城市经济与管理课件

第一章城市管理导论

第一节城市与城市管理

一、城市产生与发展的简要历程在我国古代文献中，“城”和“市”是两个不同的概念。随着社会经济的发展，“城”与“市”逐渐结合成一体，形成了所谓的早期城市。中世纪城市。年代大致是公元476—1640年，前后约11个世纪。这一时期的城市叫做中世纪城市。城市发展的第三个阶段就是近代城市。到了19世纪末和20世纪初，将别是第二次世界大战后，世界进入了现代城市的发展阶段。目前，现代城市已向智能型城市发展与转变。所谓“智能城市”，就是高度信息化和全面网络化的城市。智能城市的主要特征有：一是成为信息流通、管理和服务的中心；二是城市信息化、园林化和宜人化；三是超级城市将裂解，中小城市将崛起；四是城乡一体化，或乡村城市化，也就是未来的城市将走向灭亡。二、城市的生存和发展需要城市管理来支持1.城市的特征决定了城市管理的重要性从某种角度上看，这些特征既是城市的本质使然，更是城市管理的结果。人口、物质、资本、文化、空间以及活动等的高度密集，如果没有城市政府的规划与计划、组织与指挥、控制与协调以及统计与监督，都将很难发挥各自的作用，也就不可能为城市带来高效率与高效益，城市也更不可能发挥自己在政治经济、社会文化以及军事等方面的多种功能。而规划与计划、组织与指挥、控制与协调以及统计与监督正是人们通常提到的城市管理的职能。二、城市的生存和发展需要城市管理来支持2.城市的重要地位要求城市政府加强城市管理从城市产生与发展的简要历程可以看到，城市从一开始就是一个国家、一个地区的一个或数个中心。到目前，城市已发展到成为一个国家、一定区域的政治、经济、文化、科技、交通和信息中心，在国民经济和社会发展中居于十分重要的主导地位。这个主导地位一方面是说，一个国家或一定区域的城市化水平代表了这个国家或这个区域的发展水平；另一方面则表明，作为城市，应该如何进行管理，才能最大限度地发挥其主导作用。3.城市自身的发展论证了城市管理的必要性从早期的城市到中世纪城市、近代城市再到现代城市以及未来的智能城市，城市发展的每一步，都不可能离开城市管理。而且，城市从早期城市发展到今天的现代城市，每一步都或多或少地贯彻了城市规划的思想，每一步都或多或少的显示出城市规划的辉煌成果。而城市规划既是城市管理的内容，也是城市管理的具体表现。城市规划由蓝图变为现实，是通过规划管理来实现的。没有严格的“批后管理”，就很难防止“规划变更”情况的发生，规划也很难起到“龙头”作用；城市建设工程要正常运行、确保质量，杜绝“建设性破坏”，乃至确保项目建成后效益的发挥，也是以严格的管理为制约条件的。4.市场经济的发展要求城市政府加强城市管理市场经济给城市带来繁荣的同时，也带来了城市以前没有遇到的新问题；既给城市管理工作增添了新的内容，而且也更加突出了城市管理的重要性。此外，城市管理还是城市软环境的建设，包括投资环境建设的有效载体和基本要求；是城市现代化与智能化的要求；也是城市政府需要开展的一项顺民心、合民意的民心工程、形象工程和凝聚力工程。三、现代城市的变革与城市管理的新发展1．现代城市的主要变革（1）城市数字化（2）城市社区化（3）城市个性化（4）城市共生化三、现代城市的变革与城市管理的新发展2．现代城市管理的新发展（1）现代城市管理的创新理念1）以人为本。2）依法治市。3）民主化管理。4）

个性化管理。5）经营城市。三、现代城市的变革与城市管理的新发展2．现代城市管理的新发展（2）现代城市管理的创新方式与手段1）柔性化管理。2）数字化管理。3）社会化管理。第二节城市管理的主体一、城市管理的三个层次1．宏观层次的城市管理城市管理的宏观层次是指中央政府对城市的管理。第二节城市管理的主体2．中观层次的城市管理城市管理的中观层次是指具体城市以城市政府为主导进行的城市管理。第二节城市管理的主体3．微观层次的城市管理微观层次的城市管理主要是指城市微观企事业单位的内部管理。我们通常提到的城市管理同时具有“宏观”和“微观”层次的性质，但主要是指以城市政府为主导和核心的中观层次的管理。在这个基础上，我们来介绍城市管理的主体、职能和主要的管理内容。二、城市管理的权力主体城市管理权力主体是指拥有某种正式直接行使城市公共政策制定和执行权力的各种组织的有机结合的总体。在我国，城市管理权力主体主要包括：1．中国共产党的城市组织体系（1）市级组织及其机构（2）区、街党组织2．城市国家权力机关组织体系从纵向而言，城市国家权力机关组织体系有市、区及县人大与其常委会。（1）市人民代表大会（2）区人民代表大会二、城市管理的权力主体3．城市政府行政组织体系就纵向而言，市政府行政机关有市人民政府、区人民政府及其派出机关街道办事处。（1）市人民政府（2）区人民政府（3）街道办事处4．城市司法机关组织体系（1）市各级人民法院（2）市人民检察院三、城市管理的非权力主体1．市政治协商会议2．市民主党派组织3．城市居民委员会4．城市人民团体5．城市营利性企业6．城市非营利性组织和非政府机构7．城市居民（市民）第三节城市管理的职能与内容一、政府城市管理的职能城市导引。城市规范。城市治理。城市服务。城市经营。二、城市管理的主要内容1．人的管理（1）城市人口管理。（2）城市社会保障管理。（3）城市教育、科学、卫生、体育管理。（4）城市治安管理。第三节城市管理的职能与内容2．财的管理城市管理中的财的管理，主要内容大致有：（1）城市财政管理。（2）城市税收管理。（3）城市金融管理。（4）城市经济结构管理。（5）城市的资产管理。3．物的管理城市管理中的物的管理，主要内容大致有：（1）城市的道路、桥梁及交通运输管理。如：城市道路、桥梁的建设与管理；城市交通秩序的管理、城市交通客运与货运管理等。（2）城市土地与住房管理。如：土地利用与规划管理；城市住房制度改革管理等。（3）城市给水与排水管理。如：对城市供水企业的管理；对污水处理厂的管理；排水许可的管理等。4．信息的管理（1）城市邮电通讯管理。如：邮电通讯市场的管理；手机不良短信的管理等。（2）互联网络管理。主要是通过有关管理规定对互联网络中的有害信息进行监管。5．生态的管理城市管理中的生态的管理，主要是指城市的环境环卫管理。如：城市的环境污染管理；城市的环境保护管理；城市的环卫管理等。6．文化的管理城市管理中的文化的管理，主要是城市的文化产业管理以及主流文化的培育管理等。7．法制的管理城市管理中的法制管理，主要是指城市管理法制的建设以及依法治市的实施等内容。8．形象的管理城市形象的管理主要包括城市形象的定位、设计、建设与传播的管理以及城市形象品牌的管理等等。三、本书的框架结构与主要内容第二章城市管理原理第一节城市管理一般原理

