场运行的制度,如所有制,产权,另一方面在于一种产品是属于“公共的”亦或是“私有”往往在于产品所处的制度性框架。市场失灵证明了政府干预经济的必要性,二战后的西方资本主义国家为克服市场失灵所采取的政府干预并没有根本解决市场失灵的问题,反而带来了政府失灵。政府失灵在于以下原因,首先,政府在提供公共物品时,可能仅代表部分群体的利益,或者受利益群体和压力集团的影响,而忽视另一部分群体的利益;其次,受官僚主义影响的政府在不断扩大机构开支的同时,机构内部表现的效率低下与信息不畅而导致的低效;再次,政府在运行中可能出现欺骗公民和阻断信息的行为;第四,政府表现出的目光短浅和行为短期化;第五,因政府行为导致的市场失灵和制度供给缺陷。契约失灵理论是指由于信息不对称,导致仅仅依靠生产者和消费者之间的契约难以防止生产者坑害消费者的机会主义行为的出现,契约失灵的理论证明,一部分私人产品依靠私人来提供也存在失灵。市场失灵、政府失灵和契约失灵理论解决了非营利组织从产生到发展的理论与现实问题,为非营利组织提供公共物品与私人物品进行了铺垫。美国学者萨拉蒙在对非营利组织进行深入研究的基础上,论述了非营利组织与政府的关系。他指出,因为以上理论所得出的非营利组织替代政府和市场提供公共产品和部分私人产品的观点,并不能将非营利组织与政府对立起来。相反,由于非营利组织存在着功能性缺陷,使两者之间可以形成一种互相补充的关系,非营利组织存在着慈善不足,效率低下,家长式作风,组织业余性等弊病又可以由政府和市场发挥作用来补充。以上理论观点主要是西方学者对非营利组织相关理论的研究,由于我国非营利组织发展较晚,国内学者对非营利组织的研究基本停留在对国外相关理论的研究和评介阶段,但也有一些学者对非营利组织进行了本土化的理论分析,尤其是针对在转型经济体制下非营利组织发展的实证研究上,取得了许多成果,如清华大学的NGO研究所。二、中国国家非营利组织的发展(一)从管理意识上看,政府管理模式的转变主要在于对社会产品的认识,转变政府的管理理念和管理方式。在社会伴随着经济体制改革的不断深入,我国政府对自身职能的定位不断进行调整,管理的理念也不断变化。我国政府的管理职能脱胎于计划经济时代的全能政府观念,在计划经济体制下,政府力图囊括所有社会生活的管理,20世纪70年代开始的经济体制改革使政府转变了管理的观念和方法。一方面,从思想上认识到政府不可能也无力统管整个社会生活;另一方面,开始有计划地将原来政府所承担的部分职能转移出去。近年来,“小政府”与“有限政府”的理念被政府所接受,以“治理”和社会自治的新治理管理模式也逐渐影响政府的现实管理方式。我国政府管理模式变化表现在:首先在对社会产品的性质界定上,在计划经济体制下,全部的社会产品实质上都被圈定在公共产品的范围内,许多私人物品具有了公共物品的属性,市场经济的逐步建立,重新区分了公共物品与私人物品;其次,政府充分认识到在公共物品的提供上,政府可能出现的低效率,进而将一部分公共物品的提供主动的转移出去;再次,在对社会公共事务的管理上,充分听取非政府部门的意见,并将一部分政府的管理职能转移给非政府公共部门,主动地推进政府行政管理的民主化。(二)全国登记社团的性质我国非营利组织的发展经历了建国后的起步阶段,文革期的停滞阶段和现在的重新崛起阶段,目前我国非营利组织在数量和质量上都有了明显的突破。从数量上看,截止到2004年,全国共有登记社团15万个,其中包括专业性团体4.4万个,行业性团体4.6万个,学术性团体3.7万个。从种类上看,非营利组织突破了原来以工会,共青团,妇联等高度行政化的社会团体,开始涉及各行各业,如行业协会,同业组织,中介组织,慈善机构,基金会,学术团体,社区组织,资助组织,兴趣组织等等,活动领域也扩展到学术研究,行业管理,国际交流,公民互助等方面。