欧盟教育与培训政策的演变及其影响

欧盟教育与培训政策的演变及其影响

在教育和职业培训领域，欧盟的政策和影响经历了一个自下而上的发展过程。从很小的时候开始，它经历了一个发展的过程。1957年的《罗马条约》首次就欧盟在职业培训方面的职责做出了重要规定,而从此开始欧盟在教育与职业培训领域的职能就得到了不断地发展,国家间合作也不断增加。本文将这个发展历程划分为三个时期,即:《罗马条约》(TreatyofRome)后时期、《马斯特里赫特条约》(TreatyofMaastricht)后时期以及《里斯本总结》(LisbonConclusions)后时期,并分别概述和评论了每一个时期内欧盟教育和培训政策的法律基础、指导原则、主要执行方式和对成员国的教育和培训系统的影响。本文在相关章节中用图示(图1,2,3)概括了在每一个时期中主要欧盟政策的模型。《罗马条约》后时期(一)“基本原则”的法定性明确欧盟的前身—原欧洲共同体(EuropeanCommunity,简称欧共体)的法律基础来源于三个条约:被称为《巴黎条约》的1951年《建立欧洲煤钢共同体条约》(ECSC),和被统称为《罗马条约》的1957年《建立欧洲经济共同体条约》(EEC)以及《建立欧洲原子能共同体条约》(Euratom)。由这三个条约建立的三个共同体在1967年由《合并条约》合并为欧洲共同体(EC),并在1993年成为欧洲联盟(EU)。在本文所讨论的不同时期内,本文将使用该组织在相应时期内的名称。尽管这些条约没有明确地涉及普通教育,其中的一些条款却提到了职业教育与培训。其中,《建立欧洲经济共同体条约》的第128条作出了关于职业教育与培训的最重要的一项规定。在此条规定中,欧洲经济共同体同意为在此领域内达成一个共同政策而由其理事会(也就是现在的欧盟理事会,也称欧盟各国部长理事会。是欧盟的正式机构之一,负责日常决策并拥有欧盟立法权。其会议由各成员国派出负责该会议议题的一名部长参与,并代表其国家政府)制定一些关于共同职业培训政策的“基本原则”(generalprinciples)。为执行这条规定,欧洲经济共同体理事会在1963年为设立一个共同职业教育与培训政策而制定了十条基本原则。这些基本原则包含了欧共体所做出的为“给所有人提供接受适当培训,以使其能够自由选择工作和工作地点并且达到更高层次的就业”的承诺。然而这些仅仅作为“指导方针”(Guidelines)的基本原则的法律地位受到了质疑。尽管这些原则是以“决议”(Decision)的形式被欧共体理事会提出的,大多数成员国认为它们并不具有法律约束力。而在普通教育方面,三个建立欧共体的《条约》并没有赋予欧共体任何明确的职能,也就是说,在此领域内没有任何明确的法律基础。然而,欧洲法院(EuropeanCourtofJustice)在80年代的一些裁决和决议中对《建立欧洲经济共同体条约》的第128条的解释却扩展了欧共体的职权范围。欧洲法院认为,在该条约所约定了的职业教育与培训领域内,欧共体有权立法或制定约束性的法规。此外,欧洲法院还进一步将高等教育理解为职业教育与培训的一部分,例如在1985年的Gravier诉比利时列日市(CityofLiège)一案中,欧洲法院指出,任何形式的教育,“不论学生的年龄或培训的层次,只要其为了特定职业、行业或者就业准备资质……即使其培训计划包括普通教育的元素,其仍然是职业培训”。(二)“职业教育论”的引入根据《罗马条约》建立的欧洲经济共同体是一个主要致力于经济合作和使劳动力自由流动的经济机构,而职业教育与培训的政策仅仅是被视为一个鼓励工人流动的工具。一些观察家将欧共体从其诞生到70年代中期这段时期描述为“商人的欧洲”,而卢比奥认为1974年教育委员会的成立则标志着“教育的欧洲”时期的开始。