第五章-高等教育管理体制

第五章高等教育管理体制高等教育管理体制，就是指与高等教育管理活动相关的组织制度体系，它主要包括高教组织机构的设置、组织机构间的隶属关系，以及相互间职责、权限的划分等。第一节高等教育的宏观管理体制与运行机制一、高等教育宏观管理体制的模式中央集权型的高教宏观管理体制，法国为典型；权力分散型的高教宏观管理体制，美国为典型；集权与分权结合型的高教宏观管理体制，比较有代表性的是英国、德国、日本。二、高等教育宏观管理的运行机制以政府干预为主的运作方式（法国）；以社会力量为主的运作方式（美国）；以高校自主办学为主的运作方式（欧洲传统大学）。任何国家都是3方力量的结合，只是分别加以强调而已。三、我国高等教育的宏观管理体制（一）我国高等教育宏观管理体制的历史沿革1950~1958年中央集中管理；1958~1963年地方管理；1963~1966年统一领导，分级管理；1966~1978年混乱管理；1978~1995年集中领导，分级管理；1995年后两级管理，分工负责（“两级管理，以省级统筹为主”）。（二）我国高等教育的宏观管理体制改革1、管理权力下放，扩大省级部门对属地高校的统筹权。过去是“条块分割”，现在是“划转”、共建（还有合并、合作）。2、建立社会参与办学管理运行机制。组建决策咨询和审议机构；发挥社会中介组织作用；办学主体多元化。3、努力扩大高校办学自主权。第二节高等学校的管理体制和运行机制一、高校的组织特性和组织管理模式行政组织比较松散；教学与学术研究独立性较强、自由度较大；活动领域较广。西方各国高校权力结构通常划分为3种模式：欧洲大陆模式——教授权力大；美国模式——校长等行政官员权力大；英国模式——理事会权力大，校长是荣誉性职位。二、我国高校的管理体制和运行机制（一）我国高校的领导体制1、历史沿革1950~1955年校长负责制；1956~1960年党委领导下的校务委员会负责制；1961~1966年党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制；1966~1978年“革委会”制；1978~1984年党委领导下的校长分工负责制；1984~1989年党委领导下的校长负责制和部分高校实行校长负责制试点；1989年后党委领导下的校长负责制。2、我国现行高校领导体制的特点实行党委领导，强调民主集中制；校长是最高行政长官；党政分开，各司其职。该体制有利于坚持社会主义办学方向，有利于重大决策的科学化与民主化。目前高校管理体制存在问题：党政关系不明晰（如何处理书记与校长的关系是一道难题）；行政权力与学术权力交叉（官本位色彩太浓，学术本位色彩太淡）；教代会、工会权力太小；学生参与管理几乎空白。附录1：徐克谦：清晰行政——学术界线当今中国高校存在的许多问题是由于行政权力与学术权力的范围和界线不清楚而造成的，因此，与其泛泛地提“去行政化”，不如从清晰区分行政权力和学术权力的范围和界线入手。首先应在大学中明确区分学术雇员和行政雇员(非学术雇员)两个不同的系列，设定不同的准入门槛，不同的评价考核和晋级标准，不同的功能、职责和权力范围。同时两者都具有各自应有的尊严和待遇，互相尊重。更重要的是，既要尽量减少学术雇员仅因学术成就突出而被提拔担任行政领导职务的情况，也要避免行政人员因行政管理成绩突出而获得学术等级和头衔的现象，从而使行政权力和学术地位两者之间不可通兑。对于从事学校行政管理工作的学术雇员，应当在制度上规定其在担任行政领导期间不得参与职称晋级、学术评奖以及其他学术性头衔的竞争。如欲长期投身领导工作，则应承诺放弃其在原来所属学科中的学术利益，更不能以行政管理的成就作为资本，或利用所拥有的行政权力和影响力，为自己谋求个人学术发展。在政策上和制度上，应使那些为学校做出杰出贡献的行政领导获得作为职业高等教育管理专家应有的荣誉和待遇，而不鼓励那些试图通过担任行政领导职务为自己谋取在原来所在学术领域中难以获得的学术地位的人。为此，应尽量减少所谓“双肩挑”的现象。

