关于我国吸引从业人员的思考

关于我国吸引从业人员的思考

一、强化了教育机构对应用海外矛盾的职责,提高了重点效益自20世纪90年代以来，经过10多年的发展，中国首先形成了吸引学生的政治和服务体系。在“支持出国、鼓励回国、来去自由”和鼓励留学人员以适当方式为国服务的留学工作方针的指引下,从中央到地方形成了吸引留学人员回国工作、为国服务的政策和服务体系,留学人员回国发展的环境也有了极大的改善。2006年底,人事部发布《留学人员回国工作“十一五”规划》(以下简称《规划》),提出将实施留学人才回归计划,加大高层次留学人才引进工作力度,标志着我国在吸引海外留学人员回国方面迈开了新的步伐。总结起来,我国在吸引和使用海外留学人员的政策可以归纳为以下几个方面:1.制定了大量政策为推动推动理性生活的各个环节1992年,国务院办公厅发出《关于在外留学人员有关问题的通知》,指出:所有在外学习的人员,不论他们过去的政治态度如何,都欢迎他们回来……。经所在单位同意,可以在国外兼职。这项政策的出台真正地体现了“支持出国,鼓励回国,来去自由”的指导方针,为留学人员提供了一个宽松、开放的社会环境和发展空间。为了给留学人员创造更多的回归后条件,解决他们回国的后顾之忧,人事部也下发了一系列的政策性文件,如1990年4月印发《关于调整使用不当、不能充分发挥专长的留学回国人员工作的办法》的通知(人调发8号),1992年12月又下发《关于留学人员工作单位调整的有关问题的通知》(人调发23号)等,不断健全、完善适应社会主义市场经济体制的留学人员回国工作安置、调整制度。对留学人员回国工作的具体办理手续如户口、档案关系、配偶子女随迁等问题做了相应的政策规定,对使用不当、不能充分发挥专长的归国留学人员的工作可作适当调整。该项规定对留学人员发挥特长、充分施展才能提供了政策上的支持。2.注重高层次人才引进工作随着我国“支持出国,鼓励回国,来去自由”的指导方针的提出与逐步落实,各级政府和各部门也逐渐认识到吸引海外留学人员回归与使用的重要性。欢迎海外留学人员回国工作,并鼓励他们为国服务已成为我们对留学人员的一个重要的政策,留学回国工作进入了一个新的发展阶段。2000年6月,人事部下发了《关于鼓励海外高层次留学人才回国工作的意见》(人发63号),对高层次留学人才回国在任职条件、工资津贴水平、科研经费资助等方面做了原则性规定。这些规定较之以前有了新的突破,解决了当前吸引海外高层次人才工作遇到的关键问题,成为新时期指导海外高层次留学人才引进工作的重要文件。2001年教育部推出“海外留学人才学术休假回国工作项目”,资助在外优秀留学人员利用学术休假年回国在重点高校讲学和研究。该项目自启动以来,已资助4批共58人,资助金额达320万元。2001年5月,针对当时留学人员为国服务出现的新问题,人事部、教育部、科技部、公安部、财政部联合下发了《关于鼓励海外留学人员以多种形式为国服务的若干意见》(人发49号)。意见指出,海外留学人员可以兼职、合作研究、委托研究、创办企业、人才培养、从事中介服务等多种适当方式为国服务;国家在筹集经费、支付合理报酬等方面给以支持,为海外留学人员开展为国服务创造良好的工作和生活条件;为留学人员提供出入境服务、提供人事代理服务等方面提供政策支持,并对海外留学人员所普遍关心的一些问题提出原则性解决办法。3.全国其他重点项目回归的留学人员大多数人从事教学、科研工作,近几年来,选择资助创办或合作创办科技企业的留学人员呈上升趋势,其人数接近留学回国人员的10%。在吸引留学人员回国创业的过程中,政府起着决定性的作用。我国政府从中央到地方都制定了鼓励性政策,积极为留学人员创造创业条件和环境,而主要的措施之一就是建立留学人员创业园区。1994年,南京在全国率先建立了金陵海外学子创业园,提供局部优化的环境,吸引海外人员入园创办高科技企业。接下来不到十年的时间里,在北京、上海、大连、成都、济南西安等经济较为发达的城市相继建立了留学人员创业园。截至2005年底,全国共建立留学人员创业园110家,入园企业6000多家。留学人员除享受开发区的优惠政策外,还享受其它的一些优惠政策如资金、地租、购房等优惠以及配偶安置、子女入学等照顾。为了更好地规范引导创业园区的健康快速发展,国家制定了一系列的政策措施。2001年人事部下发了《留学人员创业园管理办法》,在创业园创办的原则、入园留学人员认定、创业园的管理和运作等方面作了规定。