固废安全法的修改与完善

固废安全法的修改与完善

2004年12月29日，第13届全国政协常委会通过了《废物污染防治决定》（以下简称《固碳防治决定》），该法自2005年4月1日起实施。这部法为什么要修改?修改的指导思想和原则是什么?在哪些方面有了新的发展和突破?笔者将简要回答上述问题。1固废治污水处理能力的进一步加强《固体废物污染环境防治法》于1995年10月30日由第八届全国人大常委会第16次会议通过,并于1996年4月1日起施行,至今已有9年。2003年5月至6月,全国人大常委会组成以盛华仁副委员长兼秘书长为组长的固废防治法执法检查组,对该法的实施情况进行了检查。从检查结果看,该法的实施对我国固体废物污染防治工作发挥了积极作用,各项管理制度不断建立和完善,工业固体废物的综合利用水平、城市垃圾和危险废物无害化处置水平得到了明显的提高。与此同时,检查中也发现,随着我国工业化、城市化的发展以及人民生活水平的提高,固体废物污染防治工作面临着许多新的情况和问题,主要表现在以下几个方面:(1)固体废物产生量持续增长,工业固体废物每年增长7%,城市生活垃圾每年增长4%;(2)固体废物处置能力明显不足,导致工业固体废物(很多是危险废物)长年堆积,垃圾围城的状况十分严重;(3)固体废物处置标准不高,管理不严,不少工业固体废物仅仅做到简单堆放,城市生活垃圾无害化处置率仅达到20%左右;(4)农村固体废物污染问题日益突出,畜禽养殖业污染严重,大多数农村生活垃圾没有得到妥善处置;(5)废弃电器产品等新型废物不断增长,造成新的污染。针对上述问题,执法检查报告提出了一系列法律修订建议。在全国人大常委会执法检查组和全国人大环资委的推动下,全国人大常委会将固废防治法的修订列入了第10届全国人大常委会的立法规划。根据立法规划,全国人大环资委于2003年7月成立了固废防治法修改起草领导小组,着手起草修订草案。在国家环保总局等有关单位的大力支持下,全国人大环资委经过一年半紧张有序的工作,形成了固废防治法修订草案。这个修订草案于2004年9月24日由全国人大环资委向全国人大常委会提请审议,同年10月25日全国人大常委会第12次会议对草案进行一审,两个月之后召开的第13次会议对其进行二审,12月29日获得通过。总体看来,起草和审议工作比较顺利。2固废最终工作的原则和基本原则此次修订固废防治法的指导思想是,贯彻落实全面、协调、可持续的科学发展观,推行循环经济理念,在保持法律框架、重要法律制度基本稳定的前提下,针对该法执行中遇到的困难和问题,借鉴国内外固体废物管理的新经验,采取综合措施,推进固体废物的充分、合理利用和无害化处置,促进经济和社会的可持续发展。根据上述指导思想,固废防治法起草工作遵循了以下原则:(1)鼓励固体废物循环利用,减少固体废物的产生量和危害性,促进固体废物的无害化处置;(2)落实责任,严格制度,防止固体废物污染环境;(3)在维护法制统一的基础上,兼顾城乡差别和区域差别;(4)在强化行政管理的同时,尽可能采用市场经济手段和民事法律手段解决问题;(5)注意与相关法律相衔接。3固体污染防治体系的新发展3.1政府的政策支持政府是社会的管理者,对社会的全面发展和人民福利负有公共责任。现行的固废防治法虽然规定了各级政府防治固体废物污染的若干职责,但从总体上看过于原则。为了解决上述问题,《固废防治法(修订案)》增加了以下内容:政府应当加强防治固体废物污染环境的宣传教育,倡导有利于环境保护的生产和生活方式;政府应将固体废物污染防治工作纳入国民经济和社会发展计划,在编制城乡规划、土地利用、区域开发、产业发展等规划时,也应统筹考虑固体废物污染的防治;政府应支持采取有利于环境保护的集中处置固体废物的措施,促进固体废物防治产业的发展;政府应当统筹安排建设城乡生活垃圾收集、运输、处置设施,提高生活垃圾利用率和无害化处置率,促进生活垃圾收集、处置的产业化发展,建立和完善生活垃圾污染防治的社会化服务体系;大、中城市人民政府环保部门应当定期发布固体废物的种类、产生量、处置状况等信息,保障公众的环境知情权。