在必须由学术雇员兼任领导职务的机构(如院、系、所)，可实行学术雇员一把手(院长、系主任、所长)短期任期制和行政雇员副手常任制相结合的方式，尽量缩短学术雇员任一把手的期限。使这些一把手职位真正成为由学术群体的代表来充任的行使学术权力的岗位，是教授专家应当轮流为学术群体承担的一种义务，而不是一种“官”位。纯学术性事务，例如招聘学术雇员、学术雇员的晋升、学术成果教学成果的评定、学术头衔的授予等等，应当由不担任行政职务的专家教授组成专项委员会来审议裁决，并且要在行政权力监督下，严格实行个人回避制度。行政领导可以召集相关的专家，组织相关的评审会议，控制相关的名额，严格监督其程序，但不得参与投票，不得发表导向性意见。

此外，从外部环境来说，应尽量减少政府行政部门主导的各种项目、评奖、评估等对大学工作的干扰，淡化所谓“政府项目’’“政府奖”在大学排行、评估以及教授职称评定、晋级中的权重。以“政府项目’’为例，政府及有关部门仅应就少数的确关系到国计民生、迫切需要有关学科专家参与研究的课题立项进行招标。对于大多数学科的学术研究，政府如欲支持，只应向大学提供一般性科研经费，

由大学内各专业的学术群体自立决定研究什么、怎么研究，同时，大学学术地位的评估，不应当以是否拿到及拿到多少“政府项目’’为重要指标，而应当把重点放在评价已完成项目的实际成果(包括非“政府项目’’的成果)的价值上，且由各学科的学术群体按照学术和专业本身的标准来进行。这样才能避免大学校长们乃至教师个人围着上级政府主管部门转、不择手段唯“政府项目"是求、只求拿到项目不专心进行实质性学术研究的现象。政府行政主管部门对取得突出成就的教师专家给予的适当奖励、授予的荣誉头衔，应当仅具有一次性效益，不得作为一种个人资本在新一轮或另一项学术性竞争中反复、循环、增值性使用。高校内一切学术性晋级和评审，都应当以实质性的学术研究成果和教学业绩为依据，并且由学术群体在不受行政权力干预、但又在行政权力组织和监督的环境下独立进行。

(资料来源：《社会科学报》2010年6月17日)附录2：袁贵仁：逐步取消行政级别和行政化管理模式

凤凰卫视记者：28日温家宝总理在线与网友交流的时候说，他觉得大学不应该设立行政级别，大家都认为现在大学教师普遍官僚化严重，您认为最近会不会出台取消行政级别的措施，或者近期有什么政策的考虑?谢谢。教育部部长袁贵仁：这位记者朋友提到昨天总理在和网友们交流时所说的话，我们看到了，也认真地学习。实际上总理的这个教育思想，不是在这次与网友交流中第一次提到，他在很多次座谈会上都反复强调了这点。我们在研究和制定教育《规划纲要》的时候，对怎么解决这一问题，也经过了深入的调研思考，提出了应对的方法思路。《规划纲要》中有一句话：“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。’’我想，这个意思是我们工作的目标，也就是说我们对总理这一指示的贯彻落实的考虑。这是目标。我们想建立起一套新的、适合学校特点的管理制度和配套政策，然后逐步取消行政级别和行政化管理的模式。行政化管理倾向有两个方面，一条是政府对学校管理的行政化倾向，另外一条是学校内部管理的行政化倾向。这两个方面是两个不同的角度。从政府的角度来说，我们在文本中设计了要适应国家行政管理体制改革的要求，因为我们现在强调转变政府的职能，明确政府管理的权限和职责，明确各级各类学校办学的权利和责任，形成不同的办学模式，避免千校一面。