1973年的《为了共同体的教育政策》报告明确地指出普通教育和职业教育的区分是在两个领域内形成共同政策的主要障碍:“不管在任何层次,现在已经没有任何好的职业教育不包括一个合理的普通训练,也已经没有任何好的普通训练是和具体的操作以及实地的工作没有任何联系的”。当时的经济压力使得普通教育和职业教育间的新关系成为可能。“职业教育论”的概念开始主导欧共体委员会的教育政策的议程。指导成员国间教育和培训合作的另一个无形的原则是被称为“欧洲维度”(EuropeanDimension)的概念。这个被看作是教育和培训合作的总体目标的概念的目的是给欧洲的年轻人灌输一个欧洲身份。然而,“欧洲维度”的知晓和执行情况并不理想。(三)“欧洲维度”的产生因为大多数成员国并不认为十条基本原则具有法律约束力,在欧共体内职业教育与培训领域内的合作非常有限。这种情况一直到70年代初才有所改变,在那时因1973年石油危机而引发的经济大萧条导致了遍及欧洲的年轻人失业率的增长。对当时大多数年轻人在达到或未满16岁时离开学校后,未持有任何正式的职业资格就进入劳动市场的事实的认识,导致了政策制定者们对不仅仅是在国家层次,还在共同体层次的职业教育与培训的作用的重新思考。欧共体于1974年设立了教育委员会,普通教育领域的合作也由此开始。这个新组织的成员包括各成员国的教育部长以及欧共体委员会(EuropeanCommission)。该教育委员会在制定1976年《教育行动计划》中发挥了作用。该《行动计划》委托欧委会组织教育专家意见的交流以及开展试验项目以研究促进由学校向工作转变的途径。这个《行动计划》的重要意义并不在于达成这些谨慎、容易达到的目标,而在于其通过欧共体理事会首次将教育作为一个政策领域的地位合法化了。欧洲法院在80年代对相关条约的解释鼓励了欧共体委员会和理事会自80年代中期起在所有的教育领域组织新一轮的项目和计划,其中包括Comett(技术教育和培训),Erasmus(大学生流动)和Lingua(外语学习)等。在职业教育与培训领域的计划包括Petra(对年轻人的职业培训和为他们做的成人生活以及工作生活的准备),Eurotecnet(欧洲培训技术网络)和Iris(女性培训计划)等。图1显示了《罗马条约》后时期欧共体的教育和培训政策的模型。在职业教育方面,欧共体在有争议的基础上开展了一些有一定意义的活动。经济合作的需求成为了进行这些活动的理由。在普通教育方面,尽管没有一个明确的法律基础,通过将高等教育理解为职业教育与培训一部分,再加上“职业教育论”的概念的支持,欧共体还是在70年代中期开展了一些小规模的活动。“欧洲维度”的概念过于薄弱而不足以为数量上不断增加的计划与项目提供有力的基础。总体来说,由于欧共体开展的项目的谨慎性以及零碎性,再加上由于缺乏法律基础而导致成员国选择性地理解和执行欧共体政策,欧共体在这一时期的政策在各成员国的教育和培训系统上的影响是非常有限的。《马斯特条约》结束时(一)第一次关于普通教育的规定如前文所述,成立欧共体的几个《条约》对教育和培训的相关规定词句含糊,进而导致欧共体的活动越来越受到成员国对相关条款的不同理解的负面影响。1993年生效的被称作《马斯特里赫特条约》的《欧洲联盟条约》(TreatyonEuropeanUnion)不但涉及了职业教育与培训,还首次非常明确的涉及了普通教育。与《罗马条约》相比,《马斯特里赫特条约》极大地增强了欧共体的职能。在职业教育与培训方面,《建立欧洲经济共同体条约》授予欧盟理事会“制定基本原则”的权利,而《欧洲联盟条约》则允许欧盟理事会“采取帮助实现本条款所确定的目标的措施”(粗体为本文作者所注)。这些“措施”可以被理解为“有法律约束力的法规、指示和决定,或者无约束力的建议和选项”。在普通教育方面,1957年的《罗马条约》和1986年的《单一欧洲法案》均没有明确涉及普通教育,而《马斯特里赫特条约》则对此做出了规定:“共同体应通过鼓励成员国间的合作及在必要的时候支持并补充它们的活动,帮助质量教育的发展”。