3.2对商品包装的限制标准商品过度包装既浪费资源、又污染环境,已经成为社会公害,例如愈演愈烈的豪华月饼包装,引起社会的普遍关注。2002年制定的《清洁生产促进法》,对包装物的设计、回收等问题提出了约束性要求,但实施的效果并不理想。全国人大环境与资源保护委员会为此研究了国外解决过度包装的经验和做法。目前,国外对过度包装的控制手段主要有3类:第1类是标准控制,即对包装物的容积、包装物与商品之间的间隙、包装层数、包装成本与商品价值的比例等设定限制标准(韩国、日本、加拿大)。第2类是经济手段控制,如对非纸制包装和不能满足回收要求的包装征收包装税(比利时);再如通过垃圾计量收费,引导消费者选择简单包装(荷兰)。第3类是确立生产者延伸责任,规定由商品生产者负责回收商品包装,通常可以采用押金制的办法委托有关商业机构回收包装。为了便于回收,生产者会主动选择使用材料少、容易回收的包装设计(德国、法国)。从我国的实际情况看,通过《清洁生产促进法》的制定,实际上初步建立了生产者延伸责任制度,问题在于不够完善,并且有关部门之间缺乏合作,有关的控制办法不到位。为此,《固废防治法(修订案)》规定了以下措施:(1)由政府制定标准,规定“国务院标准化行政主管部门应当根据国家经济和技术条件、固体废物污染环境防治状况以及产品的技术要求,组织制定有关标准,防止过度包装造成环境污染”。(2)对进口商品的包装物,提出了按照强制回收目录回收的要求;(3)要求国务院方面在组织制定强制回收的包装物目录和具体回收办法时,应注意发挥各有关部门的作用,强调机构之间的配合。3.3建立了文明法上的污染防治制度和《固废治修订案的等强监管措施针对农村固体废物污染日益严重的问题,全国人大常委会的执法检查报告指出,应当将农村固体废物纳入整个城乡固体废物管理体系。对这一问题,修订案起草过程中有关方面有两种意见。多数意见认为,随着农业产业化发展和农村生活水平的提高,农业废物和农村垃圾所造成的污染问题已经非常突出,国家应当采取措施加强管理。但也有意见认为,目前将农村固体废物纳入城乡固体废物管理体系的条件还不够成熟。《固废防治法(修订案)》认真考虑了以上两种意见,做出了实事求是的规定。对具备管理条件的领域,要求比较具体;对条件尚不够成熟的,要求比较原则,或者授权地方做出规定。例如,对规模畜禽养殖业的污染防治,制定了严格的管理规范;对农村生活垃圾污染防治的具体办法,则授权由地方性法规规定。3.4对不可生资源性污染物进口的管理现行《固体废物污染环境防治法》对固体废物进口只规定了两类情况:一类是禁止进口;另一类是限制进口。我国加入世贸组织后,货物进口管理方式发生了很大变化,对外贸易法为此已经进行了较大的修改。因此,现行固体废物污染环境防治法规定的废物进口管理方式也应顺势调整。根据我国既需要进口部分再生资源性废物,同时又要有效遏制境外危险废物向我国非法转移的实际情况,《固体废防治法(修订案)》在对废物进口的管理方面有几点变化:(1)根据对外贸易法的要求,将固体废物按照资源化程度和环境风险高低分为禁止进口类、限制进口类和自动许可类,分别制定目录,实行分类管理;(2)对限制进口类固体废物的进口,要求必须依法办理进口许可;对自动许可类固体废物的进口,要求必须依法办理自动许可手续。这里最重要的变化,就是对可以用作原料的固体废物,除了实行限制进口的外,均应按照自动许可进口类进行管理。同时规定,进口任何固体废物都必须符合国家标准,而且必须经检验机关检验合格;(3)针对进口者逃避、无人承担固体废物退运责任的情况,追加承运人作为固体废物退运或者处置的责任承担人。3.5单位终止前,单位有设定的价值空间产生固体废物的单位发生分立、合并、转让、撤销、解散或者破产时,由谁继续履行污染防治责任,现行法律没有明确,这是大量固体废物污染问题长期得不到解决的原因之一。《固废防治法(修订案)》对此规定:产生工业固体废物的单位终止之前,必须妥善处置固体废物以及有关场所和设施;除了当事人另有约定的情形外,变更后的单位应当按照有关规定对原单位的工业固体废物负责处置。《固废防治法(修订案)》对历史遗留废物的处置也提出了解决办法。