一、城市管理的理论基础城市管理是涉及城市学、管理学、经济学、社会学、规划学、地理学、生态学、法学、行政学，甚至外交学等多种学科的、理论基础深厚的科学。近些年来，随着人类社会的发展，学术领域又相继出现了一些新的学科，比如营销学、公共关系学、人口学、策划学、品牌学、经营学等。实际上，这些学科不过是经济学、社会学等学科的分支学科或者交叉学科。所以，它们也是城市具体业务管理的基础理论。政府的城市管理毕竟还是具体的人的管理，或者说是政府公务员的管理。作为人，在进行城市管理中，必然涉及到思想方法的问题，这方面的基础理论是哲学。二、城市管理的管理学原理1．学习管理原理对城市管理的意义有助于提高城市管理工作的科学性，避免盲目性有助于掌握城市管理的基本规律；二、城市管理的管理学原理1．学习管理原理对城市管理的意义有助于迅速找到解决城市管理问题的途径和手段有助于强化城市管理工作,提高城市管理工作的效率与效益，充分发挥城市管理政府组织的功能。等等。2．城市管理的一般管理原理（1）系统原理系统原理的要点如下：①整体性原理。②动态性原理。③开放性原理。④综合性原理。（2）反馈原理反馈原理要求，在现代城市管理中，管理者要善于捕捉城市系统运行的各方面、各层次的信息，并须及时反馈，及时做出相应的管理变革，调整管理目标、管理组织、管理途径或管理方法，努力把城市管理的各种矛盾和问题解决于萌芽之中。决策、执行、反馈，再决策、再执行、再反馈……如此无穷地螺旋上升，使城市管理工作不断进步和完善。（3）封闭原理管理系统的封闭回路的基本构成，包括：指挥中心执行机构监督机构反馈机构。管理的封闭原理要求，在城市管理中，需要注意以下几个方面的问题：第一，城市管理必须实行封闭式管理，必须在系统内建立封闭机构。应设立能够确实发挥作用的监督机构，如纪律检查委员会等。第二，正确使用城市管理封闭的基本方法。如设立市长顾问。第三，城市管理的封闭是相对的。对新发现的城市管理后果或经实践检验证明不正确的管理措施，都必须进行新的管理封闭。（4）动力原理管理必须有强大动力，而且要正确地运用动力，才能使管理运动持续而有效地进行下去，这就是动力原理。(1)物质动力(2)精神动力。(3)信息动力。如知道了自己落后，就会发奋图强急起直追，这就是由信息产生的动力。此外，现代管理原理还包括：人本原理责任原理效益原理等多种。第二节城市管理的主要方法一、行政管理方法1。概念城市管理的行政方法，是城市政府依靠行政组织的权威，运用决议、命令、规章、制度、纪律、指示等行政手段，按照行政系统和层次，以权威和服从为前提，直接组织指挥、监督城市内各部门的各种社会经济活动的管理方法。2。特征：（1）权威性（2）强制性（3）垂直性（4）无偿性3。实质城市管理行政管理方法的实质就是通过城市行政组织中的职务和职位来进行管理，它特别强调职位、职责、职权的统一。按照行政管理方法的本质要求，城市各级组织和领导人的职责和权力范围是有严格规定的，各级之间的关系是明确的。如果职责与权力相脱离，职务与才能相脱离就不可能是名符其实的行政管理。

二、经济管理方法1。概念经济方法，是指依靠经济组织，运用各种经济手段，按照客观经济规律的要求来管理城市的管理方法。经济组织，就是企业、专业公司、联合公司以及银行等组织机构。经济手段就是运用价格、税收、奖金、罚款等经济杠杆，以及经济合同、经济责任制等经济活动形式。2。核心与实质经济方法的核心或实质就是物质利益问题，即从物质利益上来处理政府、企业或集体、个人等的各种经济关系，把城市企业和广大居民的利益同国家利益或城市整体利益正确地结合起来，为城市的高效率运行提供经济上的动力。3。注意问题强调遵循最佳城市效益原则，国家、集体和劳动者利益兼顾协调的原则、经济管理中条块结合的原则、政企分开的原则。将经济方法和教育方法有机地结合起来，搞好精神文明建设，防止讨价还价。注意经济方法的综合运用，重视各种经济杠杆的整体协调配合，避免孤立地运用单一的杠杆，以取得最佳的预期效果。三、法律管理方法1。概念城市管理的法律方法，就是通过各种法律、法令、条例等法律规范---这里主要是指城市规划、建设和管理中的各种社会关系的法律、法令、规章，以及司法工作和仲裁工作来管理城市，也就是我们习惯所说的以法治市。2。组成及相互关系组成：建立和健全各种法规相应的司法工作和仲裁工作。上面两个环节是相辅相成、缺一不可的。只有法规而缺乏司法和仲裁，就会使法规流于形式，无法发挥其在城市管理中的效力；法规不健全，司法和仲裁工作则无所适从，容易造成城市管理中的混乱。3。适用范围及注意事项城市管理中的法律方法只能在有限的范围内发生作用，而在法律所调节的范围以外，还有大量的社会关系和经济关系需要用其他方法来管理和调整。所以，在城市管理中，应该注意把法律方法和管理的其他方法综合起来使用，这样才能达到最佳的城市管理效果。四、宣传和思想教育方法1.概念即对城市居民进行宣传和思想教育，以提高他们的政治思想素质、文化知识素养以及专业水平素质，增强其对城市管理活动配合的积极性和主动性。2.作用原理一般认为，行政手段和法律手段是直接作用于被管理对象的意志和行为的，而经济手段和思想教育手段，则是间接地作用于被管理对象的意志和行为的。经济手段是以物质利益为动力来诱导和推动人们的行动，而思想教育手段则是以激发被管理者的内在精神为动力的。人的思想是人的行动的先导，宣传与思想教育，就是帮助人们树立正确的思想、道德、观念、纪律等。3.方式如电影、戏剧、广播、电视、互联网络以及报纸、书刊等，从多方面、多角度对人们的思想施加影响。另外，还要发挥各种社会团体、各类教育部门、居民家庭、城市街道等组织的作用，形成强大的思想教育网络与教育体系。只有这样，才能充分发挥宣传与思想教育工作在城市管理中的作用。五、目标管理法1.概念“目标管理”（Managementｂyobjective，简称MBO），是指通过建立目标、分解目标、指导目标的实施和对目标进行检查评定来进行管理，使各项管理工作都围绕总目标的实现而统筹运转。2.程序城市目标管理一般要经过以下程序：（1）城市管理目标的确定及分解。（2）建立各级目标责任制，落实管理目标。（3）组织协调，综合考评。3.需要完善的方面目标管理与城市政府机构的职能和分工问题；目标管理指标难以量化的问题；政府机构管理的综合评价体系的建立问题；目标管理中怎样才能处理好党政关系的问题；如何处理好纵横衔接关系，诸如目标与计划、目标与日常工作的关系；等等。六、其他方法运筹学系统分析决策科学化（数学方法、电子计算技术和通讯技术，以及系统论、控制论、信息论等广泛地运用于城市管理）一、城市管理的目标所谓城市管理的目标，是指城市管理所要达到的预期的目的。城市管理目标可从不同角度进行划分：（1）从管理对象或范围划分：综合管理目标和专业管理目标。（2）从时间角度划分：近期目标和远期目标。5年内外第三节城市管理的目标与原则城市管理的主要目标都表现为以下方面：（1）协调、强化城市功能，促进城市两个文明建设的共同发展，实现城市功能完善、运转高效、环境优美、结构合理、社会文明的现代化目标。（2）通过管理与服务，保证城市的长期、稳定、协调发展和良性运行。（3）保证城市发展计划的实施，促进城市社会与居民的健康发展。（4）努力促进城市发展，提高城市竞争力。二、城市管理的任务指城市管理所要处理的关系和解决的问题。包括（1）编制并实施城市社会经济发展战略和城市总体规划；（2）控制和调整城市发展方向、规模、经济结构和空间结构，力求实现物资、人口和生产的平衡；二、城市管理的任务（3）综合运用各种管理手段，组织并协调城市内各部门之间的关系，组织并协调城市与外界的联系，以维持城市正常的社会秩序、经济程序和政治秩序；（4）完善和发展城市基础设施，加速城市现代化，为城市的生产和居民生活提供良好的投资环境和物质条件；（5）充分发挥城市在组织社会化大生产网络中的结节点的作用，努力提高城市经济效益；（6）处理城市与外界之间的政治、经济和文化关系。三、城市管理的原则1.统一管理与分级负责相结合的原则2.可持续发展的原则处理好眼前与长远利益、经济发展和城市环境保护的关系3.市场化原则以市场为导向；充分运用市场的基本法则。4.追求综合效益的原则使城市社会效益、经济效益、环境效益得到协调发展。第三章城市管理体制