然而,一些评论家认为,《欧洲联盟条约》的第126与127条仅仅是支持了欧共体委员会和理事会在70和80年代已经在实际上承担了的职能。(二)“教育合作条款”的提出,“欧共体的教育尽管《欧洲联盟条约》的第126与127条区别对待了普通教育和职业教育,两个条款的结构却非常类似并且陈述都极为谨慎。两个条款都明确地指出其不包括“成员国法律和条例的任何一致化”,并且都指出欧盟“完全尊重成员国在制定教学内容和教育体制组织方面的责任”。这些条款将辅助性原则(principleofsubsidiarity)和文化自治(culturalautonomy)应用到了教育上。根据辅助性原则,欧共体的职责完全被限制在《欧洲联盟条约》所明确授权的领域,并且“只有在拟议中的行动目标成员国没有充分能力予以完成,而出于拟议中的行动的规模和效果的原因,共同体能更好地完成时,才由共同体采取行动”(《欧洲联盟条约》第3条B款)。而文化自治则明确地强调欧盟对成员国应“尊重它们的国家和地区多样性”。在《欧洲联盟条约》中清楚地表明其并不谋求一致化似乎是为在《条约》中加入教育条款而付出的代价。有一些成员国对于在《条约》中加入教育条款所带来的后果感到非常担忧,“德国和英国尤其害怕,如果《条约》中包含了教育,逐渐扩大的欧共体的权利将使得国家或地区丧失职能与权利”。(三)欧盟的教育和培训计划在整个90年代,欧盟延续了它的“项目方针”,通过提供项目经费开展了一系列合作,并在教育与培训方面在一定程度上达到了趋同化。职业教育与培训方面的达芬奇(LeonardodaVinci)项目与普通和高等教育方面的苏格拉底(Socrates)项目于1995年启动,于90年代设立的泛欧大学教育交流计划(Tempus)也遵循了项目方针。在90年代后期,欧盟在一个矛盾的情形中设立了诸如信息技术和流动性的计划。这个矛盾的一方面是需要建立一个协调、统一的教育与培训系统的压力,而另一方面则是成员国对于其自治权的坚持。通过提高欧盟公民的流动性,欧盟给成员国增加了让教育和培训系统应对人员流动的压力。在法律基础的变化上,欧盟政策的模型也发生了变化(如图2所示)。在普通教育方面,《欧洲联盟条约》的第126条扩展了欧盟政策制定者的政策范围。在职业教育方面,《欧洲联盟条约》的第127条阐明了欧盟政策的法律基础,也鼓励了欧盟委员会启动一些新的以及更全面的计划。欧盟委员会为鼓励成员国协调其教育和培训政策而不断地增加金融激励,并利用当时正在进行的经济整合的进程来使其正当化,而成员国却同时利用辅助性原则来确保其自治权。《门徒总结》结束阶段(一)《乙丑总结》提出的“联盟化”目标和目标的明确,为欧盟教育与培训政策的合作奠定了基础2000年3月,在葡萄牙首都里斯本(Lisbon),欧洲理事会(EuropeanCouncil,也称欧盟首脑会议,由成员国国家元首或政府首脑加上欧盟委员会主席组成,负责推动制定欧盟大政方针。不应与欧盟的正式机构、拥有欧盟立法权的欧盟理事会相混淆)为欧盟制定了新的战略目标:“成为在经济上可持续发展并拥有更多更好的就业岗位以及更强的社会凝集力的,世界上最具竞争力和活力的知识型经济体”。在教育与培训等政策领域,欧盟采用了新的被称为“开放式协调”(OpenMethodofCoordination)的政策制定机制来发展新的目标。这种机制考虑到并且尊重成员国间多样性的存在,不在欧盟层次制定有约束力的法规,而是由各个成员国在广泛讨论的基础之上达成共识,以依靠形成文字的定期报告或指导性文件、互相交流、以及成员国国内立法等方式,实现其所设定的目标。里斯本会议形成了简称《里斯本总结》的《里斯本欧洲理事会主席总结报告》,而基于此文件的政策发展被称为里斯本议程(LisbonAgenda)。为了达到其所设定的在2010年之前成为“世界上最具竞争力和活力的知识型经济体”的目标,里斯本议程为不同的政策领域制定了明确的目标。