固废进口的双重动力机制分析

固废进口的双重动力机制分析

近年来，可作为原料和再生利用的固体残渣进口逐年增加。据统计,20世纪90年代初,全国每年进口的固废约为100万~200万吨,90年代中期每年进口量约500万吨,到2000年已上升为1558万吨,2007年达到4224万吨的规模。1对我国固废再生利用的启示进口固废之所以有较大幅度增长,主要在于拉动力与推动力的“双力驱动”。拉动力存在于宏观和微观两个层面。宏观层面,一是我国资源相对紧缺,需要有海外资源的补充;二是制成品的巨额贸易顺差;三是利用再生资源符合低碳经济的要求。我国是一个原生资源相对匮乏的国家,按人均拥有量比较,我国的人均资源占有量低于世界平均水平,是个资源小国。如我国人均石油储量仅为世界平均水平的11%;天然气仅为4.5%,即使是储量最丰富的煤炭,人均储量也仅为世界平均水平的79%。与此同时,我国依赖于原材料的制造业又高度发达,且存在巨额的国际贸易顺差。这意味着我国消耗了大量的原材料生产制成品,又通过出口把原材料源源不断地输往海外市场,造成原生资源的大量流失。一方面是我国以人均计算的原生资源储量原本较少,另一方面又把稀缺的资源通过国际贸易输往海外,为保证经济的发展,需从海外进口各种形态的资源以弥补不断下降的原材料储量,因此,资源紧缺已经成为我国可持续发展的严重障碍。可回收废弃物作为一种已基本丧失原有使用价值但经回收处理后又可以成为再生资源的材料,对其进口显然能在一定程度上弥补我国原生资源的不足。对节能减排、发展低碳经济的要求也拉动了我国固废的进口。公众舆论通常认为,固废即使是可回收的,也必然附着各种污染物、细菌,或在拆解、加工再利用过程中会产生对环境或人体有害的危险物,因此,固废进口有害于环境。但如果我们追溯制造业所用原材料的起源,就会发现,对固废的再生利用确实有利于节能减排,符合低碳经济的要求。制造业发展需消耗大量金属、塑料、木材等原生资源,如果我们从各种矿产的挖掘、树木的砍伐中获取这些初始原材料,繁杂的开采、生产加工过程必然产生大量的尾矿并造成环境污染,同时消耗大量的能源;而通过对固废的再生利用,用再生资源替代原生资源,可省却大量的矿产资源,同时也避免了大量能耗以及对环境的污染。因此,再生利用废弃物资源有利于环境与资源的一面。据测算,每利用1万吨废钢铁,相当于节约成品铁矿石2.5万吨、节约0.4万吨标准煤、可少产生1.2万吨矿渣;再生纸在制造过程中可以使废水排放量减少50%等。企业逐利行为无疑是促进固废进口的微观动力,其利润来源主要在于环境成本外部化导致的回收利用的低成本及高性能二手零部件的低成本再使用。下文分别以浙江台州和广东贵屿为例。台州再生利用海外废旧电机等已有20多年的历史。经过20多年的发展,台州已从一个矿产资源匮乏的滨海城市发展成为再生资源利用“名城”,并催生了当地颇具特色的以再生金属为原材料的制造业集群,如汽摩配制造业产业集群、塑膜制造产业集群、阀门泵类制造产业集群等,“垃圾致富”在台州并不是神话。以十分低廉的价格购入海外的废旧产品,经过人工或简单机械拆解,再加工成为金属、塑料等再生资源,一部分作为廉价原材料在当地投入下游的制造业生产,另一部分则外销进一步冶炼加工。这一过程中,台州的财富大大增长。而广东贵屿以拆解加工各类废旧家电、电线电缆为主。除了通过拆解加工获取大量铜、铝、锡及贵金属之外,还可获取大量可再使用的二手元器件,这些二手元器件通过质量检测后,又流向了市场。据介绍,一些国外品牌中的二手元器件,因质量上乘,在电子产品的维修市场广受欢迎。进口固废的推动力主要来自于固废再生利用产业的国际转移。对固废的加工利用具有明显的劳动密集及污染密集特征,尽管彻底的无害化拆解与再生利用需要依赖先进或创新的技术,固废的再生利用也具有技术密集的特征,但当前劳动密集及污染密集的特征更为明显。因此,伴随着发达国家劳动力成本的不断提高和环境约束的不断增加,固废再生利用产业出现了明显的产业国际间转移趋势,从发达国家不断向发展中国家转移。以报废船只的拆解再利用产业为例:20世纪70年代之前,报废船只的拆解加工主要在欧美国家进行,但随着欧美发达国家劳动力成本的不断增加和对环境要求的日益严格,从70年代起,拆船业逐渐向我国台湾、韩国等地转移。而从80年代起,我国台湾、韩国等地又开始了产业重心的转移,从单纯的报废船只的拆解转向发展造船行业。