第一节我国城市管理体制概况

一、城市管理体制的含义与类型（一）城市管理体制的含义一般认为，城市管理体制是指城市的组织形式、管理制度和管理方法的总称，是整个国家管理体制的主要组成部分。具体地说，城市管理体制是一种由城市管理机构的设置、管理权限的划分、管理方式的确定以及管理机制的运用等综合起来的一种比较稳定的体系。城市管理体制有广义和狭义之分。广义的城市管理体制范围很广，包括城市的政治管理体制、财税金融等经济管理体制以及科教、文化、卫生、体育等管理体制，是城市政治、经济和社会管理体制的综合；狭义的城市管理体制仅指城市行政管理机构设置、地位、职责和内部权责关系及相关规章制度通过一定方式和形式构成的具有某种格局的整体，包含的范围较小。我们这里主要介绍狭义的城市管理体制。（二）城市管理体制的内部关系城市管理体制是一个综合性的概念，其核心是城市管理各机构间的职、权、责的配置问题。主要包括以下三个方面的关系：1．城市管理系统内各机构的职能及权责关系。2.市\区\街道在城市综合管理体系中的关系3．城市政府同企事业单位之间的关系。三、城市管理体制的基本类型1．外在环境型（不干预型）2．全面干预型（计划经济）3．有限干预型（市场失灵）四、我国城市管理体制的发展历程1949年以后，我国城市管理体制发展的历程大致可以划分为以下四个阶段：第一阶段，建立与调整期（1949年—1965年）。初期，带有一些军事化色彩，不少城市都设立了治安委员会这样的机构。形成和巩固了按口设置委办的格局，逐步形成高度集中和集权的城市管理体制。第二阶段，分化与改组期（1966年—1976年）。这一阶段处于“文化大革命”的十年。原有城市政府机构大多处于停顿和半停顿的状态。“革命委员会”取代了原来的城市政府和党委的工作，其下属机构设组，先有批斗组、毛主席著作学习组、组织机构组、夺权组、抓革命促使重组和建立革命秩序组，以后又逐步演变和形成了办事组、政治组、文教组、工交城镇组、财贸组、农村组、计划组、政法组、外事组、专案组和接待组的基本格局，使城市管理体制由淡淡的“军事色彩”向浓浓的“革命色彩”转变。第三阶段，改革与探索期（1977年—1992年）。20世纪70年代末各地城市政府陆续恢复了文革前的机构设置，并陆续增设了一些新的经济管理机构，结果出现一些机构臃肿的现象。1982年，中央着手进行了改革，经济管理机构改为公司，业务相近的机构合并，调整精简城市管理的内部机构。同时，实行简政放权，赋予区级政府一定的权力，区一级对口设立相应机构，并界定了市、区两级的职责权限和任务分工。1983年1月到1984年6月，推广和实行市领导县的管理体制，第四阶段，转型与发展期（1992年至今）。这一阶段是我国城市管理体制改革步子迈得最快、成果也最显著的时期。城市管理的职能体系也渐臻明确，重新分配了城市规划、建设和管理的职能，试图扭转“轻规划、重建设、轻管理”的局面，并着手解决“政企不分、政事不分”的问题等。五、我国城市管理体制的现行模式（一）建管合一、直接管理型。这种模式将城市规划职能同城市建设与管理分离，突出“规划领先”的原则。一些改革开放比较早的城市，如上海、大连、珠海、海口、厦门等，都先后采取了该管理模式。实践中，该模式仍然把城市建设作为侧重点，而相关的城市管理职能并未引起足够的指示，“重建轻管”问题依然十分突出。（二）建管分开、直接管理型如深圳、青岛、重庆等城市，市政府成立城市（市政）管理委员会，下设办公室作为行政实体单位，各区设置相应机构，直接管理城市市政、园林绿化、市容环境卫生等具体工作，建立直属的监察队伍实施监察、执法工作。这种模式体现了整体间相互制约的原则和专业化主管的要求，提高了城市管理的效率，但彼此之间协调关注的不够。（三）监督检查、协调管理型该模式的城管职能主要是有一个非常设的城市管理机构即城市管理委员会行使。城市管理委员会由市长兼主任，有关分管市长兼副主任，下设办公室，简称“城管办”，对各职能部门的工作进行指导、协调、监督、检查，对工作交叉、职责不清的工作进行协调裁决，具体行政行为由专业职能部门实施，监督执法也由各职能部门的监察队伍执行。福州市等一些城市实行的就是这种城市管理模式。（四）多头分散管理模式这种模式不设建设委员会，城市管理职能部门分散行使。如建设局管规划，市政管理局管市政，环卫管理局管环境卫生，园林管理局管理园林绿化。其特点是：城市管理职能过度分散，难以形成“综合管理”的拳头；同时几个部门在经费分配、业务分工上也时有扯皮现象。第二节我国城市管理体制的改革

一、我国城市管理体制改革的必要性城市管理体制现存的问题具体表现为：1．政企不分、政事不分，城管职能错位和空缺2．政出多门、条块分割，管理不力“七八顶大盖帽管一顶破草帽”3．机制僵化，人浮于事，效率低下坐“铁交椅”、吃“大锅饭”、拿“固定工资”4．城市管理的法规不健全，执法力度不够“不作为”和“乱作为”（小广告）二、城市管理体制改革的原则1．坚持符合社会主义市场经济体制的原则实现政企分开、政事分开、事企分开、政社分开2．坚持实事求是、因地制宜原则形而上学、教条主义3．坚持有利于依法行政的原则机构设置和职能分配上要有利于各项专业法规的执行；实际运作要由行政管理向依法管理转变。4．坚持权力下移，立足基层原则“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体制“统一领导、分级负责、以块为主、条条保证、社会监督、依法治城”的城市管理格局。5．坚持有利于群众参与和民主监督原则建立起以城市政府为主导，社会组织和群众广泛参与的城市管理主体模式。6．坚持精简机构，提高效率原则搞好编制工作：控制机构数量；压缩人员编制，减少职位设置，杜绝闲职和冗员，做到定事定责。三、我国城市管理体制改革的目标与对策1.建立党政、政企、政事、建管分开，行业管理与市场运作相分离的现代城市管理体制2.建立统一领导、分级负责、以块为主、条条保证的新型城市管理体制3.建立公众参与、社会监督、依法治市的城市管理体制第三节我国城市政府机构改革