在教育和培训领域,其制定的目标包括增加投入、将只有初级中等教育学历的年轻人人数减半、制定终身教育中的基本技能、在职业资格以及学习经历的认可中增加透明度、以及建立一个统一的履历表格式等。从《里斯本总结》的雄心及其到目前为止产生的效果来看,里斯本议程可以被认为是欧盟教育与培训政策的一个转折点,其开启了被称为教育与培训政策“联盟化”(unionization)的新发展历程。这种教育与培训政策“联盟化”的目的是制造一个欧洲教育区(EuropeanEducationalSpace),然而这个目的却明显是与欧盟的法律基础相悖的。《马斯特里赫特条约》明确地表明其不谋求任何在教育和培训领域的一致化,因此里斯本议程自然而然地寻求了政府间活动和协议的支持。例如在1999年,包括欧盟成员国与非成员国的29个欧洲国家签署了旨在建立一个欧洲高等教育区的《博洛尼亚宣言》,而后在2002年31个欧洲国家又签署了旨在加强职业教育与培训方面合作的《哥本哈根宣言》。值得注意的是,由于这些政府间协议并不是欧盟框架内的法律,严格来说它们并不具备法律约束力。《里斯本总结》在教育与培训政策领域赋予了欧盟一个新的、更大的授权,也创造了一个新的政府间谈判的推动力。通过扩展《马斯特里赫特条约》中所制定的合作的法律基础,以及通过将欧盟外国家纳入合作计划,欧盟的政策制定者们给一些在80和90年代失败了的教育和培训目标赋予了新的生命力。(二)未来的目标的详细标准是一致原则的制度基础经济竞争力的概念是里斯本议程背后的推动力。经济上的压力实际上帮助了欧盟内支持在教育和培训领域实施更紧密合作的声音。国际市场中加剧的竞争、欧盟的主要竞争对手(例如美国与日本)所遇到的知识型经济的挑战、以及中国作为一个领先的制造业国家的出现,使得上述的教育与培训方面的政府间协议成为可能。而欧盟则利用这些协议发展了趋同化的新计划。为了达到在经济竞争力上的目标,欧盟确定了一些对确保迅速达到里斯本议程所设定的目标有重要意义的政策领域,包括就业和社会政策、内部市场政策、财务政策、以及宏观和微观经济政策等。这些政策领域当然也包括成员国的教育与培训系统。《里斯本总结》也主张(不仅仅是在教育与培训方面的)以开放式协调的方法作为“获得更大的趋同化的手段”。这种开放式协调的方法使得欧盟可以为成员国制定政策的指导方针以及执行政策的时间表,同时还可以使用指标和基准(indicatorsandbenchmarks)来比较成员国以及世界主要竞争对手的表现,并通过定期监测和成员国互相评估来考核成员国的进展情况。这个方法实际上“抹除”了辅助性原则。在《马斯特里赫特条约》的第126和127条仍然代表着欧盟在教育和培训领域活动的最终法律基础的情况下,《里斯本总结》所期望达到的一致化的程度和辅助性原则之间存在着矛盾的关系。《里斯本总结》的一个主要特点是其希望教育和培训方面的发展和进展更加切实。欧盟委员会和理事会在2002年共同制定了《关于跟踪欧洲教育和培训系统的目标的详细工作计划》,该《工作计划》不仅为欧盟在教育和培训领域的议程设定了更加详细的目标,而且为达成这些目标和制定测量进展的标准设立了里程碑。有评论者认为,在欧盟层次使用一系列的指标来测量国家教育政策的成果,其意图实际上是“做一个国家间的排名”。该《工作计划》在附录部分提供了一些数据表格的例子,这些表格在一些目标上比较欧盟的平均值、三个最佳欧盟国家的平均值、和美国以及日本的值。该工作计划所采用的这个方式的影响不应被低估,这种建立“可比较的指标”应被认为是规划教育政策的一个强有力的方法。概括来说,2002年的《工作计划》可以被看作是在面对经济全球化的挑战的情况下,在教育和培训领域实施《里斯本总结》和更进一步的欧盟整合的第一步。对初等和中等教育来说,这个实施行动是前所未有的。在这之前,在欧洲整合项目的历史上,成员国从来都没有愿意在此领域放弃任何程度的自治。而如今的开放式协调方法则导致了成员国在一些方面丧失了自治。