新制度视角下烟农专业合作社的发展困境与对策

新制度视角下烟农专业合作社的发展困境与对策

作为一种新型的投融资领域，农民专业协会能够有效克服家庭承包经营制度下土地分散化、规模不经济等弊端，提高农民的组织水平，引导农民有序参与市场竞争。这一属性也决定了农民专业合作社在一些近乎完全竞争的农产品市场(如蔬菜、果品)具有较高的竞争优势与组织效率。因此,农民专业合作社发挥作用更多是在销售领域,解决的是农产品“卖难”问题。但对于一些近乎买方垄断的农产品市场,如“两头垄断”(上游计划生产、下游买方垄断)的烟叶生产领域,农民专业合作社是否能发展?应该如何发展?引起了烟草行业国及学术界的普遍关注。将烟农专业合作社作为一种制度创新,运用新制度经济学关于制度需求与供给的理论,从实现制度供需平衡的角度对烟农专业合作社进行理论上的论证,从而为烟农专业合作社进一步发展提供理论指导与路径选择,这无疑具有重要的理论价值与现实意义。1烟农专业合作社王丰、唐新苗以美国烤烟合作社、美国白肋烟合作社为例,指出美国烟叶生产虽然以家庭农场为主,但是烟农专业合作社经过多年的发展,已经从最初的提高烟叶价格、获取信贷支持的功能定位发展成为集生产、加工、销售、流通为一体的综合实体,在烟叶生产中发挥重要的作用。浙江大学CARD中心-贵州烟草公司联合课题组研究指出,同处东亚文明、地少人多的日本,其由全国烟草耕作组合和21个地方耕作组合组成的烟农专业合作组织体系,在解决烟叶生产技术难题、推动烟叶生产科技进步、确定烟叶种植面积与烟叶价格方面同样发挥了不可替代的作用。就我国烟农合作社发展而言,尽管“烟叶协会→烟叶土地股份合作社→烘烤专业合作社→烟农专业合作社”的发展脉络在烟叶生产近30年的发展历程中或隐或现,但是自2007年以来,随着现代烟草农业建设的不断推进,烟农专业合作社已经成为烟叶生产与服务的重要组织形式。董岩,吕杰等构建了包括烟草公司和烟农在内的博弈模型,通过烟草公司引导与不引导、烟农参与与不参与的成本—收益比较,得出(烟草公司领办,烟农参与)是纳什均衡策略组合,得出烟草公司引导烟农专业合作社建设是符合生产力发展要求的,是符合烟草公司和烟农双方利益的。董岩,韩晓燕等以辽宁为例,指出烟农专业合作社在其发展过程中面临烟叶生产的特殊性,土地分散化,烟叶价格、流通及政府态度的制约,组织建设不成熟,烟农素质不高等方面的制约,因此,发展烟农专业合作社,必须注重土地流转、制度建设、组织建设、烟农培训等。黄祖辉和邵科指出对于烟草这种买方垄断的农产品市场,烟农专业合作社有助于改进初级农产品市场不完全竞争的态势,增进烟农进行博弈与谈判的能力,进而促使烟草部门很好的把握收购眼光,制定更好的扶持政策,提供更多的专业化服务和提高烟叶收购价格等,烟农专业合作社事实上起到了一个“竞争尺度”的作用。湖北省现代烟草农业生产组织与服务体系研究课题组以湖北利川现代烟草农业生产合作社为例,探讨了烟农专业合作组织在组织程序、性质定位、组织规模以及组织资源方面的特殊性,指出根据现代烟草农业生产合作社的核心职能,烟农专业合作社本质的职能定位应为烟草行业“车间前置”。综上所述,目前烟农专业合作社研究表现出以下几个特点:一是研究范围较狭窄,主要停留在国内外烟农专业合作社发展历程、功能定位、存在问题、重要意义等方面,缺乏进一步深入的研究;二是大多数研究都是立足现实案例,缺乏相关理论的支撑与论证。2新制度经济学视野下的制度创新供给制度创新(InstitutionalInnovation)是指在人们现有的生产和生活环境条件下,通过创设新的、更能有效激励人们行为的制度、规范体系来实现社会的持续发展和变革的创新。制度创新的结果将直接促进新知识的积累、社会资源的合理配置以及社会财富的不断涌现,并最终推动社会进步。根据新制度经济学的相关理论,当原有的制度安排使得相关利益主体无法进一步获得“潜在利润”,此时,产品和要素价格、宪法秩序、技术、市场规模等因素的变化,就会催生制度创新的需求,同时,由于获取“潜在利润”的比例或权重不同,不同利益主体对制度创新的需求程度也不同,参与制度创新的积极性也不同,从而裂生出制度创新的初级行动群体、次级行动群体、第三方行动群体,同样,现有的制度安排下,知识的积累、预期成本的估量、技术水平的提高等都孕育着制度创新的供给。