本法修订以前,有的企业或单位已经撤销、解散或者破产,其留下的废物(很多是危险废物)往往无人负责,造成严重的污染和安全隐患。为此,《固废防治法(修订案)》规定,“对本法施行前已经终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置设施、场所进行安全处置的费用,由有关人民政府承担。但是,该单位享有的土地使用权依法转让的,应当由土地使用权受让人承担处置费用。当事人另有约定的,从其约定;但是,不得免除当事人的污染防治义务”。3.6对危险废物的利用和监管问题针对危险废物处置工作中面临的处置设施不足、长期贮存不处置、应急措施力度不够等问题,《固废防治法(修订案)》在加强危险废物管理方面规定了新措施:(1)增加了危险废物集中处置设施的规划和建设要求;(2)增加了危险废物贮存时间的限制;(3)赋予有关人民政府及其主管部门处理危险废物污染事故的应急手段;(4)对重点危险废物处置设施关闭或者退役后的维护资金来源作了规定。此外,现行法律要求从事危险废物收集、贮存、处置的单位必须向环境保护行政主管部门申请领取经营许可证,对利用问题未作规定。全国人大环境与资源保护委员会在调研过程中发现,近年来,从事危险废物利用的单位明显增多,其中很多是不具备条件的小型企业,还有一些是为了规避管理打着“利用”旗号处置危险废物的单位,他们在利用和处置危险废物的过程中造成了严重的污染和安全隐患。为了堵塞管理漏洞,修订草案将危险废物的利用纳入了危险废物经营许可的管理范围。修订草案征求意见的过程中,有些意见认为应当对医疗废物的管理作专门的规定。经过认真的调查研究,全国人大环境与资源保护委员会了解到,医疗废物的管理不仅仅要考虑污染问题,更重要的是要考虑传染病的预防。医疗废物作为危险废物的一个重要类别,除了适用本法有关危险废物污染防治的特别规定之外,国务院也专门制定了《医疗废物管理条例》。考虑到本法对危险废物的管理措施及有关行政法规规定已基本能够满足医疗废物的管理需要,因此,《固废防治法(修订案)》没有对医疗废物的管理再作重复性的规定。3.7完善环境污染损害赔偿制度修订草案对法律责任的修改集中在3个方面:(1)明确规定了固体废物污染防治监督管理人员的义务和责任;(2)对新增加的部分条款规定了法律责任;(3)加大了对部分违法行为的处罚力度。在适当强化行政处罚措施的同时,我们也意识到完全依靠行政手段并不能达到彻底解决环境污染的目的,而且容易导致行政管理成本增加以及权力滥用等后果。真正有效地解决污染问题,更重要的途径是完善环境污染损害赔偿法律制度,让污染者承担污染造成的后果,赔偿受害人的损失,提高违法成本。为此,《固废防治法(修订案)》在现有污染损害赔偿规定的基础上,针对环境污染损害赔偿案件中最常见的受污染者举证困难等问题,增加了举证责任倒置、环境监测机构提供监测数据等规定。3.8从《固废控制》的规定,政府和企业承担保证环境污染的治理责任,是一个跨区域、多主体、多现行法律规定,对造成固体废物严重污染的单位应当限期治理,其决定权由县级以上政府行使。所谓限期治理,是指对污染严重的污染单位,由法定的机关做出决定,限定其在一定的期间内对污染源进行治理,并达到规定的治理要求。这是对超标或严重排污企业进行重大处罚前的一项准备性措施。我国环境法律设定限期治理制度,并将决定限期治理的权力授予人民政府,源于1978年中共中央关于开展环境保护工作的文件以及1979年的环境保护法(试行)。当时我国刚刚开始提出环境保护问题,对大多数企业而言,他们防治污染的能力很弱,几乎不具备达标排放的能力,而且当时城市企业的所有制性质主要是国营企业,政府与企业之间有着明确的隶属关系。因此,国家对严重污染的企业,按照政府与企业的隶属关系,由政府对企业做出限期治理决定,并且规定,对在规定的期限内达不到治理要求的,要停产治理。经过近20年的努力,我国企业的污染防治能力有了很大的提高,大多数企业经过努力都可以达到国家规定的污染物排放标准;随着市场经济的发展,企业已经不再是政府的附属物,而是依法独立承