我国城乡教师流动失衡的制度制约因素及其实现

我国城乡教师流动失衡的制度制约因素及其实现

在新世纪，中国政府提出了促进教育公平发展的新理念。这一理念的要求是改变城乡教师流动的不平衡（即大量农村教师，尤其是优秀或优秀教师流入城市学校），实现城乡教师的合理流动和平衡分配，促进教育公正的实现。不过,由于相关的教育制度尚不完善或不合理,使得城乡教师合理流动的实现并非是一帆风顺的。为此,分析城乡教师合理流动的制度制约因素,并寻求解决的办法,对于实现城乡教师的合理流动有着重要的意义。一、城乡教师的合理流动制度的制约因素从新制度主义的视角来看,当前制约我国城乡教师合理流动的制度因素主要包括正式制度和非正式制度两个方面。(一)强制性特征正式制度是指国家或政府有意识建立起来的并以正式方式加以确定的各种制度安排,具有强制性特征。目前,影响和制约城乡教师合理流动的正式制度主要包括以下几个方面。1.存在相关的政策和制度城乡教师流动制度的不完全缺失是造成我国城乡教师流动失衡的直接原因。首先,我国的教师流动制度尚未上升到法律层面,缺乏法律的强制力支撑。虽然我国制定了一些关于教师流动的政策,但这些政策文件并不具有法律的强制性,而且大多属于宣传鼓励和试验性质,还不是稳定的制度。其次,我国的教师流动制度尚处于起步阶段,还无法有效实现城乡教师的合理流动。目前,教师定期(轮岗)流动制度实际上主要是在城区学校之间进行,而不是在城乡学校之间进行。同时,城市教师支援农村学校的制度仍存在不少问题(如支教时间太短、流动教师存在管理缺位等),亟待完善。此外,虽然我国一些学者提出要建立农村教师到城市学校学习交流制度,但在实践中还没有得到广泛的响应和认同。2.城乡采用公民收入低的方式解决工资收入难当前,我国城乡教师在工资收入上的巨大差距已成为我国城乡教师合理流动的重要制约因素。《国家教育督导报告2008(摘要)》的调查显示,全国农村小学、初中教职工人均年工资收入分别仅相当于城市教职工的68.8%和69.2%。2006年与2005年相比,有13个省、自治区、直辖市城乡教职工工资收入差距有所扩大。同时,调查还显示,近50%的农村教师和县镇教师反映没有按时或足额领到津贴补贴。此外,由于中央政府和省级政府的转移支付本身透明度低,无法有效地进行监督,以致挤占挪用农村教师工资的现象时有发生。可以说,只要城乡教师实际收入的巨大差距依然存在,城乡教师的合理流动也自然不可能真正实现。3.社会保障措施不健全,与学校面临的矛盾突出教师社会保障制度上的城乡分割也是制约教师合理流动的重要制度因素。受户籍制度的影响,我国城乡教师在住房、医疗等社会保障方面都存在着很大的差距。“与城镇社会保障如火如荼的发展态势形成鲜明对比的是,有着9亿多人口的广大农村社会保障却存在整体性制度缺失状态。”同时,我国教师的福利待遇、医疗保险、失业保险等都与学校有着极其密切的关系。由于长期以来“城市中心取向”的影响,导致城乡学校财力“先天”贫富不均,“富有”的城市学校教师的各种社会保障自然远好于“贫困”的农村学校教师。相关调查显示,西部贫困地区大部分农村教师没有学校住房,而且现有住房也往往缺乏配套设施,安全隐患较多。因此,在城乡教师社会保障制度相互分割且存在明显差距的情况下,城乡教师的合理流动是很难实现的。4.师资选拔的学校设置的问题目前,我国城乡中小学教师流动的失衡现象在很大程度上也反映了我国教师人事管理制度的缺陷。首先,《中华人民共和国教师法》第三条规定“教师是履行教育教学职责的专业人员”,将中小学教师排除在国家公务人员之外。而且,我国中小学教师的管理权限实质是在学校,因此许多学校把教师视为单位的内在附属品,禁止本单位教师的合理流动。这种状况极大地限制了地方教育行政部门根据实际情况对教师流动进行宏观管理,难以实现师资的合理调配。其次,我国各地在推行教师聘任制度的过程中,条件好的城镇学校在聘任教师中遇到的困难少,而条件差的农村学校则难以聘用到优秀教师、骨干教师。同时,各地还普遍存在着“教师选考制度”,即每当城市学校缺少教师需要补充(但并不一定是缺编)时,地方教育行政部门就会从农村学校选拔一部分优质或骨干教师进入到城市学校。显然,这两种形式的教师聘任制度进一步加剧了城乡教师流动的失衡现象,严重阻碍着城乡教师的合理流动。5.