一、我国城市政府机构改革（一）城市政府机构改革的目标与要求1.目标城市政府机构改革的目标，是：建立勤政务实、行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的城市政府。2.要求第一，转变政府职能。由“划桨”向“掌舵”转变重心由经济管理向社会管理和服务转变，切实把政府职能转变到以经济调节、市场监管、社会管理、生态管理和公共服务为主上来。第二，合理划分权限。要把党政之间，政府部门的上下之间、左右之间、内外之间的各种关系作出明确的划分和规定，使每个组织和单位有权有责，尽职尽责。保证政府各部门在自己的管理领域内有相应明确的职责，在各个部门交叉的管理领域内，又能分工合作，共同搞好各个方面的管理工作。第三，完善管理机构的运行机制完善各种会议的工作制度。使其真正成为议事、决策的会议，解决政出多门的问题；建立严格的岗位责任制、首问负责制和行政首长负责制。该哪一级处理的问题就由哪一级处理，该哪一个部门负责的工作就由哪一个部门负责，使整个管理机构的工作井然有序。第四，加速行政立法机构设置、职能划分、人员编制和运行机制等内容的行政法规，使政府机构的管理工作法律化、制度化。将每一个岗位的职权都用法律、条例等形式做出明确，保证每一个政府工作人员都能清楚地知道自己的权责，坚决纠正现实城市管理中存在的“人治”现象。二、城市管理机构改革的原则1.精简的原则2.效能的原则（效能与效率）3.统一的原则4.法制的原则三、城市政府机构改革的思路与措施1.建立城市综合管理机构这个综合管理机构应由政府主要领导挂帅，各有关部门参加，享有独立的经济主体和执法主体地位，在区街设立派出机构，统一城市综合管理机构指挥。同时，组成城市综合管理监察大队，内部依职责不同设若干监察中队。城市综合管理监察大队与城市综合管理机构合署办公，确保行政管理和执法机构的权威性，也有利于精简机构，便于管理。2.加强城市管理宏观调控合并、撤销专业管理部门和综合部门内部的专业机构。撤销因人设置的机构，裁减人浮于事的人员。充实强化决策咨询、调节监督、信息反馈、审计、法制等宏观调控部门。强化工商管理、质量监督、审计等维护市场秩序的执法监督部门，适当加强社会服务部门，并理顺相关部门之间的关系。3.进一步提升社区自治能力坚持街道党工委和社区党组织的统一领导；按照“社区自治、议行分设”的原则，充分发扬民主，实行民主选举，建立健全社区自治组织；坚持社区自治“三权”的统一性，重点是明晰协管权的内容，由市、区两级社区建设工作机构统一把关，保证社区居委会有效履行自己应尽的职责；坚持对政府布置的一些行政事务，实行“权随责转、人随事走、费随事拨”的原则，保证社区有权力、有人力、有财力完成各种协办事项。4.培育和发展社会中介组织(1)让渡职能，简政放权。要让社会中介组织承担服务性、社会性的职能，使之有更大的发展空间。

(2)创设平等发展环境，大力支持社会力量兴办社会中介组织。政府应尽可能减少对社会中介组织的行政干预，创设社会中介组织独立自主、平等竞争的制度环境。(3)完善法规，强化管理。政府应该对各种中介组织的主体资格、活动范围、权利与义务、违法处理等问题作出明确的规定,将之纳入法制化、规范化的轨道。要完善中介组织资格认证和注册登记制度，对从业人员要求通过培训合格，持证上岗等。(4)统一规划，优胜劣汰。要有计划、有重点、有步骤地发展社会中介组织，作到新建与改造同时并举。确定服务和收费标准,强调“服务信用”。要引入竞争机制，允许国外的一些中介组织进入我国，促进我国社会中介组织的发展。5.加强城市管理法制建设保证政府机构的设置、机构间的职责划分以及财政费用支出均有相关法律、制度加以约束。（以下为相关实例）深圳筹划“行政三分制”相关改革上半年将实施深圳正筹划打造一个决策、执行、监督“行政三分制”的全新政府架构。在昨天(1月17日)广东省十届人大一次会议深圳专场记者招待会上，深圳市市长于幼军透露，改革方案已广泛吸收欧美及香港的成功经验，基本定稿并获中编办原则同意。深圳准备在今年上半年推行此项改革，现在的许多政府部门可能将就此消失。据悉，深圳是全国唯一推行此类试点改革的城市。于幼军没有透露改革方案详情，只是说要对一些政府部门进行撤并和调整。他介绍，实行“行政三分制”改革后，深圳将出现若干决策局、执行局和一个监察局。“决策局只有决策权而没有执行权；而执行局只有执行权没有决策权。监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。”

据悉，深圳即将进行的“行政三分制”改革，吸收了英国、美国、新加坡、香港等国家和地区的成熟经验。于幼军说，深圳曾派遣专家组到这些地方学习。他昨天还介绍了一个具体的“吸收成果”：学习英国和香港的经验，深圳今后将在决策局下面设立非官方的咨询部门。这些部门将给决策局提供决策参考意见，并搜集社情民意。

深圳现今的政府机构设置与内地许多城市存在差异。于幼军说，深圳已初步形成大行业、大系统归口管理的机构设置。比如除开计划局外，将原有的主要经济管理部门统一整合为两个局，一个管内经贸，一个管外经贸。同时按大交通、大文化、大系统的要求，设置了相应的机构。深圳的一些局职权范围与内地的数个政府部门相当。（摘自：2003年1月18日《南方都市报》有删节）第四章城市发展战略管理第一节城市发展战略概说第二节城市发展战略的制定第三节城市发展战略的理论模式第四节新世纪城市发展战略要点972023/11/12第一节城市发展战略概说一、城市发展战略界定二、城市发展战略的基本要素三、城市发展战略管理的意义982023/11/12第一节城市发展战略概说一、城市发展战略界定（一）城市发展战略的含义战略一词，原本是一个军事术语。古汉语中的战略，是指战争的方略或用兵的谋略，是基于对战争全局的研究、分析、判断而做出的驾驭整个军事态势、指导战争取得胜利的谋划和决策。孙子兵法云“兵者，诡道也”，实际上就是这个意思。992023/11/12第一节城市发展战略概说现在，战略泛指重大的、带全局性的、左右成败的计划与策略。而发展战略则是指人类为了某一社会活动能够继续存在并取得进一步发展而做出的带有全局性、长远性，具有指导意义的原则与谋划。1002023/11/12第一节城市发展战略概说所谓城市发展战略，是指城市在一定时期内的经济、社会、环境等方面协调发展的带有根本性和全局性的谋划，它是关于城市发展的目标和实现目标的方针、政策、途径、措施、步骤的高度概括。因此，它对城市发展具有方向性、长远性、总体性的指导作用。我国从20世纪70年代起广泛开始经济发展战略的研究。1012023/11/12第一节城市发展战略概说（二）城市发展战略的类型与特征1．城市发展战略的主要类型目前，比较主要的城市发展战略类型是按照城市发展的不同内容来划分的：（1）城市经济发展战略。（2）城市社会发展战略。（3）城市建设发展战略。1022023/11/12第一节城市发展战略概说2．城市发展战略的基本特征（1）全局性。（2）长远性。（3）独特性。1032023/11/12第一节城市发展战略概说二、城市发展战略的基本要素城市发展战略一般包括五大基本要素：战略依据战略目标战略重点战略阶段战略实施。1042023/11/12第一节城市发展战略概说（一）城市发展战略依据（1）城市发展的一般规律。包括城市化规律、城市现代化规律、城市经济一体化规律等等。（2）本城市的具体情况。（3）城市所处的国内外环境条件。1052023/11/12第一节城市发展战略概说（二）城市发展战略目标经济发展目标。社会发展目标。城市建设目标。1062023/11/12第一节城市发展战略概说1.经济目标经济总量指标。经济效益指标。经济结构指标。1072023/11/12第一节城市发展战略概说2.社会目标人口总量指标。人口构成指标。居民物质生活水平指标。居民精神文化生活水平指标。1082023/11/12第一节城市发展战略概说3.建设目标空间结构指标。空间规模指标。建设环境质量指标。1092023/11/12第一节城市发展战略概说（三）城市发展战略重点为了实现特定的战略目标，就必须突出加强某些部门的发展，这些部门就成为战略发展的重点。应该说，抓全局是要解决全面性的问题，抓重点是要解决主导性的、关键性的和要害的问题。1102023/11/12第一节城市发展战略概说（四）城市发展战略阶段1.准备阶段2.发展阶段3.完成阶段1112023/11/12第一节城市发展战略概说（五）城市发展战略实施注意以下方面：第一，就是要把城市发展战略通过规划、计划加以具体化，把比较抽象的目标，转变成比较具体的措施。第二，制定相应的政策，如价格政策、投资政策、信贷政策、税收政策、分配政策、就业政策、对外经济贸易政策以及产业政策等。第三，积极进行体制改革，通过健全、配套的体制来保证城市发展战略的实施。1122023/11/12第一节城市发展战略概说三、城市发展战略管理的意义其一，有利于加速城市化和城市现代化进程。其二，有利于城市的可持续发展。第三，有利于加强城市内部和城市之间的分工协作，促进城市的协调发展。第四，有利于城市竞争力的提高。1132023/11/12第二节城市发展战略的制定一、城市发展战略制定的技术路线见下页图1142023/11/12城市发展战略制定的技术路线