这是全国留学人员创业园发展的第一个指导性文件。2002年8月,人事部又下发了《人事部与地方人民政府共建留学人员创业园意见》。从2000年开始,科技部、教育部、人事部、国家外国专家局开始启动“国家留学人员创业园示范建设试点”工作,确定了21个留学人员创业园示范建设试点。留学人员创业园的建立,为海外留学人员回国创业产生了深刻的影响,推动了留学回国工作的进一步发展,也为地方经济的发展找到了新的经济增长点。4.规范资助经费等项目的申请与管理为使留学人员回国后能在短期内启动科研经费工作,缓解科研经费不足的问题。在财政部的支持下,教育部、人事部、自然科学基金委员会都设立了各种形式的科研资助经费。人事部专门设有留学人员科技活动项目资助经费,并于2001年下发了《留学人员科技活动项目择优资助经费申请与管理办法》,对申请的对象、范围要求、程序、经费的管理等有明确规定,以规范对所资助经费的管理。2002年人事部设立了吸引海外高层次留学人才回国工作专项经费,这是国家有组织、有计划吸引海外高层次留学人才回国工作的有力措施。教育部在教育系统设立多种基金、项目和计划(表1),以资助留学人员回国工作、创业或以适当方式为国服务。这些年来,大量回国留学人员得到专项经费资助,从不同程度上推动了科研工作的启动和继续。5.有关市场和政策1994年,国务院办公厅转发人事部、财政部《关于来华定居工作专家工作安排及待遇等问题的规定》。1995年,国家教委、人事部、外交部又下发《关于回国(来华)定居专家工作有关问题的通知》。这两项规定对海外华侨、华人和港澳台同胞中的科技专家回祖国大陆或来华定居工作应给予安排,并对其待遇、探亲和休假、住房购物、子女上学、就业退休等方面均做了规定。2000年6月人事部下发的《关于鼓励海外高层次人才回国工作的意见》中对留学人员子女入学问题做了较为详细的规定。教育部也于2000年制定了《关于妥善解决优秀留学人员子女入学问题的意见》,规定要按照“适当照顾、特事特办”的原则,指定专门学校安排留学人员子女,酌情开办双语班,优秀留学人员的子女入学可“一事一议,特别审批”。另外,国家计生委也出台了关于留学人员计划生育问题的特别政策。公安部也于1994年及时出台了《关于办理出国留学人员户口登记问题的通知》,对留学人员的户口办理、户口迁移及家属的随迁问题做了特殊的规定。海关总署也先后出台文件对留学人员回国购车、出入境行李物品验放等方面给予优惠待遇。这些政策可以说切实地解决了留学人员回国后面临的一些具体困难,为留学人员回国工作或为国服务解决了部分后顾之忧。二、结论和政策建议据教育部最新统计,从1978年到2005年底,各类出国留学人员总数为93.34万人,分布在世界上108个国家和地区,90%集中在美国、日本、澳大利亚和西欧发达国家。留学回国人员总数为23.29万人,占出国留学总人数的25%左右(如图1)。另外,从图表中可以看出,公派留学回归率较高,自费留学人员回归率较低。针对这种状况,我国在吸引海外留学人员回归和使用方面作了大量的工作,制订了相对优惠的政策和措施,取得了一定的成效,留学人员回归率呈现出逐年递增的趋势。但与出国人数相比,这个比例仍然比较低。要做好引进和用好留学人员工作,还需要一段较长时期的探索和完善的过程。结合归国留学人员所反映的问题,从我国的具体情况出发,现总结出以下几点在引进和用好海外留学人员过程中存在的几个问题:1.各部门对居住和为国服务的管理与动员目前对于海外留学人员的管理主要包括以下几个部门:(1)在派出管理领域,国家公派留学人员归口于国家留学基金管理委员会;单位公派留学人员主要由所属省、市、自治区统一协调;自费人员的管理则由各单位人事部门和公安部门统一管理。(2)在回国工作的服务与安置方面,教育部门、组织部门和人事部门都可进行管理。(3)对海外留学人员回归和为国服务的组织和动员工作,则由教育部门组织派遣工作;人事部门负责回国招聘工作;使、领馆侨务处也负责部门动员和组织工作。由于各部门分管一定的工作,在组织和动员留学人员工作方面也就各有优势。但在实际工作中也出现了政出多门、四面出击、信息杂乱、实效不高等问题,在一定程度上影响了工作的实际效果。另外,各地区近年来也相继成立了留学回国服务机构,但是分散经营,各自为政,部门之间以及留学人员之间沟通起来极为不便。