道路交通事故责任认定复核存在的问题探析

道路交通事故责任认定复核存在的问题探析摘要：道路交通事故认定行为对当事人的权利义务产生影响，事关当事人的权益，《道路交通事故处理程序规定》第七十一条关于道路交通事故责任认定复核的规定，在公安实务中存在片面的理解，一定程度上限制了当事人的复核权的行使，本文结合案例对道路交通事故认定复核进行探讨，以期引起立法及实务部门对此问题重视。关键词：道路交通事故认定;行政行为;复核;2017年修订后的《道路交通事故处理程序规定》（以下称《规定》）在第七章第二节对“复核”的规定较之前2008年《道路交通事故处理程序规定》第六章第二节“复核”的规定，在复核的范围、程序、形式等方面作出详尽的规定，既具有可操作性又体现了对当事人权益的关注，其积极意义是值得肯定的，但是，该《规定》七十一条第二款“同一事故的复核以一次为限”的规定，在实务中存在争议，一定程度上限制了当事人复核权的行使，对当事人权益的保护有失公允。如何正确理解该规定，本文结合案例对该规定进行探讨，以抛砖引玉。一、基本案情李某、张某系大学同宿舍同学，某假日二人相约出游。张某用身份信息扫描共享汽车后，由张某驾驶车辆前往旅游景区。行驶途中，张某将共享汽车交由李某驾驶（李某无驾驶证）。在遇山路拐弯时汽车发生侧翻，导致李某受伤、张某死亡的后果。事故发生地的区交警大队根据现场图、现场勘查笔录、现场照片、执法记录仪视频、询问笔录等证据作出了“李某负主要责任，张某负次要责任”的《道路交通事故认定书》。张某的父母对该责任认定不服，向区交警大队所属的市交管局提起复核申请。市交管局经复核认为：区交警大队作出的道路交通事故认定不规范、部分事实需进一步查证，根据《道路交通事故处理程序规定》第七十六条第三款之规定，责令其重新调查认定。区交警大队重新作出责任认定：李某负全责张某无责。李某对区交警大队重新作出的责任认定不服，向区交警大队提出复核申请，区交警大队以“申请复核一次为限”为由，不予受理。二、问题提出《规定》第七章专章规定了“认定与复核”。其中，第七十一条第一款规定了当事人对道路交通事故认定或者出具道路交通事故证明有异议的，可以自道路交通事故认定书或者道路交通事故证明送达之日起三日内提出书面复核申请。第二款规定：“复核申请应当载明复核请求及其理由和主要证据。同一事故的复核以一次为限”。案例中，死者张某的父母对区交警大队作出的事故认定不服向市交管局提出复核申请，市交管局复核后责令区交警大队重新调查认定，区交警大队重新作出了“李某负全责张某无责”的事故认定，李某对新的事故认定提出复核申请，区交警大队以申请复核一次为限为由，不予受理。交警大队不予受理是否正确，存在不同的意见。一种意见认为，《规定》第二款规定的“同一事故的复核以一次为限”是指同一事故的复核申请不论哪方提出，只能复核一次，所以本案张某父母已经提出复核申请，区交警大队根据市交管局的复核意见重新作出交通事故认定书，李某不能提出复核申请，区交警大队依“同一事故的复核以一次为限”的规定，不予受理是正确的。另一种意见认为，“同一事故的复核以一次为限”应考虑同一事故不同主体，因此对该规定的理解应该是每一方主体只能申请一次复核。如果不考虑各方主体的不同利益，单纯“以一次为限”，不仅忽略其他主体的利益，有失公平，实践中有可能导致一方主体恶意申请复核，其他主体再复核无门的不利境地。本案中，针对区交警大队重新作出的事故认定，李某不服申请复核，区交警大队不予受理是错误的。三、意见分析笔者认为，区交警大队不予受理的行为是否正确，关键是如何理解道路交通事故认定行为及复核行为的性质。（一）道路交通事故认定行为的性质关于道路交通事故认定行为的性质，实务中一种观点认为，道路交通事故认定书是公安机关在交通事故发生之后，公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。所以，当事人依据《规定》提出复核申请，复核行为性质上不是复议行为。公安实务部门大多持这种观点。另一种观点认为，对道路交通事故进行认定，是公安机关根据法律法规的授权实施的一种行政行为。