图发展条件（优势与劣势）发展目标（各种目标）矛盾与困境（应对策略）战略机制与模式战略对策与措施对策与措施一对策与措施二对策与措施三对策与措施n ……1152023/11/12第二节城市发展战略的制定二、制定城市发展战略的一般程序和工作（一）了解情况和分析研究1162023/11/12第二节城市发展战略的制定1．城市自身资料的了解、分析与研究（1）城市历史与传统的了解。（2）城市的区位与地位的了解、分析与研究。（3）城市的自然人文资源与产业状况的了解、分析与研究。（4）研究城市性质功能的发展、综合、叠加、转型、退化、提升的一般规律。（5）正确评价城市的比较优势和劣势。1172023/11/12第二节城市发展战略的制定2．城市所在区域的资料了解、分析与研究应把城市放在一定的城市环境中分析，比较邻近的、相关的城市各自的发展潜力，并对本城市与其他城市之间的合作关系、竞争关系以及相互依存关系进行充分的研究，在此基础上，科学合理地确定本城市的发展战略。1182023/11/12第二节城市发展战略的制定3．国内外市场变化形势和经济国际化趋势的了解、分析与研究对大城市和特大城市来说，还应该认真考察和研究国内外市场变化形势和经济国际化趋势。随着国内、国际贸易的增加和新的劳动地域分工的逐步形成，国内外市场形势发生了变化，经济国际化的进程也正在加快。在制定城市发展战略过程中，一定要认真考察和研究这种变化的未来趋势，并根据这种趋势，调整城市的发展战略，促进城市积极参与国内外经济的竞争，加强城市经济区域协调发展等等。1192023/11/12第二节城市发展战略的制定（二）战略目标制定的决策1．城市发展战略目标系统的划分方法（1）三分法。（2）多分法。1202023/11/12第二节城市发展战略的制定2．制定城市发展战略目标应注意的问题一要注意防止单纯追求GDP的倾向。二要注意目标系统的层次性和相互关系。1212023/11/12第二节城市发展战略的制定（三）战略目标的分解和战略措施的制定1．城市发展战略目标的分解制定城市发展的分目标：经济发展战略科技发展战略文化发展战略人口发展战略产业发展战略等等。1222023/11/12第二节城市发展战略的制定2．城市发展战略措施的重点城市发展战略措施的重点是根据城市产业结构的演化规律，不断调整城市产业的投资结构。简单地说，主要就是调整投资的方向，把投资向高新技术产业重点倾斜。1232023/11/12第二节城市发展战略的制定3．城市发展战略措施的主要方面（1）确定城市合理容量及合理的城镇布局。（2）调整传统的城市发展方针。（3）加快城市户籍制度改革。（4）强化城市土地政策的变革。1242023/11/12第二节城市发展战略的制定三、城市发展战略制定的方法在制定城市发展战略时，应采用系统工程的方法。在这个系统工程中，应包括：战略决策子系统战略研究子系统战略管理子系统战略信息子系统战略编制的工作系统。这个系统的运转，应该依靠政府领导、专家和市民三方面的力量。政府领导负主要的责任；专家充分发挥骨干作用；城市居民以评价、建议的方式参与。1252023/11/12第三节

城市发展战略的理论模式城市发展战略的理论模式，形式多样，就其类型来说，大体上可分为经济发展战略模式和空间发展战略模式两大类，而它们又是互相交叉和相互关联的。1262023/11/12第三节

城市发展战略的理论模式一、经济发展战略模式二、空间发展战略模式1272023/11/12第三节

城市发展战略的理论模式一、经济发展战略模式

（一）自主发展战略（二）高速度增长战略（三）变通经济发展战略（四）初级产品出口战略（五）进口替代发展战略（六）出口替代发展战略（七）信息化发展战略1282023/11/12第三节

城市发展战略的理论模式二、空间发展战略模式

（一）平衡发展战略（二）不平衡发展战略（三）梯度推移战略1292023/11/12第四节新世纪城市发展战略要点一、制定面向国际新环境的城市发展应对战略（一）新世纪城市发展的国际新环境1．世界经济一体化的趋势益加明显到20世纪末期，世界经济一体化进程加速，西欧、北美、拉美、亚太等地区跨国经济组织相继建立并运行，其中尤以西欧共同体完成向欧盟的过渡，世界贸易组织的建立，最具划时代意义。1302023/11/12第四节新世纪城市发展战略要点2．世界经济与国际贸易出现新的特点（1）跨国公司、金融网络和贸易集团将构架全球经济系统。（2）国际贸易已经由传统商品贸易转向资本和技术商品的流动。1312023/11/12第四节新世纪城市发展战略要点3．人类将逐步迈向信息社会（1）出口加工区将更具吸引力。（2）全球城市正在成为现实。（3）离岸银行中心的作用将会越来越明显。1322023/11/12第四节新世纪城市发展战略要点（二）城市发展应对战略的制定与实施首先，积极引导沿海城市、国际性城市、特区城市和大城市、特大城市的加速发展。1332023/11/12第四节新世纪城市发展战略要点其次，促进城市职能的演化，积极参与全球新的国际劳动分工。最后，注意发挥优势，自然应对；大胆开放，用心防范；知己知彼，敢于竞争。1342023/11/12第四节新世纪城市发展战略要点二、正视城市化差距，制定与实施城市发展的追赶战略（一）我国城市化水平的国内外比较与发达国家相比，目前我国城市化水平仍然较低。就国内来说，我国不同地区的城市化水平也存在较大差距。1352023/11/12第四节新世纪城市发展战略要点（二）城市发展追赶战略的制定与实施1．城市发展的追赶方法一是拿来主义；二是开拓创新。1362023/11/12第四节新世纪城市发展战略要点2．城市发展的追赶战略与实施（1）工业的跨越发展。（2）商业服务业的跨越发展。（3）科教文卫产业的跨越发展（4）信息产业的跨越发展1372023/11/12第四节新世纪城市发展战略要点三、我国经济社会结构性矛盾与城市发展调整战略的实施（一）重视与城市性质相关的三次产业结构的调整（二）正确处理经济发展与城市建设跟上和环境保护的关系1382023/11/12第四节新世纪城市发展战略要点四、建设中国的Desakota和Citistate“Desakota”是麦基提出的一个概念。在印尼语中，“desa”意为乡村，“kota”意为城市，“Desakota”可以简单的理解为“Desakotaregion”，即“城乡融合区”或“城乡过渡带”、“城市近郊区”。而“Citistate”是NealPeirce和CurtisJohnson在1993年提出的，是指由一个或多个历史性中心城市组成的区域。它是由相同特征和功能的城市和城镇环绕组成，是一个社会、经济和环境上相对独立的贸易、商业和通讯区域。也有人把“Citistate”称为区域共同体或现代城邦。1392023/11/12第四节新世纪城市发展战略要点随着现代城市化的发展，“城乡过渡带”越来越显得重要，它既具有城市的功能，又具有农村的特征，经常起到服务城市，示范农村的作用。同时，它也是目前盛行的“城乡一体化”(kotadesasi)模式的具体展示。在我国急需加速城市化，又要注重农业和农村发展的情况下，建设中国的Desakota，无疑具有非常重要的意义。1402023/11/12第四节新世纪城市发展战略要点当然，我们也应该注意到，城市与城市之间的联合，从古希腊的“城邦”(City-state)到现在的城市群、Citistate，都是城市发展的必然结果和趋势。尤其是建设我国的Citistate，更能够充分利用我国不同城市的资源和竞争优势，防止结构同化和资源浪费，形成我国的城市规模经济效益，带动区域发展，更好的应对我国加入世界贸易组织带来的机遇与挑战。（完）第五章城市经济管理