当预期内过渡性制度与新制度的总纯收益之和大于原制度总纯收益与制度创新成本之和时,制度创新就会发生(分析框架见图1)。3地方政府、合作社领办人员对于烟农专业合作社而言,根据烟叶生产各环节的参与情况可知,其利益主体主要包括:烟农、烟草公司、地方政府、合作社领办人员。从制度需求的角度看,由于烟叶生产的买方垄断性,产品和要素价格变化由政府掌控(具体是国家发改委与国家烟草专卖局),并不经过市场供需调节,具有相对稳定性与连续性,不会产生“潜在利润”,也不会催生制度创新的需求,因此,烟农专业合作社的需求主要来自以下几个方面:3.1规模化种植程度不断提高以我国土地分散程度最为严重的贵州为例,随着现代烟草农业的发展,烟地流转的加速,烟叶生产的规模化种植程度越来越高,户均种植规模已从2004年的0.337hm2,上升到2010年的1.247hm2,原有的自给自足式的服务方式已经不适应规模化种植的需求,从而催生出专业化服务的需求。因此,以提供专业化服务为主要业务的烟农专业合作社就有了存在的必要与发展的空间。3.2贵州农村产业转型升级的需求同样以作为我国第二大烟叶产区的贵州为例,随着沿海经济的发展以及烟叶比较效益的相对低下,越来越多的农村劳动年龄人口选择外出打工或者流入城区从事第三产业,贵州农村净流出省外人口从2000年的231.22万,上升到2010年的610万,按照常住人口的统计口径计算,每年相当于减少了一个中等县。在贵州烟叶产量依然保持高速增长的前提下(从2005年的593万担,上升到2010年的702.88万担),烟叶生产只能由留守的劳动年龄人口以及老弱妇孺来承担,从而必然催生专业化用工的需求。因此,以提高烟农组织化程度、组织开展专业化用工为重要职能的烟农专业合作社就具备了市场的需求与发展的基础。3.3形成牌规模格局随着烟草行业“532”、“461”品牌战略的实施,到2015年,卷烟品牌将进一步调整为20多个,大企业、大品牌规模格局正在形成。品牌结构的调整必然催生高质量烟叶原料的需求,但是传统的“小农生产、分散种植、粗放经营、人畜作业”烟叶生产方式显然是无法满足高质量烟叶原料需求的,只有构建以种植专业户、家庭农场、种植专业合作社为生产主体的生产组织体系,以服务型烟农专业合作社为核心的专业化服务体系才能满足卷烟工业品牌调整对于高质量烟叶原料的需求。3.4烟农专业合作社组织需求的“三大路径”为随着2007年7月1日《中华人民共和国农民专业合作社法》的正式实施,农民专业合作社的市场主体地位得以正式确立,各种国家、省级、地方层面法规、条例、指导意见、示范章程的颁布,构建了较为完善的合作社法制体系,也为烟农专业合作社发展提供了制度的保障。在此背景下,大农业领域农民专业合作社的飞速发展也为烟农专业合作社提供了可借鉴的模式,催生了烟农专业合作社的组织需求。此外,随着现代烟草农业的不断推进,各种专用、通用农机具的大量采用,烟叶管理信息系统、电子合同等的不断应用,烟叶生产机械化水平、信息化水平不断提高,在原有小农生产的组织方式无法承载起新技术应用的前提下,必然催生了组织形式变革的需求。由此可知,在烟叶生产领域,市场规模(主要是专业化服务、专业化用工、高质量烟叶原料需求)、宪法秩序、技术水平等因素的变化已经催生了制度变革的“潜在利润”,需求最为强烈的相关主体(种植专业户、家庭农场、种植专业合作社)事实上已经承担起制度创新“初级行动群体”的角色,烟农专业合作社已经具备了产生与成长的制度土壤。4发展规律的内生制度需求任何制度变革与创新,除了需要有适应自身发展规律的内生制度需求,还要有适合组织形式发展的外部环境与制度供给。就烟农专业合作社而言,影响其制度供给的因素主要有:4.1是否需要新增国有资产,是烟草行业发展的内在要求。