(三)非营利组织在社会和政治文化建设中的作用非营利组织的发展伴随着我国经济体制改革和政治体制改革的深入而作用凸现。非营利组织在我国社会中具有以下几方面作用。第一,非营利组织推进社会主义精神文明建设,成为公民社会的道德孵化器。道德可分为自律性道德和助他性道德。非营利组织的发展历程就是一个建立在自律性道德基础上的弘扬助他性道德的过程。非营利组织是克服市场缺陷和政府缺陷而产生和壮大的。它的道德基础就是自律性道德。它要求公民在市场经济中克服那种以“自私自利”为基础的“经济人“假设,要求公民诚实守信,合法经营,要求政府在管理社会中避免以私欲谋求公益,推进公共利益的最大化,克服政府的“寻租”和防止被利益集团所俘获。要维护全社会性质的公益事业。非营利组织中的慈善组织,基金会等公益事业充分发扬了互敬互爱,扶助弱者的助他性道德,帮助社会中处于弱势的群体的个人利益,推动经济滞后地区的弱势企业和部门发展。第二,影响政治文化的转变。非营利组织的成长推进社会自治,社会自治又导致民主与法制的进步,进而推动政治文化的转变,促进民主化的进程。杰勒德·克拉克指出,非营利组织经历了三个时代即支持救济和福利时代,支持小规模地方发展计划,支持社区组织,即慈善——发展——授权三个过程。非营利组织影响政治文化,通过两种过程。一是将自己的价值体系推广来影响政府;二是要求政府维持开放的框架使多元得以并存。非营利组织还可以补充政府的能力建构,非营利组织可以以自身关注的目标来影响政府行为。第三,维护社会公平,保持社会稳定。非营利组织以弥补市场失灵和政府失灵的志愿主义出现,从开始就以完善社会的福利,扶助特殊群体的为己任。对我国经济发展和政府转型有重要的意义。我国经济体制改革和政府职能转变取得了显著成果,但也带来的是地区间群体间的发展不均衡,目前我国贫困问题,社会保障等问题凸现。非营利组织以可以弥补因追求机会均等而导致结果不平等的巨大反差。是经济社会中人们由追求工具理性回归价值理性的表现。对社会不平等的巨大裂痕起到修复作用,促进社会福利的社会化。三、国家和市场之间影响的发挥未得到充分的发挥我国非营利组织虽然得到了长足的发展,但尚未成长为一个独立于国家和市场之外的独立的第三种力量,其作用未能得到充分的发挥。究其原因,是在我国非营利组织的发展中,还存在着各种的问题,制约着非营利组织的成长与壮大。(一)非营利组织发展方面政府在对非营利组织的发展上心存顾虑。我国政府职能的转变和体制改革虽推动了非营利组织的发展,但由于历史上和现实中存在的种种不确定因素,加之我国政府改革始终是一个“摸着石头过河”的过程,没有现成的经验可借鉴,改革与稳定并重的局面使政府对非营利组织的发展举棋不定。一方面希望非营利组织的成长来负担更多的社会责任,推动社会的全面发展;另一方面担心非营利组织发展的失控造成社会的不稳定乃至动荡,影响改革。在这种前提下,政府对非营利组织的发展在形式上进行了诸多限制。体现在非营利组织的成立上,实行双重的行政性管理体制,即实行登记机关与业务主管单位双重责任制。登记机关进行宏观管理和执法监督。业务主管单位侧重日常管理。在管理的原则上,政府主要依据政策对非营利组织管理,相关法律体系不健全。在非营利组织的组织管理上,带有浓厚的行政机构的干部管理色彩,在财物管理上,政府对个人和会员的会费有严格的标准。政府对非营利组织过于严格的管理使得这部分组织对政府处于一种依附的状态,缺乏应有的独立性。在作用的发挥上也受政府的政策和关注目标的限制。导致非营利组织出现类似政府效的同质性性问题。如,效率低下,人浮于事,对社会需求缺乏回应等现象。(二)非营利组织自身发展特点我国非营利组织的产生一般有三条途径。