目前,报废船只的拆解主要分布在巴基斯坦、印度、中国大陆沿海等国家和地区。2危害环境污染的因素进口可回收固废在为我国提供廉价原材料、弥补原生资源的不足及节能减排方面起到了十分积极的作用,但毫无疑问,如果处置不当或不具备相应的处理技术,大量固废进口确实可能引起污染,造成对环境或人身健康的危害。如我国广东贵屿从1995年起,就成为电子废弃物的拆解中心,但由于缺乏必要的技术和管理,曾造成当地严重的污染,并广受诟病。Leung等曾在贵屿进行调研,从河流沉淀物、土壤、头发、人体母乳中提取样本进行试验,发现当地的地表水、空气、食物链等中多氯联苯、多溴联苯醚及一些重金属等浓度均已超标,造成严重的环境污染。从世界范围看,在20世纪的七八十年代,发达国家向发展中国家倾倒的“工业垃圾”急剧增多。一方面是发达国家每年产生的有害废物不断增多,其国内对废弃物处理的规则又日益严格,另一方面是缺乏危险废弃物国际转移的国际公约和向海外寻求廉价处理成本的动机,导致发达国家向发展中国家转移越来越多的有害废弃物。发展中国家无害化技术极其缺乏,从而广受污染之苦。正是出于保护发展中国家的环境的需要,联合国环境规划署从20世纪80年代初就致力于用公约来控制危险废物的越境转移问题,特别是危险废物非法运输问题。1989年,《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》正式通过,我国政府也于1990年3月签署了该公约。尽管《巴塞尔公约》要求各缔约方要确保在环境无害化的原则下处理废物和尽可能原地处理,并将废物越境转移量减到最小,但由于环境无害化处理的高成本和输出国日益严格的环境规制,废物越境转移量并未减少。从我国的实际情况看,近年来接受越境转入的废物正在不断增加。但从再生资源利用角度,这种增加应该受到鼓励。因此,当前的问题就是如何进一步有效监管。3固废进口管理主要有我国目前对固体废料进口的环境监管非常严格,无论是从商品目录还是进口流程,均有严格的限定。一是实施废物目录管理制度。我国对废物进口管理的基本原则是禁止不能用作原料的固体废物,对进口可以用作原料的固体废物实行限制和自动许可分类管理。根据2005年海关对商品编码的调整结果,列入《限制进口类可用作原料的废物目录》的共有包括废塑料、废五金、废金属在内的21种10位HS编码的商品;列入《自动进口许可管理类可用作原料的废物目录》的共有包括废纸在内的24种10位HS编码的商品。按规定,凡未列入上述目录的所有废物一律禁止进口。二是实施境外供货企业注册制度。2003年国家商检总局发布第115号公告,决定对向中国大陆地区出口废物原料的境外供货企业采取临时注册管理措施。2004年6月,发布《进口废物原料境外供货企业注册实施细则》,规定凡向中国出口废物原料的境外企业,必须向国家质检总局申请注册,未获得注册的境外企业的废物原料,不允许进口,口岸检验检疫机构不受理其报检。三是实施装运前检验与到岸检验相结合制度。早在1996年10月,国家商检局就出台了《进口废物装运前检验管理办法(试行)》,要求在收货人与发货人签订的废物进口贸易合同中,必须订明所进口的废物须符合中国环境保护控制标准的要求,并约定由国家商检局认可的检验机构实施装运前检验,检验合格后方可装运。废物到岸后,再由商检机构进行法定检验。为进一步明确境外检验机构,1999年11月,《进口废物原料装运前检验机构认可管理办法(试行)》出台,由国家检验检疫局对装运前认可检验机构实行派员现场跟踪检查和口岸查验相结合的监管方式。四是实施收货人登记制度。2007年国家质检总局发布第52号公告,要求自2007年9月1日起,对进口废物原料国内收货人实施登记管理。未获得国家质检总局登记的国内收货人,入境口岸检验检疫机构不受理其废物原料的报检申请。2009年9月,国家质检总局再次颁布《进口可用作原料的固体废物国内收货人注册登记管理实施细则(试行)》,进一步对国内收货人的进口资格以及废物流向进行了规范。五是实施进口废五金定点利用制度。根据国家环保部2009年12月10日发布的《进口废钢铁环境保护管理规定(试行)》,对于进口废五金(废五金电器、废电线电缆、废电机)加工利用企业,必须经由环保部核定定点利用单位资格。六是实施圈区管理制度。