国近年来,烟草行业出于承担起国家“工业反哺农业、城市支持农村”的战略方针和建设社会主义新农村重任的需要,不断加大烟叶生产投入力度,每年投入近100亿资金用于烟水、烟路、育苗工场、烘烤工场等基础设施的建设,而如何有效地利用与管护这些资产,真正实现“反哺烟农、造福烟区”的目的,保证国有资产不流失,是摆在烟草行业面前的难题。相比于村委会、农村集体经济组织等传统组织,烟农专业合作社由于管护主体相对明确、受众较为广泛、反哺效果明显,而能够有效承担起这一责任,因此,得到了烟草行业的大力扶持。4.2“潜在利润”农业社区合作社的成本构成这是一个动态博弈的过程,通过烟农专业合作社的组建,相关利益主体能够获取“潜在利润”———以远低于市场价的成本价来获取专业化服务、按交易额获取盈余返还、专业化分工与服务所带来的成本节约等,但是同样也要承担起外部交易内部化所带来较高的管理成本、组织成本,而且,我们知道,由于农民专业合作社特殊的组织目的,这一成本是不可能消除的,因此,只有烟农专业合作社制度创新所带来的“潜在利润”达到或者超过由此而产生的成本时,烟农专业合作社才可能发生。而随着户均种植规模的不断提高、农村劳动力不断转移、技术水平不断提高,作为初级行动群体的生产主体,对于成本的预期显然已经达到或者超过了这一临界状态。4.3烟农专业合作社建设主要表现在:一是合作社法制建设的不断完善既催生了烟农专业合作社发展的制度需求,同时又为其发展与成长提供了良好的外部环境与制度土壤;二是合作社普法教育的不断普及,大农业领域合作社的示范带动,为烟农专业合作社建设提供了可资借鉴的模式;三是生产主体、职业烟农的培育为烟农专业合作社发展提供了人才积累。以贵州为例,2010年全省共签订生产主体14.1万个,其中种植专业户、家庭农场,种植合作社三类共9.624万个,占生产主体的68.3%,相比于传统烟农,这些职业烟农往往具有较高的市场意识,并掌握一定的现代经营管理知识,从而具备组建烟农专业合作社需求及能力。由此可知,上层决策者的净利润、预期成本、宪法秩序与知识积累的变化,已经孕育着烟农专业合作社产生与发展的制度供给,在生产主体专业化服务需求的推动下,烟草行业实际上已经承担起制度创新的“次生行动群体”角色,并通过大力引导与扶持来推动烟农专业合作社发展。5制度创新的供给新制度经济学的理论表明,制度创新最初总是源自制度需求,但是制度供给却未必总与制度需求同步,制度供给的特殊性———它是在既定的制度遗产、制度结构和制度环境中实现的,使得制度供给面临众多不同的约束。在中国的制度环境下,同样也要看到,即使有了制度创新的内生制度需求,但是由于上层意志的偏好,往往导致过度的制度供给,由此而带来的负面效应反而使制度需求无所适从,如果不能及时找到供需均衡的着眼点,制度创新很可能因此而退出历史舞台。对于烟农专业合作社而言,就面临这样的双重困境。5.1烟农专业合作社发展现状这种情况在我国土地分散程度较高的烟叶产区,如云、贵、川、湘山区较为普遍,这些地区在烟农专业合作社制度创新的供需方面往往表现出以下特点:(1)统计数据显示这些地区烟叶种植户均面积大多会大于1hm2以上,但是这些数据往往具有一定的“水分”,实际上烟农为了节省烟叶种植合同签订的成本,或者烟草行业为了引导适度规模化种植,都会倾向性的选择“合同绑定”的方式来进行合同签订,从而造成户均种植规模的大打折扣,导致专业化服务需求被夸大的事实;(2)烟草行业在烟农专业合作组织的建设过程中发挥了主导性的作用,基层烟叶站副站长、综合管理员、烟站职工等直接介入烟农专业合作社担任理事、执行监事、独立董事的现象较为普遍,烟农专业合作组织一定程度上成为基层烟站的附属机构,农民专业合作社“民主管理”的原则无法体现,甚至烟农都不认为烟农专业合作社是他们自己的组织;(3)烟叶生产主体进行烟叶生产时往往忽略自己的劳动成本,但是当生产主体将专业化服务交由合作社来做,其自身的劳动力却不能实现及时的转移,从而无法体现自身劳动的价值。在此背景下,正如图2所示,尽管烟农专业合作社制定的专业化服务价格P1远低于市场价,烟农也意识到通过烟农专业合作社组织能够有效的降低烟叶生产成本,但是由于农户过小的经营规模限制了农业经营收益的绝对额,制度创新所带来的“额外利润”就相当有限,加之制度创新会增加经营成本,这样合作社对农民的吸引力就会大大降低。