这首先是要划分责任，哪些是政府的、哪些是学校的，来推进学校行政管理体制改革，对政府来说，需要做什么，我们在文本中特别强调，要改变目前直接管理学校的单一模式，改用综合应用立法、拨款、规划、信息服务、正确指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预。对学校来说，行政管理是必要的，但不必要的干预是不必要的。这是我们从政府如何更好地管理学校来考虑。从学校内部说，也有行政管理的问题，看到有的媒体上在说学校的行政管理倾向，我想这主要是高等学校更突出一些，我们在文本中提出公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制，这是我们的基本制度。同时，我们要发挥学校的学术委员会在学科建设、学术评价、学科发展中的重要作用；

我们还提出了要探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、科研和学校管理中的作用；我们还特别强调，、加强教职工代表大会、学生代表大会的建设，还要注意发挥群团组织的作用。这些都是要减少、淡化学校的行政化管理色彩，同时又要加强和完善管理。我们在大学的管理中还提出要加强章程建设，实行依法治校。章程里要明确各个方面群体的权利和应负的责任。我们强调通过章程建设，尊重学术自由，营造宽松的学术环境。我们还提出鼓励和探索建立高等学校理事会或董事会，让更多的社会人士参与学校的决策咨询，帮助学校更好地依法面向社会自主办学。应当说，这些方面都有所考虑，但这个事情像我刚才所说，要随着政府管理体制的改革，随着适合学校特点的制度和政策的健全来逐步推进。

(资料来源：《中国教育报》2010年3月1日)附录3：白云伟：“去行政化”≠取消“行政级别’’从本质讲，教育行政化是指政府行政权力过度介入教育领域，使教育相关活动偏离知识传承、科技创新、人才培养等正常运行的规律性，并过度向学校渗透造成一系列“官本位’’取向的制度规范，严重干扰了学校内部正常的领导、组织、激励、协调和控制等行政管理工作，最终制约“教、学、研’’各方相互启发、相互促进的积极性与创造性，扼杀了卓越人才培养的活力。现阶段，我国教育行政化主要有两个相互依赖的表现形式：一是政府赋予学校一定的“行政级别”，使学校成为政府机关行政序列的一个“官化”的层级；二是在给定“行政级别’’的基础上，学校内部通常又依照高、中、低三等级进行权力的再分配，形成与政府行政机关对口或对称的权力系统，对学校资源进行具体的使用和分配。

然而，一个不容忽视的问题是“去行政化’’改革，从“共识’’到目标实现，还将遇到各种现实条件的障碍。这难免使人担忧教育改革会流于形式，变相为一种‘‘有口号，无行动’’的清谈。教育改革需要一种新的综合性的制度设计，否则“在全社会都有行政级别的情况下，单独把大学的行政级别取消了，学校和社会的交流，比如资源配置、人才交流、信息沟通等等这些都将失去重要基础’’。

比如，在现行教育体制下，公立学校的办学经费主要来源于政府财政拨款，而高校还需要通过招生向学生收取一部分学费，以弥补政府投入的不足。在这样的体制下，如果只是摘除了学校的“行政级别’’，学校同其他有行政级别的社会组织在财政资金的争夺中，就可能处于不利地位。

同时，失去“官位”的不同公立高校之间以及公立高校与民营高校之间在招生竞争中也会丧失原有的行政“保护伞”，导致实际的利益冲突。再如，在信息获取上，按照我国现行的信息保密相关法律和法规，政府机关与学校之间的信息沟通或文件传递主要是按照相应的行政级别上传下达的。如果取消学校“行政级别’’，政府有关部门的某些重要文件就很难下达给学校。至少从目前看，我们不能把教育“去行政化’’的改革简单化、片面化为摘除学校的“行政级别"。实际上，如果只是取消学校的“行政级别”，或许只需政府出台一纸文件就能办得到。但如此简单的动作，根本不可能消除教育行政化的“痼疾’’。必须有一系列新的制度安排作为“去行政化’’改革的保障，否则名义上取消了的‘‘行政级别"，照样可以“阴魂不散’’、如影随形。如同在“政企分开’’的国企改制中所看到的那样，虽然名义上取消了国企的行政级别，但很多国企实际上仍然有与行政级别相对应的“影子级别”。