考虑到沿海一些省份进口第七类废物逐渐形成了较大规模,为提高废弃物资源的利用率和减少对周围环境的污染,2004年,国家环保总局发布了《关于促进对国家限制进口的可用作原料的废五金电器、废电线电缆、废电机圈区管理的指导意见》,要求将从事拆解、利用第七类进口废物的企业纳入园区管理,并在全国范围内开展圈区管理试点工作。上述制度安排主要涉及固废进口的前道和中间环节,客观而言已经尽可能地规范了固废的进口和拆解加工过程。按既定的制度安排,能够确保只有符合我国环保标准、在限定目录之内的固体废物才有可能进入我国国境,而且能有效防止无序、不加规范和管理的拆解和加工。然而,在制度之外,我们看到由于存在巨大的利益(废弃物对环境的污染具有高度外部性特征,在其成本尚未完全内部化时,往往被个人或企业所忽视),违法的走私进口仍然存在;从经海关的固废看,时而混杂为我国法律或《巴塞尔公约》所禁止的危险废弃物;家庭作坊式的、缺乏有效的污染处理的手工或简单机械拆解在个别地区仍很流行,造成环境的严重污染;对二手零部件及拆解、加工的后续环节缺乏相应的技术标准,造成定点加工企业或园区“严进宽出”,部分未完全拆解的固废或未经处理的再生资源再度流出园区,污染当地环境。此外,从再生资源利用角度来看,在既定的制度安排下,每年允许进口的数量和品种相对较少,离实际需求仍有一定的差距。因此,当前迫切需要进一步完善进口监管的保障机制,确保进口固废既符合国家的环保要求,同时又能满足制造业对原材料补充供给的需求。4完善对进口和固体消费的监管政策和建议(1)大力发展仿真和越境转移,促进两国经济合作危险废弃物的越境转移是个敏感话题。在《巴塞尔公约》出台前后,人们关注的焦点更多地集中于废弃物越境转移所导致的污染越境转移问题,所以《巴塞尔公约》的宗旨是力图减少发达国家向发展中国家倾倒“垃圾”的这种行为。但如今,一方面是发展中国家的环保意识日益强烈,强烈谴责和反对危险废弃物的越境输入;另一方面是双方的“资源战”:发展中国家希望通过对可回收废弃物的进口弥补国内原生资源的不足,而与此同时发达国家也开始“惜售”,对一些可能成为战略性再生资源的废弃物减少出口,要求尽可能在自己国家完成回收。因此,如果能在双边或多边基础上达成合作协议,则能实现双赢或多赢格局;发达国家自己完成所有危险废弃物的回收或最终处置;如果由于成本、规模经济等原因一些废弃物需越境转移输往发展中国家,则必须输出相应的回收和处置技术,以确保在境外处理不会引起环境污染。双方建立、共享信息平台,建立废弃物跟踪系统等,确保废弃物越境转移能接受双方的共同监管。在政府间合作基础上,我国可适当增加进口废弃物种类、扩大进口规模,以满足我国制造业对原材料的需求。(2)发展海外废水收购基地,需与其提供的共识我国目前对废料进口的前道监管,一是实施供货企业注册制度,二是实施装运前检验制度。仔细推敲一下就会发现这两个制度是在已经有了需要越境转移的废料的基础上进行的监管,收集具体哪些废料的主动权并不在我方。鉴于现在废料进口质量参差不齐、同一商品目录下还会经常性夹杂其他废料,而且进口的量也不够稳定,影响加工企业的正常开工和用工,建议成立海外废料收购基地,由该收购基地负责在某一地区的废料收购。国内加工企业可以与该收购基地建立业务联系。这种做法既可以有所选择地收购有高回收价值,同时我国目前的技术又能保证污染控制的废料,掌握废料收购的主动权,同时也可消除国内加工企业“等米下锅”现象,节省单个企业外出收购的成本开支,产生规模经济效应。(3)主要废弃物的再利用尽管我国先后出台了《废塑料回收与再生利用污染控制技术规范(试行)》(HJ/T364-2007)、《废弃电器电子产品处理污染控制技术规范(试行)》(HJ527-2010)等部分技术标准,但与我国现阶段准予进口的废弃物种类相比仍不够全面,而且此两个技术标准均属于污染控制的标准,对于拆解、加工等各环节应达到的技术标准则尚未有标准可依。拆解达到怎样的标准才算合格?处于何种状态才能流出定点加工企业?这些都需要一个标准。因此,我们一方面需加快各类污染控制技术标准的制订步伐,另一方面应着手制订主要废弃物拆解、加工的技术标准,以便于更好地进行监管。此外,对于二手零部件或二手产品的质量标准也应加快制订。从对环境的影响来说,对二手零部件的再使用由于不需要彻底拆解,因而对环境的负面影响相对较小,是更为经济的回收处理方法。关键在于加快制订二手零部件的质量标准,明确拆解下来的零部件、元器件应经过的检测和处理项目,应达到的质量