农村教师编制缺失2001年,中央编办、教育部、财政部颁布的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》中规定:按师生比核定教师编制,城市小学为1∶13.5、农村小学为1∶18;城市初中为1∶19、农村初中为1∶23。显然,教师编制是偏向于城市教育的,呈现出“城乡倒挂”的特点。由于农村教师编制紧缺,致使农村教师队伍数量出现严重不足,许多农村教师不得不承担多2005年,农村小学教师任一门课的人数比例仅为7.9%,任四门及四门以上课程的人数比例则高达35.3%。同时,自2001年起基础教育实行控编定编以来,寄宿制学校的保育员等后勤人员编制并不在学校进编之列。为此,农村寄宿制学校的教师往往需要身兼管理员、保育员等多职,致使他们的工作负担和压力进一步增加。显然,现行教师编制所引发的农村教师“高工作量、低待遇”的现实不仅会“促使”农村教师想方设法流入城市学校,同时也成为城市教师流向农村学校的重要阻碍因素。(二)重视城乡教师的流动非正式制度是指人们在长期的社会生活中逐步形成的习惯习俗、伦理道德、价值观念及意识形态等。城乡教师合理流动的非正式制度制约因素主要包括以下三个方面。一是城乡教师合理流动需要教师形成为教育均衡发展而有序流动的价值取向和奉献精神。在现实中,教师都具有“经济人”的全部特征,即追求自身利益的强烈愿望和动机。在市场经济趋利性负面影响的冲击下,一些教师往往只是一味地追求个人利益,而忽视应该具有的道德义务和奉献精神。同时,长期以来“人往高处走”的心理在人们的心目中已经根深蒂固。我国教育政策中的“城市中心”等价值取向使得城乡之间在工资待遇、生活条件等多个方面存在着巨大的差距,导致教师资源大量从农村学校流向城市学校。在这种状况下,城乡教师的合理流动很难获得教师(特别是城市教师)的认同和支持。二是教师的习惯习俗也在一定程度上制约着城乡教师的合理流动。首先,信任危机在我国已经成为一种自发的习惯,也成为教师合理流动的软性制度束缚。教师往往会担心相关教育政策中所规定的流动期限、流动待遇能否得到兑现,这种对于政府公信力的质疑必然会在一定程度上影响教师对于教师合理流动的认同与参与。其次,中国是一个伦理传统深厚的国度,“家”的概念深入到人们生活的每一个角落,渗透在人们的“骨髓和血液”中,支配着人们的行为。教师的流动往往以“家”为轴心,子女的教育、父母的赡养、夫妻异地工作等问题经常左右着教师的流动选择与行为。三是城乡教师的合理流动还会受到社会大众心理的影响和制约。目前,社会公众对教师合理流动所遵循的教育均衡发展理念还存在着不少偏见或错误认识,在一定程度上制约着城乡教师的合理流动。如:有人认为,政府用强制力实现城乡教师的的时代,干涉教师的个人自由。同时,在学生家长看来,教师流动将迫使学生不断地重新适应新任教师的教学方式、方法,这会影响学生学业成绩的提高。因此,在一些家长看来,教师流动(不论合理或不合理)是一种“不安份”的职业表现,所以不可避免地出现了斥责教师流动的现象。因此,教师合理流动往往得不到社会公众的广泛支持。二、城乡教师的合理流动(一)加强正规体制的改革创新1.建立教师流动的组织机构第一,日本、韩国教师定期流动制度的成功实施,很大程度上得益于其完备的法律体系。鉴于此,我国可以效仿日本、韩国,建立有关教师流动的相关法律制度,使教师流动有法可依。国家应该将教师流动制度写入《中华人民共和国义务教育法》或《中华人民共和国教师法》中,明确规定教师流动的实施程序(包括教师流动的义务性和定期性,流动的范围,补偿原则等),形成一套由政府机构组织和主导的、行之有效的教师流动制度,从而有效制止教师流动中的不法行为,改变城乡教师流动的失衡现象和促进城乡教师的合理流动。第二,完善与建立多种模式的城乡教师流动制度。由于我国区域发展不平衡,所以各地在城乡教师流动制度的创建与选择上应因地制宜,形成多样化的制度模式,主要包括城市教师支援农村教育的流动制度、农村教师到城市学校学习交流制度和城乡教师定期交流制度等。有关部门应该从规范教师流动程序、建立教师流动的调研和信息交流机制,完善流动教师的管理机制、强化绩效考核机制等几个方面对这些制度模式予以完善或进行创建。2.建立和完善教师工资激励机制第一,中央和省级政府要逐步完善财政转移支付制度,单列教育经费的财政转移支付,按核定的教师编制数下拨教师工资。同时,各级政府要建立“一把手”负责制,对于落实教师工资,特别是农村教师工资不力者要追究相关主要领导的责任,甚至给予法律制裁。