其实，比简单化摘除“行政级别’’更为重要的是，如何设计一套新的制度安排，以防范行政权力对教育的过度干预。这将是一项需要有高度智慧和责任感的系统工程。能不能重新建立起一套适应当代中国及地方社会经济和文化特色的、反映教育教学运行规律的制度体系，不仅是各级教育主管部门的行政能力及其使命感的反映，而且也是衡量和检验校长们是否真正具备“教育家能力’’的一项重要指标。“去行政化”的教育改革是一项复杂的系统工程，虽然主要的关一节点是革除学校的“行政级别’’，以彻底改变学校隶属政府的行政关系，恢复学校本应有的“非政府、非盈利’’社会组织面目；但在深层次上，应落脚在构建“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度上，依照相互依赖、相互促进的权利关系，而不是命令、服从的权力关系，完善组织内部各种教学关系，使师生员工的能动积极性都得到解放，使学校真正成为充满微观活力的创造主体。

要实现这样的目标，一个可设想的制度框架就是在政府和学校之间“嵌入”一些非盈利性质的社会组织，建立行政权力过度介入学校的“防火墙”，使政府和学校之间保持适当的“距离”。比如，在财政拨款体制中可以建立教育基金类组织，变政府对学校的直接注资为间接注资。这样不仅能避免将政府的教育投资责任“异化”为一种对学校的任意支配权，

并防止“跑部钱进”的官场腐败，而且还利于对学校资金的使用进行社会监督。同时，这类基金组织由于其社会性，更便于接受政府和社会各界的监督。总之，教育“去行政化’’改革是一项任务紧迫而又高度复杂的系统工程，既要“急得”，也要‘‘科学"，切忌简单化和片面化!(资料来源：《中国社会科学报》2010年4月29日)附录4朱清时：为教改种一亩试验田2010年05月06日15:08

来源：中国网

这位经全球遴选，从200多人中脱颖而出的南方科大校长表示，将争取自招高二学生参加高考

9月10日，“海选校长”朱清时从深圳代市长王荣手中接过聘书，正式成为南方科技大学创校校长。历时一年多轰轰烈烈的全球遴选终于尘埃落定，原中国科技大学校长朱清时从200多名候选人中脱颖而出，获遴选委员会全票通过，成为我国首位通过国际猎头公司全球选聘的大学校长。

朱清时临时办公桌上那个因磨掉外皮而氧化泛黄的名片夹与他的教育言论一样“扎眼”。担任中科大校长期间，他坚持“不扩招”，从2000年起，中科大每年的招生名额基本保持在1860人左右。在风风火火的各地大学城让高校的围墙拓展到数十公里甚至数百公里之外时，朱清时坚决抵制“豪华建校”，不建新校区。

从开始“一口回绝”做南方科大校长，到有信心“为中国高等教育种一亩试验田”，主张“学者治学校”，“去行政化”“去官员化”，有人期待，朱清时的试验将为中国高校改革缩短一大步。也有人怀疑，南方科大真能逃脱窠臼，改变现状。已经63岁的朱清时笑着说：“我的任期是5年，我把5年干好。”

成都走出去的院士

朱清时：化学家、教授、博士生导师，中科院院士、中国科技大学前校长。1946年2月出生，四川成都人。1968年毕业于中科大近代物理系。1991年当选为中科院院士。1996年8月任中科大副校长，1998年4月任中科大常务副校长。1998年6月任中科大校长，1999年5月任国务院学位委员会委员。第八、第九届全国人大代表，第十、第十一届全国政协委员。2009年9月10日，获聘为南方科技大学(筹)创校校长。