该行为直接关系到发生道路交通事故后，当事人是否构成犯罪以及应否被追究刑事责任、是否违法以及应否被行政处罚等问题，因此它涉及当事人的权利和义务，属于行政行为的一种[1]。笔者同意第二种观点，理由如下：行政法理论一般认为，行政行为是指行政主体为规制行政关系，行使职权，具有行政法意义的行为[2]。行政行为必须具有三个要素：必须是拥有行政管理职权的机关、组织和个人所实施的；必须是与行使行政职权有关的行为；必须是对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为[3]。基于此，道路交通事故认定属于行政行为。1.道路交通事故认定是拥有行政管理职权的公安交通管理部门作出的。《道路交通安全法》第五条1授权了公安部负责全国道路交通安全管理工作，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作；《道路交通安全法实施条例》第九十三条2授权公安机关交通管理部门对交通事故作出交通事故认定书的职权；《道路交通事故处理程序规定》第四条3再次明确了公安机关交通管理部门负责道路交通事故的调查处理。由此可见，公安交通管理部门作为公安机关的内设机构，通过法律、行政法规及规章的授权，取得了依法处理道路交通事故的行政执法主体资格。2.道路交通事故认定是公安交通管理部门行使行政职权的行为。行政职权是指行政主体依法享有的，对于某一行政领域或某个方面行政事务实施行政管理活动的资格及其权能[4]。如前所述，法律、行政法规及规章对公安交通管理部门已授予行政职权，公安交通部门在道路交通管理活动中行使职权，其道路交通事故责任认定便是行政职权行为之一。3.道路交通事故认定对公民、法人或者其他组织的权利义务关系产生实际影响。道路交通事故认定，表面上似乎只是明确了事故责任的责任大小，没有直接设定权利义务，也不具有直接执行的效力。但是，道路交通事故责任认定行为，在民事诉讼中、行政处罚乃至刑事责任认定中都是最有效的证据，可以直接依据交通事故责任认定中确认的责任大小来确定事故责任应当承担的民事责任、行政责任及刑事责任。所以，道路交通责任认定书一经作出并送达当事人，即对当事人的权利义务产生影响。无论公安交通管理部门对交通事故进行调解，还是民事诉讼中法官根据道路交通事故认定书所确定的责任进行民事判决抑或是刑事诉讼中根据交通事故认定书作出有罪或无罪的刑事判决。不论哪一种程序，交通事故认定书的存在都对当事人的权利义务产生了重大影响。正如“罗伦富案”法院认定的那样：该认定书的作出直接关系到发生交通事故后当事人是否构成犯罪以及应否被追究刑事责任、是否违法以及应否被行政处罚、是否承担民事赔偿责任的问题，因此它直接涉及当事人的权利和义务。必须指出的是，作为《规定》上位法的《道路交通安全法》第七十三条4规定，对“交通事故认定书，作为处理交通事故的证据”的表述，一方面，模糊了道路交通事故认定作为公安交管部门行使职权的行政行为属性，同时也阻却了当事人对道路交通事故认定依法提起复议或诉讼的救济途径。（二）复核行为的性质笔者认为，对道路交通事故认定复核的行为应属于行政复议行为。《行政复议法》第一条开宗明义规定，行政复议是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。因此，依照《公安机关办理行政复议案件程序规定》第十一条第二款规定“对公安交通管理机构下设的公安交通警察支队、大队(队)作出的具体行政行为不服的,可以向其上一级公安交通管理机构申请行政复议”规定，《规定》第七十一条规定的“当事人对道路交通事故认定或者出具道路交通事故证明有异议的，可以自道路交通事故认定书或者道路交通事故证明送达之日起三日内提出书面复核申请”的内容应当属于行政复议，同时该法第七十四条、七十六条等有关道路交通事故认定复核的规定，无论从事实上、证据上还是在适用法律方面还是在程序等方面，基本遵从了《行政复议法》的相关规定，对道路交通事故认定复核行为应行政复议行为无疑。（三）区交警大队不予受理是错误的依据《行政复议法实施条例》第四十九条5规定，当事人对被申请人重新作出的行政行为不服的，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。