在此基础上,省级政府应该建立统计评价制度,由省教育厅会同省财政厅、人事厅、劳动保障厅于每年年初对各地上年度落实教师工资情况进行综合考核,并以新闻发布会等形式定期通报,考核结果作为省财政安排当年奖励资金的重要依据。第二,建立农村教师特殊津贴制度。政府可以按农村学校的位置、生活条件、交通条件、卫生医疗条件、邮电通讯条件和工作环境等因素,确定若干校任教的教师发放特殊津贴(具体标准由各地制定,但津贴数额应该使农村教师的工资总收入等于或适当高于城市教师的工资总收入)。农村教师的特殊津贴应计入教师工资,由中央政府和省级政府按一定比例转移支付。在教师流动过程中,城市教师进入农村学校则享有该津贴,当教师调出农村学校,相应的特殊津贴部分就应取消。3.完善相关保障机制第一,国家应逐步打破户籍制度的限制,建立起城乡一体化的教师社会保障制度,将城乡教师的公费医疗纳入社会保障范围之内,实现国家补助下的社会统筹,并逐步过渡到社会化的医疗保险体系,让医疗保险惠及到每一位教师,特别是农村教师。同时,政府应该建立和完善适合教师由“单位人”向“社会人”转变的养老保险和失业保险,从而降低教师流动的风险,解决教师流动的后顾之忧,为城乡教师合理流动提供有力的社会保障。第二,政府应该逐步完善农村教师的住房公积金制度,扩大住房补贴、住房公积金的发放范围,让广大农村教师与城镇教师一样享受住房补贴和公积金,拓宽农村教职工筹集建房资金的渠道。同时,建议政府设立“农村中小学教师安居工程”,建设具有宿舍(公寓)性质的农村教师住校周转房。教师宿舍的产权属于学校,教师可以有偿或无偿使用,工作调动后随即搬离。此外,政府应通过推进农村学校的硬件标准化建设、在其子女升学与就业上给予照顾等政策,有效吸引城市教师(特别是优秀教师)向农村学校流动。4.打破教师的“校籍管理”体制,设置科学的教师流动制度第一,确立教师的公务员身份。从日本、韩国实施教师流动制度的经验来看,这些国家的教师都具有教育公务员或公务员的身份。为此,建议政府建立“国家教育公务员制度”,将取得教师资格证书并获得教师职位的公办中小学教师的身份确认为国家教育公务员。在这样的身份背景下,中小学教师的职业必然具有公务性和公益性特征,从而可以为教师合理流动和教师流动制度建设创造有利的前提条件。在此基础上,地方教育部门应打破教师的“校籍管理”模式,实现教师的“无校籍管理”,即将中小学教师的管理权限收回到地方教育行政部门,由地方教育行政部门统一聘任,统一管理人事,统一配置师资。第二,教育部门应该在充分了解本地城乡各个学校对新教师的需求及各学校现有教师队伍的实际情况等多方面因素的基础上,将新教师合理分配倾斜。同时,取消“教师选考制度”,将农村教师向城市学校流动切实纳入教师流动制度之中,坚持城乡教师的双向流动和弱势补偿。“双向流动”指当有农村教师进入城市学校时,应该有同等素质水平的城市教师进入农村学校,以保证农村教师队伍的整体质量不受影响;“弱势补偿”是指当有农村教师流向城市学校时,城市接受学校应该给予农村学校一定的经济补偿,使其可以用于培训其他的在职教师。5.调整后勤人员编制,扩大“专业”和“拓展”第一,有关部门应该按照教育公平的原则,以合并后的农村学校为单位,综合地、动态地核定教师编制。教师编制在以学生数为主要基数进行核定时,必须坚持平等原则,师生比应该是城乡一致的。在此基础上,农村教师编制的核定还必须考虑任课门数与教职工比,周课时与教职工比等因素,规模小的农村学校还需要考虑年级数与教师比。第二,设置“专业编制”和“拓展性编制”。有关部门应该针对我国农村学校普遍缺少体育、音乐、美术、英语、信息技术教育等学科专业教师的实际状况,在农村教师的编制安排中设立一定比例的“专业编制”。同时,针对大量农村寄宿生和留守儿童的出现,国家应放开后勤人员的编制限定,将后勤人员编制单列下放(不列入学校整体的师生比计算中),按一定比例给农村学校配备专门的生活教师等后勤人员。这些编制必须实行“专编专用”,只能够用于引入相关的教师,而不能够用于引进或变相引进其它的专业教师。第三,建立教师编制退出机制。中央和省级政府对于那些老龄化的在编农村教师,可以通过工资补偿的方式让其提前退休,同时对于那些不合格且经过培训也无法胜任农村教育教学工作的教师必须坚决予以辞退,从而空出一定的编制提供给那些合格但没有编制的在职教师,以及用于引进有志于在农村学校工作的优秀大学毕业生和城市学校超编教师。(二)建立规范的教师个人信用档案一是政府应建立起有效的道德规范