关于高教体制最僵化的就是干部任命

记者：您所组建的南方科大最大的改变是什么？

朱清时：这是一次重要的尝试。我们高教体制当中最僵化的就是干部任命，高等学校的校长、主要干部跟行政官员一样，通过一样的程序来任命和管理，这不符合高校的发展，必须有一套按照学术规律来运作的管理体制。如果用下级服从上级的方法来管理学校的话，创新能力就会被扼杀。

记者：您在南方科大将怎样试验？朱清时：首先我要试验的是高校管理体制和运行机制的改革，中国高校的管理体制和运行机制太僵化了。我们的管理体制是官员化管理，这是不适合大学的。因为官员化管理的前提是下级服从上级，下级的眼睛只看着上级，只对上级负责。学校是个学术机构，学术机构的灵魂是要崇尚真理。如果在学校也是这样下级服从上级的话，就会扼杀真理，这是在南方科大改革的一个重点。

关于全球遴选海选高校校长是首次

记者：您曾一口回绝担任南方科大校长，后来是什么原因改变了看法？

朱清时：正是他们这种全球遴选的方式感动了我，所以我才来到这里。高校校长通过民选、海选的方式产生，这在中国是第一次。而现在大学校长都是上级任命，往往都由官员来当，我很佩服深圳这个改革。

记者：您在海选的200名候选人中突围而出，优势在哪里？

朱清时：在科技界和教育界的人脉资源，能使南方科大筹建有一个良好的起步。我之所以愿意到南方科大来做筹备工作，就是想实现我们这些教育工作者长期以来的梦想，为中国高等教育改革种一亩试验田。

关于新校建设鼓励推行“教授治校”

记者：您提倡的“教授治校”、“学者治校”是怎样一种模式？

朱清时：改革就是鼓励推行“教授治校”，核心并不是让教授、学者每个人都有决定权，那就乱了。它的含义是，通过一种民主机制，让教授们、学者们参与管理，这是一种模式。在这种模式下，通过民主方式让教授和学者直接参与管理。

记者：“教授治校”如何能在现有国情下实现？

朱清时：中国有中国的国情，我们的国家有自己的政治制度和管理制度，做教授治校，这个是我们要创新的。

关于教育试验这个学校没有官员

记者：您的这项改革现在遇到了什么障碍吗？

朱清时：会有很多障碍。比如南方科大没有任何行政级别。其他学校的管理人员都是科长、处长、局长，我们学校没有官员，都是和国际接轨的。当然，我们有党委。

比如，我们管设备的不是设备处而是办公室。管外事的、交流的，不是国际交流处，而是办公室。办公室有个主任，或者都是秘书，都是雇员。雇员有自己的级别，和工龄有关，他们的待遇肯定不会低于其他学校，但没有官员头衔。

另外也是营造出一种气氛和体制，行政管理人员就是给教授和学者服务的。

记者：您提出把南方科大建成一流大学是否言之过早？

朱清时：一流大学首先是学术水平、科研教育水平。南方科大的

近期目标就是迅速引进一批人才，目前已启动了，主要从国际上招聘，要招的首先是一些领军人物，主要是一些学者，他们招进来，每个人都会建一个团队，发展出一个学科，这样的人在5年内，招聘引进20-30位。

以这20-30个人为核心，会组建一个200-300人的队伍。除了这些队伍外，我们还将招聘50-60位讲课讲得非常好的“讲课教授”。

现在国际上好的大学，也就是5到10年之内就变成最好大学了。就是在政府雄厚的财力下，清晰的办学理念下，建成了世界上一流的大学。

记者：您对未来的教育试验有信心吗？

朱清时：我的任期是5年，从现在开始到2014年结束，我把我的5年干好。如果不成功的话，也可以找出原