就本案来说，市交管局以事实不清、证据不足责令区交警大队重新作出道路交通事故认定，对当事人而言，对其产生影响的是新的道路交通事故认定书，李某对新的道路交通事故认定书提起复核申请，符合《行政复议法实施条例》第四十九条的规定，区交警大队不予受理是错误的。四、《规定》第七十一条检讨及修改建议（一）检讨1.立法检讨。从法律位阶上看，《行政复议法实施条例》属于国务院制定的行政法规，《规定》是公安部制定的部门规章,依据《中华人民共和国立法法》第八十七条第二款规定，行政法规的效力高于地方性法规、规章，前者的效力高于后者。同时依据《立法法》第八十条第二款6规定，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利的规范，《规定》第七十一条第二款“同一事故的复核以一次为限”显然违反了上位法《行政复议法实施条例》第四十九条第二款的规定，从立法层面上就减损了当事人的救济权利。2.执法检讨。依据“上位法优于下位法”的原则，在《规定》与《行政复议法实施条例》不一致的情况下，应适用《行政复议法实施条例》。对于重新作出的事故认定行为，当事人有再次申请复核的权利。鉴于道路交通事故认定涉及行政与刑事的交叉，为提高办案效率，《规定》第七十一条“同一事故的复核以一次为限”的规定具有现实性，但是，对规定不能片面理解，公安实务部门片面化的理解，不利于对当事人合法权益的保护，也不利于对公安交管部门进行执法监督。假如区交警大队第一次作出同等责任的事故认定，张某的父母依法提出复核申请，在市交管局作出重新调查认定的复核结论后，区交警大队重新作出事故认定：张某负次要责任，李某负主要责任。那么，张某的父母对该认定仍然不服，提起复核申请，则依据七十一条第二款的“同一事故的复核以一次为限”的规定，不予受理，这是符合该条规定立法本意的。具体到本案，李某对第一次事故认定认为正确，没有提起复核申请，由于重新作出的事故认定较之前一次的事故认定，其责任由主要责任变成全部责任，那么，不论区交警大队的事故认定是否正确，只要当事人（李某）认为行政行为侵犯其合法权益，就应当赋予其救济的权利，不能机械的理解“同一事故的复核以一次为限”，将当事人拒之救济门外。有权利必有救济，这是现代司法的基本理念。在日益强调依法治国、建设社会主义法治国家、法治政府的今天，如果交通事故认定不赋予当事人救济权，而仅仅认为公安机关作出“证据”不受监督的话，必然会出现严重损害当事人权益，更有甚者，将严重阻碍我国依法治国的进程。（二）修改建议中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。党的十九大报告提出：推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。鉴于《道路交通安全法》第七十三条模糊了道路交通事故认定行为的性质及救济途径；《规定》第七十一条第二款规定不明确，容易产生歧义，建议修改《道路交通安全法》第七十三条，增加对当事人对交通事故认定书提起复议和诉讼的权利，鉴于道路交通事故认定行为的特殊性，可采用复议前置方式，对《道路交通安全法》第七十三条增加一款作为第二款，即“对道路交通事故认定书不服的，在收到道路交通事故认定书后三日内向上一级公安机关申请复议，对复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼”[5]。修改《规定》第七十一条第二款：“同一事故的当事人复核以一次为限”。注释1《道路交通安全法》第五条：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作”。

2《道路交通安全法实施条例》第九十三条：“公安机关交通管理部门对经过勘验、检查现场的交通事故应当在勘查现场之日起10日内制作交通事故认定书”。

3《道路交通事故处理程序规定》第四条：“道路交通事故的调查处理应当由公安机关交通管理部门负责”。

4《道路交通安全法》第七十三条：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制