(三)核心欧洲的计划及其进展里斯本议程引发了大量的活动,这些活动中有些是强化了80或90年代开始的项目,有些则是涉及了全新的合作领域。在《里斯本总结》后时期,欧盟各组织机构在教育和培训方面的工作很大一部分都放在制定目标和对进度的定期检查上。所有相关的欧盟组织机构都编写了大量的各种材料,而这些材料主要都是制定各种指标,以及详细地说明测量达到《里斯本总结》和2002《工作计划》所设定的具体目标的进度的方法。例如,在2003年5月,理事会为2010年教育和培训制定了5个基准目标:●将工作年龄的成人人口中参与终身学习的人口比例提高到至少12.5%●将中学毕业后立刻进入工作的学生比例降低到不超过10%●将15岁人口中低识字率人口的数量降低至少20%●将22岁人口中完成了高级中等教育的人口比例提高到至少85%●将数学、科学与技术专业的高等教育毕业生人数提高至少15%.在2003年11月,欧委会在一份《委员会通讯》中考核了成员国在以上5个基准指标上的进度,并总结道:“欧洲所有国家都在调整它们的教育与培训系统以适应知识型社会和经济的需要,但目前所进行的改革仍不足以应付挑战,改革进展的速度也无法使欧盟达到所设定的目标”。该《通讯》还将职业教育与培训描述为“缺乏质量和吸引力”。在这份文件中,欧委会建议加强对成员国的评估工作,并要求成员国每年都递交一份它们在里斯本目标上的进展情况的报告。在职业教育与培训方面,欧盟委员会和理事会也采用了与其在普通教育方面采用的相似的政策进程,在《哥本哈根宣言》的总体目标的基础上制定了详细的目标。这包括为比较欧洲国家在职业教育与培训方面的成果而开发的指标和制定的基准。在2004年4月到10月间,一个由欧洲众多研究机构和专家组成的联盟(全称TheLisbon-to-Copenhagen-to-MaastrichtConsortium,以下简称马斯特里赫特联盟)受欧盟委员会教育与文化总司的委托,对欧洲国家在一些职业教育与培训方面的指标上的进展进行了考核,并对每个国家编写了“确定各国职业教育与培训系统迈向里斯本目标和优先基准的进展情况”的报告。该报告指出北欧国家在《哥本哈根条约》制定的目标上进展得最多,而被称为“核心欧洲”以及地中海的成员国则只有很少的进展。除了开发指标和考核进展之外,欧盟在教育和培训领域也同时开展了大量的活动。“项目方针”仍然在被使用着,例如苏格拉底项目、达芬奇项目以及泛欧大学教育交流计划仍为主要的项目。而之前的普通教育和职业教育与培训之间的区分已不复存在。欧盟设立了新的终身学习计划,并将所有教育阶段的项目都整合到这个终身学习计划中,包括学前至中等学校教育(Comenius)、高等教育(Erasmus)、职业教育(LeonardodaVinci)、以及成人教育(Grundtvig)的项目等。该计划明确地提及了里斯本目标以及博洛尼亚和哥本哈根进程,并为这些各阶段的项目设定了明确的目标,例如:●在该项目的时期内使至少300万学生参与联合教育活动(学校教育)●在2012年前帮助流动性项目的参与人数达到300万(高等教育)●在该项目结束前将在企业实习的人数提高到每年8万(职业教育与培训)●在2013年前支持每年7000名参与成人教育的学生的流动(成人教育)。在《里斯本总结》后时期,欧盟政策的模型建立于受到全球经济竞争力的概念推动的政府间的法律基础之上(如图3所示)。毫无疑问,开放式协调的方法和其对考核和质量控制的强调给欧盟在教育和培训领域的政策增添了新的权利。欧盟在教育和培训领域的活动涉及了比以往更多的方面,并且因为新的政策有着更大的雄心并且包括了可测量的进展指标以及时间表,这些新政策能要比以往的政策更加有效。而自始至终存在的竞争力的概念也影响了欧盟在国家教育和培训系统的活动。因此,里斯本议程能够在实际上回避辅助性原则,将欧洲的教育和培训系统在一定程度上趋同化。欧盟的职业教育发展取向不可否认的是,自《罗马条约》后