第一节城市经济发展战略管理

一、城市经济发展战略的概念及其特征经济发展战略是发展经济学理论的延伸和具体化，这一概念始于1958年美国耶鲁大学出版的赫尔曼的《经济发展战略》一书。城市经济发展战略是经济发展战略所属的一个层次，是指对城市经济系统或特定城市内部经济构成要素和外部经济环境的状况进行分析估量，据此提出城市在一定时期内的发展目标以及实现这一目标所必须采取的措施和部署。第一节城市经济发展战略管理

城市经济发展战略具有如下特征：（1）层次性。（2）整体性。（3）外延性。二、制定城市经济发展战略的指导思想和基本原则1.制定城市经济发展战略的指导思想(1)要改变把经济增长的战略目标作为经济发展战略指导思想的错误思想

(2)要进一步提高市场意识，充分发挥市场经济体制在城市发展中的作用。在制定城市经济发展战略时，必须进一步转换对于城市经济运行及其管理的传统思想，是发展战略面向市场，为市场经济体系的完善服务。(3)要高瞻远瞩，具有一定的超前意识。城市经济发展战略的研究和制定是一项超前的工作。城市经济发展战略的时间跨度较长，通常以20年为期，也有30年甚至长达50年的长期发展战略，因此，城市经济发展战略的制定要具备很强的超前意识。2.制定城市经济发展战略所要遵循的基本原则（1）可持续发展原则。（2）以人为本原则。（3）区域协调原则。（4）因地制宜原则。三、城市经济发展战略的制定城市经济发展战略主要由三部分组成，即选择战略目标、确定战略重点和实施战略的措施。1.城市经济发展战略目标及其确定方法

(1)城市经济发展战略总体目标。总体目标是对城市经济系统未来发展方向和前景的定性判断和综合概括，它指出了城市经济未来发展的大政方针，指出了发展的基本方向，建立了衡量发展进程的参照坐标。

(3)城市经济战略目标的确定方法1）资源潜力法。2）行业部门法。3）综合指标法。(3)城市经济战略目标的确定方法1）资源潜力法。2）行业部门法。3）综合指标法。2.城市经济发展战略重点的确定选择和确定战略重点是城市经济发展战略中最具个性特征的一环，不同的城市具有不同的区域社会经济背景，它们所处的经济发展阶段和所具备的系统特征也不尽相同。3.实施经济发展战略的措施具体地讲，战略措施可分为法律措施、经济措施和行政措施。法律措施主要是为城市经济发展战略的实施提供必要的法律保障，它具有强制性的特点。经济措施主要是给城市经济系统的运转提供各种条件和反馈信号，鼓励和引导城市经济系统顺利地向战略目标设定的方向演进而制定的一系列经济政策，它以间接引导和调节为主，不具有强制性。行政措施主要是为了改革和完善城市管理体制，一方面调动各个经济部门、企业和生产者的积极性、创造性和主动性，形成实现战略目标的内在动力，另一方面通过国家的宏观调控，使城市经济系统的各个部门和环节协调运转。行政措施具有强制性和指导性相结合的特点。第二节城市产业结构管理

一、城市产业结构的分类及其特征1.城市产业结构的分类城市产业结构的分类标准很多，但一般有以下几类：(1)第一、二、三次产业(2)输出产业与地方产业(3)主导产业与辅助产业2.城市产业结构的特征目前，我国城市产业机构的特征主要表现为以下三个方面：（1）集约化与分散化并存。（2）多元化与专业化统一。（3）第三产业高度繁荣。二、城市产业结构合理化的标准1.有利于城市经济的可持续发展优化的产业结构应该是使经济增长与影响环境的资源投入逐渐脱钩，这是城市经济持续发展的最重要的因素。2.有利于城市内各产业之间协调发展城市内各产业之间协调发展程度决定了能否取得最大的聚集经济效益，是衡量产业结构是否合理的重要标志。3.有利于城市及区域之间的分工与协作城市产业结构的配置要与区域产业结构的配置合理分工，充分考虑区域的客观条件以及需求和发展前景。只有这样才能实现产业结构的合理化。4.有利于充分发挥城市的综合优势合理的产业结构应该能够充分有效地利用城市的人力、物力、技术和自然资源，发挥优势，扬长避短，真正发挥自己的综合优势。三、城市产业结构优化与支柱产业的选择1.主导产业选择的理论依据(1)比较优势理论在亚当•斯密“绝对优势”理论的基础上，西方一些经济学家进一步提出了静态比较优势理论和动态比较优势理论。该理论认为，一个地区应该优先发展那些在劳动生产率上具有相对优势的产业，这些产业就是该地区的主导产业，代表了该地区经济发展的趋向，成为主要的经济力量。(2)赫尔曼产业关联理论美国发展经济学家赫尔曼在其著名的《经济发展战略》一书中，首次提出了依据产业关联度确定主导产业的准则，即优先考虑那些对较多产业有带动和促进作用的产业。对资本相对不足、国内市场相对狭小的发展中国家来说，尤其要发展后向关联度较高的最终产品业。(3)罗斯托经济增长理论罗斯托在《经济增长的阶段》一书中指出，在任何特定时期，国民经济不同部门的增长率存在着广泛的差异，这时，整个经济的增长率在一定意义上是某些关键部门的迅速增长所产生的直接或间接的效果。他把这些关键部门称为驱动部门或主导部门。随着社会生产力发展，特别是科技进步和社会分工日益演化，带动整个经济发展的已不是单个主导产业，而是几个产业共同起作用，罗斯托称之为“主导部门综合体”。主导产业部门的带动作用具有“扩散效应”，包括前向效应、后向效应和旁侧效应三个方面。(4)筱原三代平准则筱原三代平是日本著名的经济学家，对战后日本实现赶超型经济发展战略在理论上做出了突出贡献。他在规划日本产业结构时提出了两个著名的准则，即：“需求收入弹性准则”和“生产率上升率准则”。2．主导产业选择的指标体系和评价方法（1）主导产业选择的指标体系1）产业规模，2）产业经济效益，3）产业发展前景，4）技术进步优势，5）区际比较优势，6）产业关联效应，7）环境效应。（2）主导产业指标体系的评价第一、指标值和标准化值计算。首先利用统计年鉴、工业普查资料、投入产出表等查找或计算各指标数值。第二、确定指标权重。目前确定指标权重的常用方法有特尔菲法、层次分析法、银子分析法、相关系数法、熵值法等。第三、多指标合成。即通过一定的算式将多个指标的评价值综合，以得到一个整体的评价值。多指标合成的数学方法较多，主要有加法合成、乘法合成、加乘法合成、乘除法合成和代换法合成等。多指标合成后，对得分较高的几个产业部门再作定性分析，最终确定主导产业。第三节城市建设项目管理一、城市建设项目的内涵和特征（一）概念城市建设项目是为整个城市的生产、生活和发展提供共同的、一般的基本服务的各种公用事业和基础设施。第三节城市建设项目管理（二）类型住房项目给排水项目交通运输项目邮电通讯项目能源动力供应项目环卫环保项目和防灾项目等。第三节城市建设项目管理（三）特点：（1）项目所需资金量大。（2）建设周期长。（3）多具非竞争性和公益色彩。（4）政府和企业都发挥重要的作用。二、城市建设项目管理的程序（一）编制城市建设项目建议书（二）进行可行性研究和方案论证（三）编制设计任务书，作出投资决策一般规定，总投资在2亿元以上的项目由国家计委报国务院审批，3000万元以上的项目由国家计委审批，3000万元以下的项目则可由城市计委自行审批。（四）编制设计，确定投资的概预算（五）建设准备和设备订货（六）编制当年实施计划，列入年度正式项目计划（七）组织施工（八）生产准备（九）竣工验收和项目交付使用