需要建立一个统一全国的留学人员管理服务机构,整合人力、信息资源,统一协调各地区、部门之间的工作,加强海外留学人员与国内之间、归国留学人员与相关部门之间以及留学人员之间的信息沟通与交流,以最大限度发挥整体的力量。2.人才管理制度和管理机制不健全近几年来,各级政府及相关部门为留学人员提供了大量的优惠政策,创造了较为宽松的就业环境,但是整个社会的宏观环境仍有欠缺:法律体系有待进一步完善;政策环境缺乏透明性;政府的办事效率有待进一步提高。对于海外留学人员来说,国内人才待遇偏低等因素并非是他们归国的最大障碍,回国后缺乏良好的制度环境才是令他们担忧的重要因素。而制度环境方面的问题又集中表现在用人制度上。旧体制的影响在用人机制方面仍然表现出极大的弊端——条块分割、部门所有、“官本位”、论资排辈、平均主义等仍制约着人才能力和潜力的发挥。人才分类管理的制度还没有形成,还未建立起与不同类型人才的特点、成长规律相适应的现代人才管理制度;优秀人才脱颖而出的环境还很不完善,还未普遍形成鼓励创新、鼓励探索的氛围,仍缺乏多样化的有效激励手段;人才的流动性仍然受到较大限制;人才科学合理的评价、奖励机制和公平竞争机制还有待进一步完善;人才配置还存在很大瓶颈,严重缺乏市场化的配置渠道。3.完善产生海外高层次管理体制和教育体系为鼓励留学人员创业,许多省市出台了相关保障政策,但在涉及回国定居、办理户口、子女入学、企业注册及土地使用等问题时,在某些方面仍然存在政策的缺位,各部门在具体执行中也是千差万别。当前应着力解决好以下留学人员工作生活相关的配套措施,如对已经获得外籍的留学人员短期回国为国服务的身份问题,以及如何解决与其有关的社会福利问题;在加强对海外高层次留学人员的吸引方面,如何建立完善的信息系统,对其进行寻访、跟踪、界定、吸纳、资助、管理等制度;如何完善对蓬勃发展的留学人员创业园的管理,进一步简化创业过程中的行政审批程序,提高行政效率;如何解决留学人员子女的入学受教育问题等等。另外不少留学人员反映,回国后由于信息渠道不畅,图书资料落后,很难及时把握学科的前沿动态。因此需要国家有关部门在综合调查的基础上,找到切实可行的解决办法,解决留学人员所面临的实际问题。4.缺乏相应的优惠政策留学人员所创办的企业多为高科技企业,但是由于缺少资金介入,无法形成强有力的研发群体和力量,无法吸引到更高层次的科研人员和项目,即使有项目也往往因为资金匮乏而搁浅。资金缺乏也使得政府提供的其他优惠政策无法得到充分利用和体现,因此许多留学人员创业公司难以为继。由于国内风险机制的空缺,加之政府资金投入的有限性,虽然很多在外留学人员有回国创业的热情,但考虑到资金的问题却又望而却步。以国家自然科学基金为例,每次大约只能有25%的申请者得到资助,而且大多是面上基金,强度也不大。人事部、教育部等部门为留学人员设立的各项科研启动基金也只能解决部分人员的科研经费问题,而且大多也是“杯水车薪”。经费的短缺和设备的落后使许多留学人员无法继续进行国外的科研活动,也从一动程度上制约了海外留学人员的归国意愿。三、加大干预力度留学本身是一个国家对外开放系统的重要组成部分,是参与国际人才流动的重要方式。要使我国的人才流动迅速、健康地发展,需要加大政府的干预力度,彰显政府的干预作用,主要应当制定和实行切实可行的政策、方针,趋利避害,因势利导,积极借鉴国外的成功经验,研究和实施有效的对策。目前主要应对以下几个方面加以考虑:1.高校应加大制定和完善出国高校指导思想改革开放以来,我国的留学政策经历了一个由不完善到逐步完善,由不稳定到逐步稳定的过程。特别是1990年代末,为应对美国等西方国家单方面调整对中国的留学生政策,防止留学生学成不归,我国政府也对出国留学政策做出了相应调整。如限制公派出国留学的名额和比例,限制在国外做博士后研究,规定留学年限,对服务期限不到期的应届毕业生出国收取培养费等等措施。这些政策措施尽管实施时间并不长,但使很多留学人员心有余悸,对留学政策的开放性和稳定性仍然持怀疑和观望态度。邓小平同志南方讲话后,我国及时停止了对出国留学政策的一些限制性规定,根据人才流动国际化的发展趋势,借鉴国外经验,结合我国的具体情况,确立了“支持出国,鼓励回国,来去自由”的新时期留学工作的指导思想。很多留学人员逐步认识到留学政策的开放性和稳定性,这对于消除留学人员的回国后不能再次出国的顾虑,吸引更多的留学人员回国起到重要的作用。2.