一是政府体制改革过程,从政府脱离出来,从事非政府性的社会工作。这一类组织因过多的依附政府,缺乏独立性而产生了诸多问题。二是因市场经济的发展,由民间土生土长成立的组织,这些非营利组织出现的问题又不同于前一种。三是国外非营利组织在中国发展的相关组织,这部分组织自身问题不多,但受到政府的限制。这里我们主要分析第二种,即自下而上由民间形成的非营利组织存在的缺点和不足。第一方面,在功能定位上的失准。民间产生的非营利组织从产生时就走向两个不同的方向,一些组织开始就主动接近政府部门。寻求政府部门的政策与资金帮助。如一些行业协会和中介组织。这使得组织在成立时就以寻求政府资助、关注政府关注的问题为目标,这些组织通常较易取得合法性地位,也极易丧失独立性。由于这些组织过于靠近政府,使组织自身的宗旨和功能发生变化,导致志愿不足和非专业主义。另一部分组织在建立时过分强调其社会属性,而拒绝与政府合作,这部分组织认为自身就是为了克服政府失灵、推进民主化的进程而产生,在功能定位上过分强调自身的独立性。这些组织由于不愿与政府合作,使自身的合法性难以实现,从社会公众获得资金资助方面也比较困难。第二方面,资金方面缺口较大,资金的匮乏严重的限制了非营利组织的发展。即便是从政府脱离和政府组建的非营利组织,也存在着资金短缺的问题。据有关学者统计,2000年我国2/3社团组织支出在10万元以下,年支出超百万元的仅占1.6%。1998年总支出规模占国内生产总值0.46%,远低于发达国家和一些发展中国家的水平资金的缺乏是我国非营利组织发展面临的严重问题。第三方面,非营利组织的内在缺点。主要表现在组织目标的转移,非专业主义和人力资源不足。组织目标转移是指非营利组织在提供服务,参加社会管理过程中,追求次要目标的实现而忽视了主要目标。原因有三,一是受政府政策影响;二是受组织自身所处困难影响;三是受组织领导人关注对象影响。非专业主义表现在非营利组织即便在成立的初衷和服务的选择都符合社会需求的情况,由于在组织的管理运作目标的理解,对志愿人员的使用与安排,对资金的使用,导致的低效率。另外由于非营利组织更多的是以提供服务来满足社会,这对人力资源的开发提出了更高的要求。非营利组织要求工作人员,德才兼备,以德为先,人事匹配能级相符,甘于奉献,灵活务实。目前,我国非营利组织对人员的使用,开发和激励都存在着不足。第四方面,非营利组织缺乏有效的监督。对非营利组织的监督来源于非营利组织承担的社会公共责任。对非营利组织的监督包括自律与他律两方面内容,发展较好的组织,往往是自律较强的组织。在他律方面,无论是外部的法律环境、政府规制,还是社会的问责制方面,都不尽人意。主要表现为相关法律政策的缺失,政府监督主体的多元化导致的实际监督缺乏,社会监督力量薄弱。非营利组织缺乏监督导致社会信誉不足,进而影响社会资本的匮乏,使非营利组织在发展中受到了许多限制。四、非营利组织关系上,政府与非营利组织的关系我国非营利组织的兴起得益于政府职能的转变,非营利组织的发展又推动政府的改革,在政府与非营利组织的关系上,我们反对那种建立在国家——社会对立基础上的政府与非营利组织对抗模式,也不主张现存的政府对非营利组织过度干涉而造成的依附模式。而是主张建立一种政府与非营利组织互动的互益互助模式。(一)加强对非营利组织的监督,克服营利倾向,从而达到提高社会公共利益的目政府要加强法制建设,推动非营利组织的合法地位的构建,改革现在的双重管理模式。变“重注册、轻管理”为“轻注册,重管理”以非营利组织的具体活动、而不是简单以注册宗旨和章程来确定其性质。消除非营利组织在争取合法性问题上存在的政治障碍和法律障碍。在非营利组织已取得合法性地位的基础上,政府作为资金的主要提供者,社会公共利益的首要承担者,要承担起对非营利组织的监督,克服非营利