三、城市建设项目的资金来源（一）城市建设资金的概念城市建设资金，是专指投入到城市市政、公用事业及其各项设施的建设和维护上的资金。（二）我国现行城市建设资金的主要来源1、税收2、收费。3、国家和地方财政拨款。4、城建系统预算外收入。5、国内外贷款（三）进一步拓宽城市建设资金来源的途径1、发行市政债券2、发展基础设施投资基金3、股票融资4、租赁融资5、BOT融资BOT方式是Build（建设）—Operate（运营）—Transfer（转让）三个英文单词的缩写，是指政府通过签订特许权协议方式，把通常由国有单位或政府部门承担的为某，重大项目设计、施工、融资、经营和维修的责任交给某一家国内或国外公司，在建成此项目后的协议期内，通过经营改项目，获得投资回报。协议期满后，项目无偿转让给所在国政府。城建项目中可考虑在高速公路、大型桥梁、供水工程等现金流较大且稳定的项目采取BOT方式。6、ABS融资ABS是英文Asset—Backed—Securities的缩写，即资产证券化融资，是指以目标项目所拥有的资产为基础，以该项目资产的未来预期收益为保证，通过在国际资本市场发行高档债券来筹集资金的一种项目融资方式。所谓资产证券化是将一个非流通的产生现金流量的资产组合，转换成可销售给投资者的ABS。目前，国内尚未出现完整意义上的ABS，且法律法规尚未明确。除此之外，还可以对政府投资形成的城市设施存量资产进行价格评估后，实施资本运营，存量折股、增量参股，将一部分市政公用设施存量资产通过产权转让、入股、拍卖、使用权出让、经营权转让等方式，广泛吸纳社会资金，用于城市建设。第六章城市环保管理

第一节城市发展与环境保护一、城市环境问题的产生城市环境问题是由于城市生态系统被破坏而产生的环境污染，也就是因为某种物质或能量的介入而使环境质量恶化的现象。城市环境污染的原因主要有以下几方面：第一，人口和经济增长超出了环境承载能力和环境容量。第二，资源的利用率低。第三，城市政府、企事业单位以及居民不尊重生态规律，甚至违反城市生态规律地去组织经济、社会生活、不合理的利用空间，进行建筑和工业布局等。当然，城市的过度消费，排泄物过多也是一个重要的因素。二、城市环境污染的主要类型及其危害1．大气污染2．水体污染3．环境噪声污染4．固体废弃物污染除此之外，随着社会经济的发展，象电磁污染、眩光污染、放射性污染等也日益引起人们的关注。它们虽然还没有象上述污染那样已成为公害，但也同样影响者人们的生产、生活和健康。对它们的管理也需要逐步纳入城市管理的议事日程。三、正确认识城市发展与环境保护的关系1．坚持经济、社会、资源与环境协调的可持续发展观这一思想要求我们在进行一切经济、社会活动时，必须考虑环境承载能力。环境对人类活动的支持能力是有限度的，超越了这一限度，就会造成种种环境问题。它还要求人类的发展的行为必须与环境的状态相适应。它也要求我们要确立环境的价值观，而不能再向环境一味的无偿索取和使用，因为环境终究不是“免费的晚餐”。2．从城市生态学的角度把握城市环境保护城市生态系统是人类在自然生态系统的基础上营造起来的人工生态系统。自然生态系统和城市生态系统有着明显的不同。首先，城市生态系统是一个人工生态系统，其次，城市生态系统是个不完全的、开放的系统。此外，城市生态系统具有高密度的物质和能量流动。这不仅因为作为消费者的人口的高度集中，还因为人们从事的各种社会、经济活动的高度集中。这些特点导致了城市生态系统的脆弱和生态平衡的不稳定。在这里，生态平衡不可能靠自然规律自发地实现，只能通过科学的管理来完成。对此，人们应有明确的认识。3．从生态和可持续发展观审视人口、资源、环境与发展的关系从生态学的角度看，一定的生态环境，其生物容量是有限的，在该限度内系统一般能够保持平衡。但超过这一限度，就要引发环境危机、破坏平衡。所以，控制城市人口是保护城市环境的基本措施之一。发展经济和提高人民生活质量，必须以自然资源和良好的生态环境为依托。资源与环境，是密不可分的。环境的各项要素都是资源，环境的整体是资源的总和。人们应逐步树立环境就是资源，环境保护的一个基本任务就是在生产过程中，合理开发资源和有效地利用资源，避免因资源不合理地开发而导致资源破坏和环境污染的认识。第二节城市环保管理机构与内容

一、城市环境保护管理的含义与特点城市环境保护管理，简称城市环保管理，是指运用行政、经济、法律、技术、教育等手段，保护和改善城市生态环境，限制人类损害环境质量的活动，促进资源的永久利用，协调环境与发展的关系，达到既发展经济满足人类的基本需要，又不超出环境容许的极限。城市环境保护管理具有如下的特点：其一，综合性。现代环境保护管理涉及环境科学、管理科学以及城市规划、建设、城市经济等领域，形成了该项工作交叉渗透、高度综合的特色；其二，区域性。各个地区环境问题，往往因其自然背景、人们的生活方式、经济发展水平、环境质量标准等不同，存在着明显差异。其三，广泛性。所有的人都在一定的环境中生存，环境是人类生存的基础。而人们的活动时时对环境产生着影响和干扰，这就决定了该项工作仅靠少数人是搞不好的。二、城市环境保护管理的机构及其职责我国城市政府的环境保护局对城市的环境保护和管理工作实施统一的监督管理，是城市人民政府环境保护的行政主管部门。各级城市人民政府的其他履行城市环境管理职责的有关政府机构、社会组织，是执行社会内部分工、综合管理环境的公共机构，如园林管理局、环境卫生管理局以及环保协会等等。三、城市环境保护管理的主要内容1．城市园林绿化管理2．城市环境卫生管理3．城市市容管理第三节城市环保管理的方针与政策

一、城市环境保护管理基本方针城市环境保护，要认真贯彻“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依赖群众、大家动手、保护环境、造福人民”的基本方针。它要求我们，要树立生态经济的观点，在进行经济建设时，一定要把生态平衡考虑进去；在城市规划中，要按照不同的生态环境条件，逐步实现功能分区，使城市格局井然有序，互不干扰；要大力开展自然资源的综合利用，实现生产和生活废弃物的资源化；在城市环境建设和管理中，一定要走群众路线，要广泛调动各个部门、各个企业参与环境保护工作；要发动人民群众对环境管理的进行民主监督；要明确树立保护环境就是造福于人民，破坏环境就是贻祸于人民的观念，高度重视环境保护工作。二、城市环境保护管理的主要制度与政策1．“预防为主、防治结合”2．“三同时”制度3．“环境影响评价”制度4．“谁污染，谁治理”制度5．“超标排污收费”制度6．“限期治理污染源”制度7．“城市环境综合整治定量考核”制度8．“污染集中控制”措施9．“排污申报登记”和“排污许可证”制度三、当前城市环境保护管理的对策1．加强城市环境保护的规划工作，并把它纳入城市经济与社会发展的总体规划之中要根据城市的性质，确定城市应控制的主要污染物，继而对城市环境污染作出科学的现状评估和环境预测。在此基础上，确定城市环保的目标，并制订出切实可行的城市环保长期计划和短期计划。2．加大政府投入，加强城市环保设施的建设3．转变经济增长方式，走可持续发展道路若不改变长期沿用的以大量消耗资源、能源来推动经济增长的传统模式，单靠采取一些补救性措施，环境问题是不可能根本解决的。在城市与经济发展中，要逐步转变传统的发展观念。传统发展，把发展与环境摆在了对立的地位；可持续发展，则要使发展与环境协调起来，它主张由资源型发展逐步转变为技术型发展模式，在发展速度上，它不一味追求高速度，而是把发展速度限定在环境与生态允许的限度内。在人们的消费观念上，它主张放弃向大自然的一味索取，而要对消费加以限制。4．加强环境科学研究，积极发展环保产业5．加强环境法制及宣传教育，提高全民的环境保护意识目前我国已经初步建立起了具有中国特色的环境保护法律体系。我国环境保护法律体系是由宪法中关于环境保护的规定、环境保护法、其他以保护自然资源和防治环境污染为宗旨的一系列单行法律、环境保护行政法规、环境保护部门的规章、环境保护地方性法规和地方政府规章、环境标准和环境保护国际条约等组成的一个完整而又相对独立的法律体系，是实施环境保护的重要保证。在实施中，要加大执法力度。环保意识是衡量社会进步和民族文明程度的重要标志，也是搞好环境保护工作的重要保证。所以要通过宣传教育，提高全民族特别是领导干部对环境问题的认识，自觉爱护和保第七章