同样,而要想降低外部交易成本,增强合作社的市场实力就要扩大合作社规模,这就要求吸纳更多的小农户加入,从而增加组织的内部交易成本。因此,在自有劳动力基本上能够满足各环节的需求的前提下,烟农不愿把服务交由烟农专业合作社来完成。而且,一旦交由烟农专业合作社进行服务,烟农自身的劳动价值就无法得到实现,这一定程度上也抵消了成本价所带来的优惠,因此实际上,烟农对于烟农专业合作社开展专业化服务的需求仅为Q1。但就烟草行业而言,为了完成既定的目标任务,其对于推动烟农专业合作组织的热情不减,造成事实上的专业化服务供给为Q2,显然,Q1<Q2,由此而造成“需求不足、供给过剩”的困境,也即“烟草行业过度热情、烟农反应冷淡”。5.2烟农专业合作社组织的盈利空间和供给不足这种情况在我国烟叶生产规模化种植水平较高的烟叶产区,如山东、河南以及云、贵、川、湘等的平原、坝区较为普遍,这些地区在烟农专业合作社制度创新的供需方面呈现以下特点:(1)烟叶生产户均种植规模事实上已远远超过1hm2,以山东诸城为例,户均6.67hm2以上烟叶家庭农场已经成为当地烟叶生产的主导形式,规模化种植也催生了专业化服务的需求;(2)当地的经济发展水平较高,生产资料成本、劳动力成本较高,第三产业相对发达,粮食—烟叶比价,经济作物—烟叶比价普遍较高,导致烟叶生产普遍存在“用工难”;(3)具备一批懂知识、会经营、善管理的职业烟农队伍和经营管理队伍,但是由于烟农专业合作社的机制设计,导致这些能人需要付出全部的努力,但却不能分享与自己劳动所得匹配的价值返还,同样也无法阻止别人分享由其努力所获得的成果,容易陷入“集体行动的困境”,因此,“逆向选择”的存在,导致越是素质高的烟农越脱离烟叶生产,最后导致农业劳动力市场的低水平均衡,真正从事烟叶生产的依然是那些文化程度低的劳动者。在此背景下,正如图3所示,专业化服务价格P1远低于市场价的前提下,各种烟叶生产主体参与烟农专业合作社的积极性非常高,规模经济效益明显,其对于烟农专业合作社的需求为Q1,但是由于烟叶的计划生产,其只能在育苗、机耕等环节获得一定的盈利,植保、烘烤、分级环节都是零利润甚至亏损,因此烟农专业合作组织的盈利空间不够,合作社自生发展能力较弱,同时,“集体行动困境”所导致的能人效应缺失以及启动资金的缺乏,导致烟农专业合作社的供给仅为Q2,显然,Q1>Q2,由此造成“需求旺盛、供给不足”的困境,即“烟农热情高涨,能人反应冷淡”。这里要强调一点,能人效应的缺失以及启动资金的匮乏在“需求不足、供给过剩”(即困境一)的条件下同样存在,只是其影响程度没有像“需求旺盛、供给不足”(即困境二)条件下那么严重。6烟农专业合作社建设面临的制度困境上述研究表明,随着现代烟草农业建设的深入推进,农村劳动力不断转移,烟农户均种植规模、技术水平不断提高,烟叶生产专业化分工、专业化服务的需求旺盛,烟农专业合作社具备了制度创新的“潜在利润”,烟农事实上已承担起烟农专业合作社制度创新“初级行动群体”的角色。同时,烟草行业出于承担起国家宏观战略任务的需要,以及法制建设的不断健全、普法教育的普及、知识与人才的积累,同样推动了制度创新的制度供给,烟草行业已经承担起制度创新“次级行动群体”以及“大力推动者”的角色。但是,我们也要看到,由于制度需求与供给的不对等,烟农专业合作社建设同样面临“烟草行业过度热情、烟农反应冷淡”、“烟农热情高涨,能人反应冷淡”的双重制度困境。同时,尽管作为利益主体的烟草行业与烟农有着制度创新的动力,但是同为利益主体之一的合作社领办人员要么由于“逆向选择”而缺失,要么由于付出-回报不对等而流失,地方政府也由于缺乏法律依据、参与动机而在烟农专业合作社建设中“主体缺位”,因此对于下一步烟农专业合作社的发展,应该着重从以下方面努力:6.1促进土地流转,推进种植专业化各级烟草部门要积极协调地方政府,通过转包、出租、互换、转让、股份合作(土地银行