推进科学的人才管理体制长期以来,由于受传统计划经济体制的影响,落后的人才管理体制已阻碍了生产力的发展,在人才的培养、吸引和使用方面的能力也非常有限,限制了人才作用的充分发挥和自由流动,人才流失严重,在各国的人才争夺战中处于非常被动的地位,也成为阻碍留学人员回归祖国的重要因素之一。因此,要改变目前的这种状况,建立科学的人才管理体制,吸引更多的优秀留学人员回国工作、为国服务,必须建立和完善适应社会主义市场经济需要的,有利于各类人才包括留学归国人才在内的公平竞争和充分发挥作用的管理方法、制度措施,从人才的管理体系、市场体系、法规体系、分类管理制度等方面深化改革,建立新的人才管理模式。建立起职能完善、机构健全、法规配套、指导及时、服务周到的多层次、多方位人才市场体系,切实改善国内的用人环境,建立真正符合市场经济规律的人才评价和激励机制,使各类人才能够合理交流、充分发挥作用,建立统一开放、竞争有序的人才大市场,利用国内国际两个人才资源,为经济社会发展服务,把人才的培养、选拔、使用、管理纳入法制化的轨道。3.建立高层次人才引进协调机构作为一项系统工程,吸引海外留学人员回国服务需要多个部门协同配合。为此,我国政府的十多个部门建立了全国留学人员回国工作部际联席会议制度。教育部、人事部、科技部等部门先后出台了一系列的政策措施,对海外留学人员引进和用好的制度框架初步形成。这些政策和措施取得了一定的成效,但也存在有关部门各自为政、条块分割的问题,导致政出多门,缺乏统筹,难以形成合力,需要建立一个全国性的管理和服务机构对其进行统筹协调管理。我国台湾地区专门设立“国家青年委员会”这一官方机构,负责制定规划并具体实施。其基本职能是:一是与海外专家建立广泛的联系。在留学人员集中的美国就设立了3个常设办事处。建立“海外华人专家学者档案”,作为人才吸引与储备之用;二是帮助留学回归人员寻找合适的职业,建立回归人员与台湾企业之间的互动联系;三是为回台创业的留学人员提供创业所需的资金及其他设施。《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》中提出要“制定和实施留学人才回归计划,重点吸引高层次人才和紧缺人才”。因此,建议政府部门设立国家留学人才战略规划与指导机构,负责统筹制定相应的国家规划、政策和策略,指导和协调各部门和各地方的行动,负责统筹留学人员的回归动员与组织以及安置等工作,使吸引海外留学人才回国就业和创业的工作走上有序的轨道,从而切实提高留学人员回国和为国服务的实效。鼓励社会中介机构的发展,建立社会性、服务型、市场化的留学服务机构,为留学人员提供全方位、多层次、多种形式的服务。4.大力推进地方政府转变整合人才进一步完善留学人员归国创业政策,加强留学人员创业园建设,搞好创业园区的共建和管理工作,支持帮助留学人员创办企业。在政府的引导下,加快建立市场化运作模式的留学人员创业园服务体系,建立留学人员回国创业或从事高新技术转化所需要的融资机制。建立了鼓励留学人员创业的“绿色通道”体系。在社会整体环境还有待改善的情况下,北京市政府有关部门专为留学人员开辟出一条绿色通道,制定了包括创办企业、税收减免、外汇管理等一系列优惠政策,由专门机构、指定人员为留学人员服务。提高政府的办事效率,改革办事程序。加快政府职能的转变,打破地区保护主义、部门保护主义。值得注意的是,留学园区热在一些人才不是很密集的地区,不能一哄而上,过多地发展,而应该充分利用已有的基础,结合本地区优势适当适度的发展。各地的高新技术开发区、创业中心、大学科技园等,都可以也应当成为留学人员回国创业的基地。制定海外高层次留学人才回国工作的具体可操作性的办法。对国家急需的高层次杰出人才,采取特殊办法、特事特办。尽快出台中国的绿卡制度,健全完善吸引、使用留学人员的政策措施,实行对加入外籍的留学人员特别是高层次人员在申报积极、享受社会保险、购买住房等方面给予国民待遇问题。将加强团队引进、核心人才带动引进、高新技术项目开发引进,形成符合留学人员特点的引才机制。5.建立空间信息沟通机制,加强国际合作大多数留学生都怀有强烈的爱国之情,愿意参与祖国的现代化建设。即使暂时不能回国,仍想以适当的方式为国服务。由于他们对国内的变化以及国家对留学人员的需求情况缺乏系统的了解,对国内的用人信息以及以何种途径在国外为国服务知之甚少,出现了报国无门的现象。也有人因对国家政策的稳定性、科学研究和生活环境的保障程度等存有疑虑而持观望态