城市法制管理第一节城市管理法制概述第二节城市管理立法第三节依法治市及其实施第一节城市管理法制概述一、法制与城市管理法制1、法制的基本含义法律制度的简称立法、执法、守法全过程的总和在法律约束、保障下的一种有秩序的良好社会状态“法制”概念，有时是单取一义，有时以一义为主，有时又兼具三种含义。第一节城市管理法制概述2、“法制”与“法治”不同“法治”一词通常指根据法律来治理国家和城市。其含义相对单一。但由于两者十分相似，现实中常常出现误用。第一节城市管理法制概述3、城市管理法制就其法律制度而言，它包括两个方面的内容城市政府自身运行的规则，广义的规则是有关城市立法机关、行政机关、司法机关等的组织法和程序法；狭义的规则是有关城市行政的组织法与程序法，含城市政府各部门的分工、职责权限、工作程序、行政纪律等内容。城市政府管理公共事务的依据，是有关管理的原则、标准、要求与方法等。第一节城市管理法制概述二、我国城市管理法制的历史发展第一节城市管理法制概述三、我国城市管理的法规体系（一）城市管理法规体系的层次（1）城乡都适用的法律、法规。（2）适用于城市，而不适用于乡村的法律、法规。（3）适用于个别特殊城市的城市法规（规章）。如少数民族地区城市的特殊法规、首都的特殊法规、特区城市及沿海开放城市的特殊法规等。第一节城市管理法制概述（二）城市管理法规体系的特点（1）综合性。（2）体系庞大，结构严谨（3）地方性。（4）制定机关呈现多重性（5）新颖性与创新性。第一节城市管理法制概述（三）城市管理法规体系的内容1.国家城市管理法2.国家城市管理实施行政法规3.地方城市管理法规4.部门规章5.相关的法律法规第一节城市管理法制概述三、城市法制管理的现状、问题及对策（一）城市法制管理的现状、问题1.市民依法方面：公安部门打击的刑事犯罪案件城管队员管理的一些事情(1)露天烧烤:油烟熏人,污染环境(2)占道经营的商贩:与城管队员打游击(3)城市“牛皮癣”第一节城市管理法制概述(4)违法者暴力抗法，殴打执法人员第一节城市管理法制概述2.执法方面:城市执法人员的执法上也存在着一定的问题。不能严格执法，执法过程中拉关系、讲人情，还有些人粗暴执法，执法人员殴打伤人。表现出执法弊病和缺陷。法律意识相对薄弱，不能自觉遵法守法城市普法并不全面监管力度、执法力度不够强（二）存在这些现象的原因（三）一些建议

1.执法者自身加强政府和执法部门自身的建设执法人员在执法中要文明执法实行城管综合执法借鉴国外的经验，加大处罚力度(新加坡、德国)第一节城市管理法制概述2.市民方面展开法制文化宣传、普及教育，提高大家对法制的认识，完善社会公众的法律意识，政府还要充分调动社会公众的参与意识、民主意识，设立一些群众、社会监督部门，实现政府与公众法律意识的共同提升。第一节城市管理法制概述暴力抗拒城管执法事件何以屡屡发生？近日有多起关于暴力抗拒城管执法事件的报道，现摘录两起，一起是石家庄市城管大队遇到了建队十年来最为严重的一次恶性暴力抗法事件。该大队六中

队中队长杨存海被蓄意报复的不法商贩何振东连桶4

刀，造成胸部，臂部和腹部血管多处破裂，生命垂危。另一起是甘肃省天水市北道区城建监察大队队员张宏良

因严格执法竞被违章者及其亲友殴竹，张宏良面部、颈

部大面积抓伤，当场吐血。事实上，全国各地城管执

法队伍无一例外地都遭遇过暴力抗法事件，违章者以暴力抗拒城管执法绝非个别现象，而是带有普遍性的问题。第一节城市管理法制概述城市管理的根本目的是为广大市民营造良好的生活空间，城管人员是城市秩序、城市环境的维护者，他们的工作理应得到人们的尊重和支持。但事与愿违，他们在依法履行职责的同对，却不得不忍受人们的误

解、违章者的侮辱、谩骂甚至殴打。上述两起事件就是

其中较为突出的例子。那么，为何屡屡发生暴力抗拒城

管执法事件呢？笔者认为，原因主要有三个方面：第一节城市管理法制概述一是城管工作的性质及现实环境决定了城管执

法不可避免地处于诸多矛盾的风口浪尖。

当前，我国改革开放和社会主义现代化建设进入了新的发展阶段，在这样一个大变革、大转型时期，人们思想观念的转变需要一个过程，各方面利益关系也在不断调整，由此产生各种矛盾，加之城市化进程加快，大量外来人员涌入，城市人口高度密集，难免良芽

混杂，泥沙俱下，在这种背景下，城管执法队伍作为城

市管现的前哨部队，不可避免地要触及不同群体利益，面对形形色色的人和事，一些被管理者不能正确处理个人利益、局部利益与城市整体利益的关系，法制观念

淡薄，对生存现状有种种不满，当他们被处罚时，往住

把城管执法人员当作发泄对象，采取过激行动，纠缠，

围攻甚至殴打执法队员，这是屡屡发生暴力抗法事件的主要原因。第一节城市管理法制概述二是市民对诚管工作缺乏理解和支持。

一方面，我国社会主义法制建设尚处于初级阶段，

市民的城市意识欠缺，法律意识不强、总体素质不高，

对违反城管法规行为的认识仍停留在较浅层次上；另一方面，市民一般对受处罚的述章者抱有同情心理，而

少数城管人员又确实有粗暴执法、以罚代管甚至违法

执法的行为、严重影响队伍整体执法形象。因此，当违

章者或作出可伶状，或无赖撒泼，阻挠执法时，围观群

众在情绪上大都倾向于支持违章者，这就助长了违章

念的抗法气焰，若有居心不良者煽风点火，使事态进—

步扩大，就可能酿成暴力抗法事件。第一节城市管理法制概述三是公安部门对暴力抗法行为的打击力度亟待加强。

城管人员是国家工作人员，任何人以暴力阻碍国

家工作人员依法执行公务，即构成妨害公务罪，依照

（刑法》第一百五十七条规定，犯妨害公务罪，应处以3年以下有期徒刑、拘役、罚金或者剥夺政治权利。如果

焰动群众以暴力手段阻拦执法人员执行公务．即构成

煽动暴力抗拒法律法规实施罪，依照《刑法》第二百七

十八条规定，应处3年以上7年以下有期徒刑，拘役或者

剥夺政治权利；造成严重后果的，处3年以上7年

以下有期徒刑，如上述事侧情节恶劣、性质严重，可认定肇事者暴力抗法事实清楚，已构成妨害公务罪，应及

时以刑事罪案立案侦察，依法严惩，但公安部门在处理

此类事件时，往往适用注律欠妥，打击力度不够。应该指出的是，有的暴力抗法者正是“两劳”释放人员，治安

处罚无异于隔靴搔痒，难让其有切肤之痛，对其他持观

望态度者之不能起到警示作用。第一节城市管理法制概述在我国社会主义民主与法制不断健全的今天，暴

力抗法行为对执法人员的生命安全构成了威胁，严重侵害其执法权益，阻碍城管法律，法规的贯彻实施、因此，笔者建议：第一节城市管理法制概述—、强